UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
EDUARDO PRETTO FRANCO
Partes novas!
O PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL E A ATIVIDADE LEGISLATIVA NO MUNICÍPIO DE SANTO AUGUSTO
Ijuí (RS) 2013
EDUARDO PRETTO FRANCO
O PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL E A ATIVIDADE LEGISLATIVA NO MUNICÍPIO DE SANTO AUGUSTO
Monografia final apresentada ao Curso de Graduação em Direito, objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Eloisa Nair de Andrade Argerich
Ijuí (RS) 2013
ANA BÁRBARA MALLMANN MARCHT
O DIREITO DO CONSUMIDOR E O FENÔMENO DA (DES) JUDICIALIZAÇÃO DE CONFLITOS CONSUMERISTAS POR MEIO DA EFETIVIDADE DO PROCON
Trabalho final do Curso de Graduação em Direito aprovada pela Banca Examinadora abaixo subscrita, como requisito parcial para a obtenção do grau de bacharel em Direito e a aprovação no componente curricular de Trabalho de Curso
UNIJUÍ – Universidade Regional do
Noroeste
do Estado do Rio Grande do Sul
DCJS - Departamento de Ciências Jurídicas
Ijuí, 26 de novembro de 2012 __________________________________________ (Fabiana Fachianetto Padoin – Mestre - UNIJUÍ) _________________________________________
edico este estudo a minha família que durante toda minha
caminhada acadêmica
renunciaram confortos matérias para me apoiar na realização desse sonho, estando sempre ao meu lado naqueles diversos momentos, que não foram poucos, em que pensei em desistir e em momento algum deixaram de acreditar em mim.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, pela vida, sabedoria, força e coragem, assim como aos meus pais.
Aos meus pais, pelo investimento e confiança.
A minha irmã pelo incentivo e auxilio para que este trabalho fosse construído e concluído. A minha amiga de todas as horas Ana Bárbara Mallmann Marcht.
A minha orientadora, pela atenção despendida, pelo apoio e cuidadosa orientação. À minha família e a todos que de alguma forma contribuíram para a realização deste estudo.
“A lei, em geral, é a razão humana, uma vez que ela governa todos os povos das terras; e as leis políticas e civis de cada nação devem representar apenas os casos particulares em que se aplica essa razão humana.”.
(Montesquieu)
RESUMO
O presente trabalho de pesquisa monográfica tem por objetivo analisar o Processo Legislativo Municipal, no que tange suas funções e estrutura no âmbito municipal como um todo. Para tanto, no primeiro capítulo estuda-se a república e o Princípio da Separação dos poderes, mais precisamente as suas funções: legislativa, fiscalizadora, julgadora e administrativa. No segundo capítulo, abordam-se as atividades legiferantes deabordam-senvolvidas pela figura do Vereador, no Município de Santo Augusto, análise da atividade legislativa, a qual compreende a legislatura e sessões legislativas, para depois adentrar na estrutura funcional da própria Câmara Municipal para, logo em seguida, passar-se ao estudo da atividade legislativa desenvolvida pala Mesa Diretora, Comissões e Plenário.
ABSTRACT
The present research monograph aims to examine the legislative hall, regarding their structure and functions at the municipal as a whole. Therefore, in the first chapter studies the republic and the principle of separation of powers, more precisely its legislative functions, supervisory, and administrative judges. In the second chapter expounds on the activities developed by the figure legislate Alderman, in Santo Augusto, analysis of legislative activity, which comprises the legislature and legislative sessions, and then enter in the functional structure of the City Council itself to, soon then move to the study of legislative activity developed pala Officers, Committees and Plenary.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 9
1 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL: FUNÇÕES ... 11
1.1 A República e o Princípio da Separação dos Poderes... 11
1.2 O Poder Legislativo Municipal ... 18
1.2.1 A função legislativa ... 20
1.2.2 A função fiscalizadora ... 22
1.2.3 A função julgadora ... 24
1.2.4 A função administrativa ... 25
2 A ATIVIDADE LEGISLATIVA NO MUNICÍPIO DE SANTO AUGUSTO ... 27
2.1 Legislatura e Sessões Legislativas ... 28
2.2 A Estrutura da Câmara de Vereadores e as atividades legislativas ... 31
2.2.1 A Mesa Diretora ... 32
2.2.2 O Plenário ... 34
2.2.3 As Comissões ... 36
CONCLUSÃO ... 40
INTRODUÇÃO
A República democrática de direitos na qual se vive hoje sofreu diversas alterações para chegar ao momento em que se encontra. Observa-se que as alterações se deram por desenvolvimentos paralelos causados por mudanças nas searas culturais, sociais, econômicas e legislativas. Nesse sentido, importa analisar e expor, por meio do presente estudo, o Poder Legislativo municipal, averiguando suas funções, bem como a sua estrutura.
