Como preservar o teto dos gastos
(22/ 07 / 2018)
A emenda constitucional do teto dos gastos públicos foi a maior contribuição da gestão Henrique Meirelles na Fazenda. Sua importância para a estabilização da economia brasileira é comparável à reforma monetária do Plano Real ou à institucionalização da politica monetária com a criação do COPOM. Ela introduziu na Constituição uma regra fiscal que produzirá de forma gradual um ajuste fiscal definitivo como consequência do próprio crescimento da economia. Trata-se de uma ideia brilhante que é provavelmente a única forma viável de se conseguir isto no contexto atual da democracia brasileira.
Não obstante começam a surgir críticas e manifestações de dúvida. O pré-candidato Ciro Gomes já defende publicamente que seja revogada, Marina também mostra dúvidas e Alkimin afirma que para controlar as finanças do Estado de São Paulo não foi necessária nenhuma regra rígida de teto. O TCU publicou um estudo sugerindo o risco de uma paralisia total da máquina pública. Alguns economistas envolvidos com pré-candidatos consideram a medida excessiva e inexequível e acham que não passa de uma declaração simbólica de intenções. Outros, de veia mais poética, a comparam a uma promessa de alcoólatra e há até quem se refira a ela como o excêntrico teto de gastos. Tudo isso pode gerar a percepção de que talvez a emenda do teto não tenha sido mesmo uma boa ideia.
Será muito perigoso se essas dúvidas produzirem um posicionamento favorável à revogação da emenda, ou mesmo a uma postura não comprometida, entre a maioria dos candidatos à eleição presidencial. Parece até que aqueles economistas não leram o texto da emenda e desconhecem que estão previstos mecanismos automáticos radicais de contenção de gastos se o teto for estourado. Parecem desconhecer que neste caso ficam proibidos:
1) aumento, reajuste ou adequação de remunerações,
2) criação de cargo ou função que implique em aumento de despesa,
3) admissão ou contratação de pessoal, realização de concurso publico, criação ou majoração de auxílios ou benefícios salariais de qualquer natureza,
4) criação de despesa obrigatória,
5) adoção de medida que implique em reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação,
6) criação ou expansão de programas e linhas de financiamento que impliquem em aumento de despesas e
7) concessão ou ampliação de benefício de natureza tributária.
Vamos lembrar como a regra do teto vai funcionar. A taxa de crescimento das despesas públicas deverá ser não superior à taxa de inflação, que em condições normais é inferior à taxa de crescimento do PIB. Consequentemente a despesa pública como percentagem do PIB estará caindo ao longo do tempo, ao passo que a receita pública manterá uma relação estável com o PIB. O resultado é que o déficit primário do governo será eventualmente erradicado, transformando-se em superávits primários crescentes. Como consequência eventualmente a dívida pública como percentagem do PIB vai
parar de aumentar e passará a declinar, que é o sinal de que o ajuste fiscal está de fato ocorrendo.
Realmente existe uma dificuldade na forma como o teto dos gastos foi instituído pela Emenda Constitucional 95 e que é a razão para o TCU estar falando em eventual paralisia total da máquina pública. Considere a despesa pública como composta por três grandes itens: os benefícios do INSS, as despesas obrigatórias (incluindo despesas de pessoal e outras) e as despesas discricionárias. Os percentuais de participação no gasto total são agora de 43% para os benefícios, de 37% para as obrigatórias e de 20% para as discricionárias. O controle orçamentário do governo pode impedir que a taxa de crescimento dos dois últimos itens supere a taxa de inflação, mas não pode fazer o mesmo com a taxa de crescimento dos benefícios, que só depende da evolução do salário mínimo e de parâmetros demográficos. Esta é a dificuldade com a atual regra do teto. Nossa projeção é que num horizonte de dez anos a taxa de crescimento dos benefícios será da ordem de 8,5% ao ano, bem superior à taxa media anual de 3% para a inflação do IPCA que vai definir a evolução do teto dos gastos (e de 7,5% para o PIB nominal). Para compensar isso, mantendo a despesa total e as despesas obrigatórias alinhadas do teto, será necessário reduzir as despesas discricionárias continuamente ao longo do tempo até chegar ao zero em 2026. A partir deste ponto a regra do teto como atualmente definida fica inviável. Note-se, por outro lado, que neste caso ocorreria um ajuste fiscal espetacular com superávit primário de 3,9% do PIB em 2025 e redução de quase dez pontos na dívida pública como percentual do PIB na comparação com 2017.