O Processo Legislativo no Âmbito Municipal, por sua relevante importância no contexto constitucional brasileiro e no atual Estado democrático de direito, necessita ser conhecido e aplicado corretamente para que possa surtir seus efeitos, pois tanto a população em geral quanto os parlamentares em sua maioria, desconhecem as minúcias do Processo Legislativo.
Ao longo deste trabalho será abordado o Poder Legislativo Municipal, bem como a atividade legislativa da Câmara Municipal, analisando-se as suas peculiaridades, de tal modo que possa contribuir para ser desvendado o que significa, e como funciona, numa linguagem de fácil entendimento.
Organizado em dois capítulos, no primeiro capítulo será apresentada a República e o Princípio da Separação dos Poderes, e as Funções do Poder Legislativo, para melhor compreensão da atividade legiferante no decorrer dos tempos. Por sua vez, o segundo capítulo está estruturado e dá destaque à atividade legislativa no Município de Santo Augusto. Também, apresentam-se conceitos sobre a legislatura propriamente dita e suas sessões legislativas, passando pela análise da
estrutura da Câmara de Vereadores e como se desenvolvem essas atividades, bem como as funções da Mesa Diretora, do Plenário e das Comissões.
Para tanto, na sua realização utilizar-se-á o método de abordagem hipotético-dedutivo, observando no seu delineamento a coleta de dados em fontes bibliográficas, doutrinárias e na rede de computadores.
Assim tem-se como objetivo desvendar passo a passo cada ato ou situação que formam o Processo Legislativo, seja através da visão doutrinária, ou mesmo da norma legal vigente.
Ressalta-se, assim, que o objetivo desta pesquisa é justamente demonstrar e apresentar aspectos importantes acerca do tema, buscando a satisfação das dúvidas a respeito do processo legislativo municipal, ante a importância que assume em face do interesse local que deve ser o norteador das ações realizadas pelos parlamentares no âmbito municipal.
1 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL: FUNÇÕES
Para o adequado aproveitamento deste estudo é necessário compreender alguns preceitos indispensáveis, para demarcar os fundamentos estruturais da República Federativa Brasileira em razão do Processo Legislativo estar fundado no princípio basilar da Federação brasileira - o Estado de Direito. Como sinalizam Joaquim Castro Aguiar e Marcos Flávio R. Gonçalves (2008, p.17):
[...] nunca é demais lembrar que o Brasil, conforme dispõe o art. 1° da Constituição Federal, é uma República Federativa, constituída pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, todos autônomos nos termos da mesma Constituição (art. 18).
Neste primeiro capítulo será abordada a República e o Princípio da Separação dos Poderes, assim como será realizada uma análise do Poder Legislativo Municipal para melhor compreensão das funções legislativa, fiscalizadora, julgadora e administrativa.
1.1 A República e o Princípio da Separação dos Poderes
Primeiramente, antes de mencionar o Princípio da Separação dos poderes é importante situar o período histórico em que se vive e analisar alguns fatos históricos que nos conduziram até o momento atual. De acordo com Paulo Roberto de Figueiredo Dantas (2012, p.47) “Em 15 de novembro de 1889, deu-se a Proclamação da República. [...] convocou a assembleia constituinte encarregada de elaborar uma nova constituição.”.
O autor informa ainda que instituída a República fez-se necessário criar um sistema de normas para normatizar as relações entre o povo e governantes, então, dois anos depois da fundação da República, em 1891, passou a vigorar a primeira Constituição Republicana brasileira, a qual instituiu o sistema presidencialista.
Na história de nosso País, cada período vivenciado foi marcado por características próprias e pode-se referir que o período da chamada República Velha
teve fim com a deposição do Presidente Washington Luís em 1930 e o Brasil entrou na Era Vargas, a qual durou quinze anos de governo. (DANTAS, 2012, p.48-50).
Leciona Dantas (2012, p.48-51) que durante a Era Vargas diversos fatos políticos importantes ocorreram, alguns exemplos são: a Constituição de 1934 (foram incluídos diversos direitos individuais, como exemplo o direito ao voto pela mulher); em 1937, Vargas fechou o Congresso Nacional e passou a governar com poderes ditatoriais onde a ocorre a outorgada da Constituição de 1937, conhecida comumente como “Polaca”, em virtude da grande semelhança que guardava com a Constituição Polonesa de caráter fascista e autoritário. A Constituição de 1946 e 1967 nos trouxe modificações quanto a forma de Governo e quanto as Separações dos Poderes, sendo que ambas apresentam em seus textos constitucionais a opção pela forma de Governo- República e a repartição de funções em Executivo, Legislativo e Judiciário, sem novidades sobre o assunto.
Em 1988 é aprovada uma nova Constituição Brasileira, que restabeleceu princípios democráticos no País. Após relatar breve e sucintamente a história da República brasileira necessário se faz oferecer alguns comentários a respeito de sua forma federativa. Segundo Aguiar e Gonçalves (2008, p.17) em linhas gerais:
Ao adotar a forma federativa, indicaram-se na Constituição as competências de cada unidade que compõe a Federação. Essas competências criam obrigações ora de fazer, ora de legislar. Ao ler a Constituição, vêem-se em seus dispositivos atribuições dirigidas à União (arts. 21 e 22), como são encontradas as que se denominam competência comum (art. 23), em que tanto a União, quanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem atuar em determinadas áreas. Para o Município, o art. 29 outorgou poder para elaborar a lei orgânica, observados os princípios das Constituições Federal e dos respectivos Estados e, ainda, os preceitos que enumera. O art. 30 sintetiza a autonomia municipal em seus diversos aspectos; seu inciso I autoriza o Município a legislar sobre assuntos de interesse local e o inciso II a suplementar a legislação das demais esferas, no que couber.
Evidencia-se, assim, que a forma federativa tem como característica principal a distribuição de competências, de forma que a predominância dos interesses é o critério adotado para que cada ente federativo tenha sua atuação para legislar ou administrar seus interesses.
Nesse sentido, são pertinentes as lições de José Afonso da Silva (2011, p. 478), sobre o assunto. Acentua o autor que:
O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do
interesse, segundo o qual á União caberão aquelas matérias e
questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante
interesse regional, aos Municípios concernem os assuntos de interesse local [...] (grifo do autor)
Como bem explica Alexandre de Moraes (2011, p. 296) a Constituição Federal “[...] consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, [...]”. Isso se faz necessário para que se possa compreender que estrutura organizacional e administrativa do Estado brasileiro, pois se tem uma construção diferente dos demais países quanto à criação dos entes federativos, incluindo os Municípios.
Para corroborar o exposto, as palavras de Pedro Lenza (2012, p. 445) sustentam que:
A análise dos arts. 1º e 18, bem como de todo o capítulo reservado aos Municípios (apesar de vozes em contrário), leva-nos ao único entendimento de que eles são entes federativos, dotados de autonomia própria, materializada por sua capacidade de
auto-organização, autogoverno, auto-administração e autolegislação.
Ainda mais diante do art. 34, VII, “c”, que estabelece a intervenção federal na hipótese de o Estado não respeitar a autonomia
municipal. (grifo do autor)
A partir da Constituição Federal de 1988 o município passou à condição de ente federado, possuindo autonomia política, administrativa e financeira. Ao elevar o município à condição de ente federado a Constituição assegurou-lhe a autonomia municipal, instituindo dois poderes locais de governo, Executivo e Legislativo, estabelecendo o sistema de eleição direta para Prefeitos e Vereadores.
[...] entendimento há muito adotado pela doutrina, e hoje confirmado pela Carta Magna, é de que o Município legisla efetivamente e suas leis têm o mesmo nível das leis federais e estaduais, desde que versem sobre assuntos de interesse local, ou seja, desde que estejam no âmbito de sua competência. Afirma-se, portanto, que não há lei superior ou inferior; há lei pertinente, que trata de matéria de competência de quem a expediu.