Veja essa evolução em detalhe na tabela de projeções abaixo.
R$ Bilhões 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 1 Receita Total... 1383,1 1541,3 1697,4 1832,4 1963,5 2116,0 2282,3 2467,3 1.1 Receita do Tesouro... 1011,0 1141,0 1258,4 1358,3 1455,7 1568,4 1691,6 1828,7 Imposto de Renda... 339,8 370,9 409,3 443,3 475,6 513,9 555,3 601,5 IPI... 48,0 58,5 63,3 67,9 72,0 76,7 81,9 87,4 COFINS... 235,8 275,4 303,6 327,8 351,5 379,1 409,1 442,5 PIS-PASEP... 62,6 72,2 79,9 86,5 93,0 100,7 109,0 118,3 Cont s/ Lucro... 75,7 86,4 100,0 112,3 124,1 138,6 154,9 173,7 Demais... 249,1 277,6 302,4 320,6 339,6 359,5 381,4 405,4 1.2 Receita do INSS... 374,8 400,0 439,0 474,2 507,8 547,6 590,7 638,6
2 Transf. a Est. Munic... 228,3 253,1 278,4 301,0 322,4 347,7 375,1 405,4
3 Receita Líquida(1-2)... 1154,8 1288,2 1419,0 1531,5 1641,1 1768,4 1907,3 2061,9 4 Despesas... 1279,0 1379,8 1440,2 1522,7 1577,7 1614,8 1659,2 1707,3 1758,0
4.1 Pessoal... 284,0 287,0 299,6 316,8 328,2 335,9 345,2 355,2
4.2 Benefícios... 557,2 596,4 661,3 720,7 778,6 842,2 913,6 990,1 1073,2
4.3 Despesas Discricionárias 252,5 269,7 242,8 235,1 211,8 171,4 127,9 81,5 30,3
4.4 Outras Despesas Obrigatórias 185,2 226,6 236,6 250,1 259,2 265,3 272,6 280,5
É claro que o governo percebeu esta dificuldade quando desenhou a regra do teto, já que sua capacidade de controlar os benefícios do INSS está limitada por preceitos constitucionais. Para ele, não obstante, isto deve ter parecido uma grande oportunidade de motivar politicamente a reforma da previdência e de fato o Ministro Meirelles desenhou uma proposta de reforma que pretendia exatamente neutralizar essa dificuldade. Podemos ver que para evitar a necessidade de redução do valor nominal das despesas discricionárias até 2025, teríamos que reduzir os benefícios em cerca de R$ 222 bilhões ou cerca de 20%. Neste caso a taxa de crescimento anual dos benefícios teria que ser reduzida de 8,5% para algo como 5,5%, inferior à taxa de crescimento nominal do PIB de 7,5%. Como se sabe, a proposta de Meirelles não foi aprovada mesmo após uma negociação que aceitava reduzir à metade a redução pretendida dos benefícios no horizonte de dez anos.
Na realidade não foi boa ideia tentar dimensionar a reforma da previdência de modo a resolver a dificuldade gerada pela forma como a regra do teto foi construída na EC95. Essa reforma envolve questões complexas e politicamente sensíveis, que dependem de uma projeção da evolução da estrutura demográfica a médio e longo prazo e devem levar em consideração que a previdência social no Brasil tem também objetivos de natureza assistencial. Em última análise o que se pretende é um sistema de previdência que se pague no longo prazo sem perder sua dimensão social redistributiva. Será que isto significa que a estratégia de ajuste fiscal do teto dos gastos é realmente inviável? A resposta é NÃO! Esse problema da compressão do valor nominal das despesas discricionárias pode ser eliminado facilmente com uma singela modificação da Emenda Constitucional 95. A modificação consistiria em adicionar um parágrafo ao artigo 107 estabelecendo duas coisas: primeiro que despesas primárias no caso do Poder Executivo passam a não incluir benefícios do INSS e, segundo, que os limites do teto passam a ser calculados tomando como base as despesas realizadas no ano anterior a essa modificação.