Dessa forma, não restam dúvidas de que no sistema de legislação no Brasil não existe hierarquia entre as leis, o que existe são âmbitos de atuação de cada ente federativo de acordo com seus interesses. Sendo que sobre o assunto, as lições de Marlene Savóia Grasso (s.d., p.18-19) são esclarecedoras, manifesta-se dizendo que é
[...] de suma importância é a questão da autonomia municipal que implica na autonomia legislativa. O legislativo municipal extrai sua competência da Constituição Federal, da mesma forma que a União e os Estados-membros e, assim, sua produção legislativa forma um sistema legal que se equipara aos dos outros entes da federação,
formando uma quarta ordem jurídica – a ordem jurídica das leis
municipais. Estas leis são supremas na esfera de competência municipal e exclusivas quanto às matérias inseridas nesta esfera. Dai decorre a autonomia política do Município que não pode ser alterada por lei ordinária e que, na sua esfera, a lei municipal prevalece sobre toda e qualquer lei, seja ela qual for. Conclui-se, portanto, não ter
cabimento falar-se em hierarquia das leis, no nosso sistema constitucional. As leis, sejam federais, estaduais, ou municipais, são normas de igual natureza em decorrência da isonomia das respectivas fontes. Assim, o conflito é impossível, em virtude da harmonia interna do sistema constitucional. (grifo da autora) As
leis de âmbito nacional, cuja abrangência cinge-se a categoria de normas gerais, editadas pelo Estado Federal, não são superiores às leis federais, estaduais ou municipais. São únicas no seu campo como de resto são as outras, donde conclui-se, mais uma vez, que não há uma sobreposição entre as normas emanadas de cada um dos entes políticos de uma federação, mas, sim, diferentes áreas de competência que não podem ser invadidas, reciprocamente, sob pena de ruptura do sistema jurídico.
Ora, isso possibilita o entendimento que não há que se falar em hierarquia das leis, mas sim, na necessidade de se ter um órgão com competência para legislar sobre os interesses que lhe são atribuídos pela Constituição Federal.
[...] desde os primórdios o Estado tinha como funções básicas estabelecer regras de conduta, julgar os que as violassem e realizar atividades materiais no interesse da coletividade. Para tanto, necessitava do auxílio de um corpo de funcionários e de uma estrutura física. Essas funções distintas eram identificáveis em todas as sociedades, pois são próprias da organização jurídica do poder. Por sinal, já se anunciava na Grécia antiga que o Estado tinha como funções elementares estabelecer regras para a convivência de seus
membros (função legislativa), sancionar os que não se
comportassem adequadamente (função judiciária) e organizar a estrutura criada para sua atuação (função administrativa).
Certamente que o exposto mostra que não há como conviver em uma sociedade sem regras, e que essas regras precisam partir do Estado, que divide suas funções em executivas, legislativas e judiciais. Ou seja, as regras estabelecidas pelo Estado partem de um órgão que tem a competência de legislar.
Voltando ao tema, não se pode deixar de dizer que é no art. 1˚, da CF/88 que se denota que a República é nossa forma de governo, “[...] conceito que se refere à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados [...]”. (SILVA, 2011, p. 102).
A República no sentido constitucional se dá com o exercício do poder e quem é que o exerce. Por isso, importante abordar que os entes federativos, dentro da organização político-administrativa, ou seja, a União, os Estados, Distrito Federal e os Municípios participam deste processo através de uma organização que lhes possibilita atuar dentro de uma determinada moldura jurídica.
Conforme os fundamentos já observados, os entes federativos precisavam ser organizados entre si, para tanto esta organização segundo Aguiar e Gonçalves (2008, p.18-19) está sob a égide do Princípio da Separação dos Poderes, princípio este que derivou da teoria de Montesquieu, a qual divide o Poder do Estado em Legislativo, Executivo e Judiciário. Essa teoria ganhou reconhecimento, pois sua aplicação garantia desse modelo seria capaz de limitar o poder político, de frear o poder despótico, tanto que ficou conhecida como elemento garantidor das liberdades públicas.
Por esta razão é imperioso o estudo do Princípio da Separação dos Poderes, uma vez que se não estivessem separados ocorreria um consequente acúmulo de atribuições contrárias ao Estado de Direito, produzindo efeitos indesejados contra a liberdade dos cidadãos.
No que tange o Princípio da Separação dos Poderes pode-se mencionar as palavras de Aguiar e Gonçalves (2008, p.19) que enfatizam que esse princípio foi
[...] consagrado em Constituições pelo mundo, e presente em todas as Cartas Políticas brasileiras, foi associado à idéia de Estado Democrático de Direito e originou o que a doutrina denomina “sistema de freios e contrapesos”, que consiste na admissão de interferências de um Poder sobre outro, de modo a levar ao equilíbrio indispensável para evitar o arbítrio e a supremacia de um dos Poderes.
Continuam os supracitados autores (2008, p.19) ressaltando sobre o Princípio da Separação dos Poderes que
[...] as dificuldades enfrentadas pela Administração são de grande monta, a fazer com que a separação dos Poderes reduza sua rigidez. Exemplo de interferência (legítima, esclareça-se) é a elevada quantidade de ações de inconstitucionalidade das leis, provocando o que os cientistas políticos alcunham de “judicialização da política”.
Em decorrência disso, hoje em dia a constitucionalidade das leis é objeto frequente de apreciação do Judiciário por meio das ações diretas de inconstitucionalidade, haja vista que um poder pode realizar o controle do outro. Explicam Aguiar e Gonçalves (2008, p.20):
[...] que na esfera municipal também há grande número de ações contestando leis apreciadas e aprovadas pela Câmara e sancionadas (ou não) pelo Chefe do Poder Executivo. As decisões quanto à legitimidade dos diplomas legais passam, portanto, ao Poder Judiciário em suas diversas instâncias, que examinam os feitos e concluem muitas vezes por sua (in)veracidade, de modo a fazer com que a função legislativa escape da instituição que a exerceu - o próprio Poder Legislativo. A função desse Poder, pelas interferências que sofre do Executivo e, agora, também do Judiciário, fica diminuída, mesmo que se considere o aperfeiçoamento democrático
que isso representa pela participação da sociedade, indiretamente, na formação das leis que irá cumprir.
Ainda no mesmo sentido, pertinentes as colocações dos acima mencionados (2008, p.19) quando dizem que é
Desnecessário lembrar que no Município não existe Poder Judiciário, presente nas estruturas federal e estadual, mas sem invalidar o que anteriormente se disse, já que o recurso ao Judiciário é frequente também para contestar leis municipais ou atos da Administração local, muitas vezes provocado pela desinformação ou pela extrapolação da competência da Câmara Municipal.
Certamente que há necessidade de se ter uma fiscalização das leis que são editadas, ainda mais quando se sabe que as Câmaras de Vereadores nos municípios brasileiros como um todo são compostas por cidadãos despreparados tecnicamente e que muitas vezes desconhecem as atribuições e competências que lhes são distribuídas pela Lei Orgânica.
Ademais, quando se fala em governo republicano não se pode deixar de transcrever o que Charles de Secondat Montesquieu na obra O Espírito das Leis (2004, p. 23) apresenta sobre o tema. “Quando, em uma república, o povo, formando um só corpo, tem o poder soberano, isso vem a ser uma democracia.”.
Não há dúvida que, democracia implica em liberdade de escolha e o povo ao escolher seus representantes, no caso aqueles que irão representá-lo no âmbito municipal, o faz com a intenção de que a coisa publica seja preservada e leis sejam editadas para que as relações sociais, econômicas, culturais e políticas sejam mais bem conduzidas.
Assim, com a separação das funções em legislativa, executiva e judiciária é que se pode afirmar que não foi por mero acaso que na Constituição Federal de 1988, no artigo 2° o Poder Legislativo vem antes do Poder Executivo e Judiciário.
Então, a seguir aborda-se a estrutura do Poder Legislativo Municipal para se entender melhor que essa divisão de funções é muito importante e necessária no
sistema municipal, pois é na Câmara de Vereadores que se editam as leis de interesse local.
1.2 O Poder Legislativo Municipal
Após a abordagem referente à República e a importância do Princípio da Separação dos Poderes, faz-se necessária uma análise do Poder Legislativo Municipal para a compreensão das funções legislativa, fiscalizadora, julgadora e administrativa. Historicamente, Aguiar e Gonçalves (2008, p.21-22) mencionam que
[...] no Brasil a Câmara Municipal sempre existiu, herdada dos colonizadores portugueses e estabelecida inicialmente em São Vicente (SP), no ano de 1532. Seu funcionamento raramente sofreu interrupções, ao contrário do ocorrido com as Assembléias Legislativas e com o Congresso Nacional. [...] durante o período colonial, ainda que de forma limitada, era o único órgão de Governo representativo. A maior parte do povo não votava, ou porque era constituída de escravos ou porque não tinha rendimentos ou bens suficientes para exercer o direito de voto, segundo o que determinava a legislação da época.
Assim, para que seja possível definir com maior precisão as funções que compreendem o Poder Legislativo Municipal é necessário mencionar e compreender o que os autores acima referidos dizem sobre isso (2008, p.18).