A tabela de projeções seguinte que corresponde ao nosso cenário controle foi construída com as hipóteses de que a modificação entra em efeito a partir de 2021 e de que não será possível obter qualquer avanço na reforma da previdência, o que é muito pessimista. Naturalmente qualquer avanço nesta área significará uma menor compressão nominal nas despesas discricionárias até 2020 e uma evolução mais favorável do resultado primário nos anos seguintes.
Pode-se ver que neste cenário a alteração na regra do teto ocorre quando as despesas discricionárias caem para R$ 235 bilhões, o que corresponde a uma queda de 7% sobre o nível de 2017 e de 13% sobre o nível de 2018.
A tabela deixa claro que mesmo sem qualquer contenção nos benefícios do INSS e com o valor nominal das despesas discricionárias parando de cair em 2020 e passando a aumentar nos anos subsequentes de acordo com inflação, o resultado primário do governo central ainda passa a ficar positivo a partir de 2020 e evolui para um superávit significativo de quase 2% do PIB em 2025. Neste caso podemos também projetar uma redução da dívida líquida do setor público ainda que mais lentamente do que no caso em que não ocorre a mudança da regra em 2021.
R$ Bilhões 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 1 Receita Total... 1383,1 1541,3 1697,4 1832,4 1963,5 2116,0 2282,3 2467,3 1.1 Receita do Tesouro... 1011,0 1141,0 1258,4 1358,3 1455,7 1568,4 1691,6 1828,7 Imposto de Renda... 339,8 370,9 409,3 443,3 475,6 513,9 555,3 601,5 IPI... 48,0 58,5 63,3 67,9 72,0 76,7 81,9 87,4 COFINS... 235,8 275,4 303,6 327,8 351,5 379,1 409,1 442,5 PIS-PASEP... 62,6 72,2 79,9 86,5 93,0 100,7 109,0 118,3 Cont s/ Lucro... 75,7 86,4 100,0 112,3 124,1 138,6 154,9 173,7 Demais... 249,1 277,6 302,4 320,6 339,6 359,5 381,4 405,4 1.2 Receita do INSS... 374,8 400,0 439,0 474,2 507,8 547,6 590,7 638,6
2 Transf. a Est. Munic... 228,3 253,1 278,4 301,0 322,4 347,7 375,1 405,4
3 Receita Líquida(1-2)... 1154,8 1288,2 1419,0 1531,5 1641,1 1768,4 1907,3 2061,9 4 Despesas... 1279,0 1379,8 1440,2 1522,7 1609,6 1692,7 1787,5 1889,4 1999,2
4.1 Pessoal... 284,0 287,0 299,6 316,8 328,2 335,9 345,2 355,2
4.2 Benefícios... 557,2 596,4 661,3 720,7 778,6 842,2 913,6 990,1 1073,2
4.3 Despesas Discricionárias 252,5 269,7 242,8 235,1 243,6 249,4 256,2 263,6 271,5
4.4 Outras Despesas Obrigatórias 185,2 226,6 236,6 250,1 259,2 265,3 272,6 280,5
5 Erros e Omissões... 5,8 9,5 -0,7 -0,3 0,0 0,0 0,0 0,0
6 Resultado Primário(3 - 4 + 5)... -118,4 -82,1 -22,0 8,5 31,5 75,7 119,8 172,5 226,7
PIB Total R$ Bilhões 6559,9 7044,1 7685,1 8294,3 8903,1 9577,1 10290,1 11060,9 11868,2
Podemos ver então que mesmo com a modificação da EC95 a partir de 2021 e sem qualquer ganho de contenção nos benefícios da previdência, a regra do teto dos gastos produz uma redução na dívida pública próxima a 10 pontos percentuais até 2028, o que representará um inequívoco sucesso da estratégia de ajuste fiscal com crescimento, que é seu fundamento básico.
Essas projeções também sugerem uma estratégia politica que poderia ser utilizada pelo novo governo que vai tomar posse em 2019. Até 2020 o valor nominal das despesas discricionárias terá sido comprimido em uns 13% pela regra do teto. O governo poderá utilizar essa evidência e a expectativa de reduções adicionais nos anos seguintes para negociar com o Congresso uma emenda constitucional que englobe tanto a modificação mencionada acima, do artigo 107 da EC95, como as modificações que julgar apropriadas para o início de um processo efetivo de reforma da previdência. Desta forma seria mantido o processo de ajuste fiscal, em curso mesmo com aquela pequena modificação na EC95, e teríamos como contrapartida a viabilização política de algum avanço na reforma da previdência.