Aguiar e Gonçalves (2008, p.18) de forma clara resumem as funções básicas em “[...] a) legislativa: produção jurídica primária, elaboração das leis que regulam as relações; b) executiva: realização de atos concretos para atender às necessidades coletivas; c) jurisdicional: solução de conflitos e aplicação coativa das leis.”.
É evidente a ligação das funções com o princípio basilar da Constituição, trata-se da já mencionada Separação dos Poderes, princípio o qual, tem previsão expressa no art. 2° da CF/88 que assim estabelece: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário [...]”, mas não se pode confundir a divisão de funções com a Separação dos Poderes. Segundo Silva (2012, p.106):
A distinção de funções constitui especialização de tarefas governamentais à vista de sua natureza, sem considerar os órgãos que as exercem; quer dizer que existe sempre distinção de funções, quer haja órgãos especializados para cumprir cada uma delas, quer estejam, concentradas num órgão apenas. A divisão de poderes consiste em confiar cada uma das funções governamentais (legislativa, executiva e jurisdicional) a órgãos diferentes, que tomam o nome das respectivas funções, menos o Judiciário [...] (grifo do autor)
Isso nos dá a exata dimensão sobre o assunto, pois, assim, sabe-se que cada órgão tem a sua função determinada constitucionalmente não podendo invadir a esfera do outro, sob pena de estar ferindo uma cláusula pétrea.
Introduzindo o estudo sobre o Poder Legislativo importa mencionar que a ele cabe elaboração das leis; ao Executivo incumbiu-se a competência para administrar a coisa pública; e ao Judiciário designou-se o poder de julgar.
A Constituição Federal não trabalha especificamente o Poder Legislativo Municipal, mas todas as regras atinentes ao desempenho de suas funções devem ser as que decorrem dos artigos 29, 30 e 31, sem descuidar das regras gerais mencionadas nos artigos 53, 54 e 55 com as devidas adaptações. Nesse aspecto, há de se destacar que alguns princípios constitucionais devem ser observados, ou seja, os princípios constitucionais sensíveis1, extensíveis2 e estabelecidos3.
Salienta-se que Aguiar e Gonçalves (2008, p.21) em consonância com a CF/88, consideram a Câmara Municipal representante do Poder Legislativo local, a qual é constituída de vereadores, que por sua vez representam a população
1
Princípios constitucionais sensíveis- são assim denominados, pois a sua inobservância pelos Estados-membros no exercício de suas competências legislativas, administrativas ou tributárias, pode acarretar a sanção politicamente mais grave existente em um Estado Federal, qual seja, a
intervenção na autonomia política. Ex. art 34, VII, da CF/88. (MADERS et al, 2013, p. 107 – grifos das
autoras).
2
Princípios constitucionais Estabelecidos - consistem em determinadas normas que se encontram espalhadas pelo texto da Constituição, e, além de organizarem a própria federação, estabelecem preceitos de observância obrigatória aos Estados-membros em sua organização. Dividem-se em normas de competência, tais como as elencadas nos arts 23,24,25,27 §3°,75,96,I,125, §4°, 144, §4°, 5° e 6°, entre outros; normas de preordenação, tais como as expressas nos arts 27,28,37,I a XXXI, §§1° a 6°; 39 a 41; 42,§§ 1° a 11, 75,235,1 a Xi, entre outros. (MADERS et al, 2013, p. 107).
3
Princípios constitucionais Extensíveis- São as normas centrais comuns à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, portanto de observância obrigatória no poder de organização do Estado. Ex. arts 1°, I a VI; 3°, I a IV; 4°, I a IX; 5°, 6° ao 11, 93, 95, entre outros. (MADERS et al, 2013, p. 107).
desempenhando seus trabalhos, observando as prerrogativas constitucionais e legais.
Sublinhe-se que dentre as funções estabelecidas pelo constituinte originário, a de maior relevância, sem dúvida, é a função legislativa, ou seja, a função precípua e principal é a que se resume em editar as leis.
1.2.1 A função legislativa
Sobre a função legislativa insta mencionar Aguiar e Gonçalves (2008, p.22), uma vez que consiste
[...] na elaboração das leis e de outros atos de sua competência, escapando ao âmbito do Legislativo local aqueles atos reservados a outra esfera de Governo ou, mesmo, ao Poder Executivo, como é o caso dos decretos, que não se submetem ao Processo Legislativo.
O exercício da função legislativa possui a necessidade de limitar-se aos assuntos de interesse local, uma vez que sua competência restringe sua abrangência conforme determinação do art. 30, inciso I, da CF/88. Com efeito, demonstra-se que a matéria objeto da apreciação legislativa deve remeter-se à vida da comunidade local para que permaneça dentro da competência municipal, e não alcance as determinações de competência da União e dos Estados.
Para tanto é necessário observar os princípios constitucionais contidos nos artigos que especificam as competências comuns e concorrentes frente à elaboração de novas leis. Aguiar e Gonçalves (2008, p.22) aduzem que:
O conjunto de procedimentos observados na formação das leis é denominado Processo Legislativo, cujos princípios gerais estão contidos na Constituição da República. Estes são compulsórios, haja vista o entendimento consolidado do E. Supremo Tribunal Federal no sentido de que “impõe-se à observância do Processo Legislativo dos Estados-membros [e, consequentemente, do Município] as linhas básicas do correspondente modelo federal /.../”, o que, aliás, está determinado também no caput do art. 29 da CF quando menciona a observância dos princípios constitucionais na feitura da lei orgânica. (grifos dos autores)
Esse procedimento para a elaboração das leis é fundamental para que não haja distorções da técnica legislativa e consequentemente se produzam leis com vícios formais. Ainda, pode-se afirmar que a Constituição Federal nos artigos 61 a 69 apresenta o Processo Legislativo federal, mas que na realidade deve ser observado obrigatoriamente por todos os entes federativos, devendo as Constituições Estaduais, e Leis Orgânicas utilizarem-no como modelo. Significa dizer que pelo princípio a simetria4, todos os entes federativos devem observar as regras constitucionais quanto ao Processo Legislativo.
Nesse sentido, Moraes (2011, p. 669), aduz que com relação às regras do Processo Legislativo que
[...] o Supremo Tribunal Federal considera as regras básicas de Processo Legislativo previstas na Constituição Federal como modelos obrigatórios às Constituições Estaduais, declarando que o modelo estruturador do Processo Legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Carta da República, impõe-se, enquanto padrão normativo, de compulsório atendimento, à observância incondicional dos Estados-membros.
Sustentando a tese acima, pode-se afirmar que a Lei Orgânica do Município de Santo Augusto apresenta de forma sistemática o Processo Legislativo Municipal que confrontado com a CF/88, observa-se que as regras gerais são as mesmas.
Não se pode deixar de dizer que ao lado da função legislativa, o Poder Legislativo Municipal - denominado de Câmara Municipal, representada pelos Vereadores, exerce a função fiscalizadora que é uma decorrência do princípio da legalidade.
Alerta Celso Bastos (2000, p.345) de que
[...] hodiernamente os órgão estatais não exercem simplesmente funções próprias, mas desempenham também funções denominadas
4 Princípio da Simetria Constitucional – É o princípio federativo que exige uma relação simétrica entre
os institutos jurídicos da Constituição Federal e as Constituições dos Estados-Membros. (SILVA, 2011, p.473).
atípicas, quer dizer, próprias de outros órgãos. É que todo poder (entendido como órgão) tende a uma relativa independência no âmbito estatal e é compreensível que pretenda exercer na própria esfera as três mencionadas funções (legislativa, judiciária e executiva) em sentido material.
Assim, além da função típica de legislar, cabe ao Legislativo também a função fiscalizatória, que mereceu destaque do Constituinte de 1988, na medida em que o artigo 29, inciso XI, da CF/88 a coloca como uma atividade cogente.
1.2.2 A função fiscalizadora
No tocante a função fiscalizadora a CF/88 consagra, nos art. 70 de forma muito clara que ao Poder Legislativo deve manter um sistema de controle interno (todos os Poderes da União devem possuir), mas também
[...] realiza controle externo, através da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta (pertencentes ao Executivo, Legislativo e Judiciário) e indireta, levando em consideração a legalidade. Legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas [...] (LENZA, 2012, p. 615, 16. ed.).
Não é diferente no âmbito municipal, apenas devem ser observadas algumas peculiaridades que dizem respeito ao órgão que deve proceder ao controle externo das contas do Prefeito, ou seja, isso será realizado pela Câmara Municipal, auxiliado pelo Tribunal de Contas Estadual, conforme art. 31, da CF/88.
Destaca-se, ainda que a organização dessa função de controle e fiscalização é um preceito obrigatório e sua previsão, conforme mencionado anteriormente, se encontra no artigo 29, inciso XI, que apresenta como obrigatoriedade a “[...] organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal [...]”.
Nesse sentido, as lições de Aguiar e Gonçalves (2008, p.25) são pertinentes, uma vez que
Cabe à Câmara o acompanhamento regular e permanente dos atos da Administração. Para isso, podem os Vereadores requerer informações ao Chefe do Poder Executivo e a seus principais auxiliares, convocar estes últimos para esclarecer questões ou relatar fatos que mereçam apuração, e solicitar, mesmo, o depoimento de pessoas estranhas ao Governo Municipal para aclarar situações que ensejam dúvidas. A fiscalização comporta ainda o controle dos gastos municipais, para verificar se são realizados de acordo com as leis e, especialmente, com as normas orçamentárias. Essa forma de acompanhamento tem seu ponto crucial no exame das contas prestadas pelo Executivo, momento em que a Câmara recebe o auxílio do Tribunal ou do Conselho de Contas, a cujo cargo está o exame dos documentos que refletem a situação financeira e orçamentária do Município.
Ora, não se tem muito a comentar quando se observa que no âmbito do controle das contas municipais, a Câmara Municipal será o principal agente fiscalizador, e com a ajuda do Tribunal de Contas cumprirá com sua função.
Mas, convém deixar expresso que o parecer do Tribunal de Contas no controle das contas do Prefeito é diferente do parecer emitido para o controle das contas dos Governadores e Presidente da República.
No primeiro, o Tribunal de Contas, “[...] nos termos do art. 31, § 2˚, emitirá parecer técnico prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Prefeito, podendo ser rejeitada pela Câmara Municipal pelo voto de 2/3 de seus membros[...]” , enquanto que no segundo, os pareceres são meramente opinativos e o Tribunal de Contas da União apenas aprecia as contas, pois quem julga anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República é o Congresso Nacional. (LENZA, 2012, p. 630 – grifos do autor).
Importante mencionar a lição de Hely Lopes Meirelles (2000, p. 511) sobre
[...] a função de controle e fiscalização da Câmara sobre a conduta do Executivo tem caráter político - administrativo e compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, através do julgamento das contas do Prefeito [...]
Avançando, pode-se dizer que além da função fiscalizadora, a Câmara Municipal de Vereadores recebeu da Constituição da Federal a competência para
realizar o julgamento não só das contas municipais, o julgamento das infrações cometidas no exercício da função que podem levar a cassação do mandato.
1.2.3 A função julgadora
O Poder Legislativo, seja no âmbito Federal, Estadual ou Municipal têm como função principal legislar, conforme estabelece a Carta Magna. Porem além dessa função fundamental no estado democrático de direito, qual seja a edição de leis, o legislativo também exerce a função julgadora.
Pode-se afirmar que a jurisdição é de competência exclusiva do poder judiciário, mas como exceção ao principio jurisdicional, a CF/88 estabelece que o poder legislativo, no caso em questão, a câmara municipal exerce n âmbito de suas atribuições o julgamento do prefeito em caso de crimes funcionais, bem como dos próprios pares.
A propósito, Aguiar e Gonçalves (2008, p.28) sustentam que
Esta função, para muitos autores, é corolário da função fiscalizadora, consistindo no julgamento do Prefeito Municipal, guando do cometimento de infrações político-administrativas, e decorre do disposto no art. 29, X, da Constituição, que expressamente prevê o julgamento do Prefeito pelo Tribunal de Justiça. Há, no entanto, intérpretes que opinam pela divisão do julgamento em duas instâncias: a judicial, no caso de crimes de responsabilidade, e a que compete à Câmara, na ocorrência das chamadas infrações político-administrativas13. Os próprios Vereadores podem ser também submetidos a julgamento por seus pares, se ocorrerem fatos que configurem quebra do decoro parlamentar. Completa-se a função pelo que alguns doutrinadores denominam julgamento das contas municipais.
É de suma importância a realização desse tipo de controle, originário da função fiscalizadora, porque isso demonstra que se vive num estado democrático de direito, no qual existe a possibilidade de utilização do sistema de freios e contrapesos.
Esse sistema tem como objetivo proporcionar um equilíbrio entre os poderes, mesmo que a autonomia entre esses, estejam especificados no artigo 2º CF/88, mas como justificativa sinaliza-se o que Montesquieu (2004, p.65) ressalta quando “refere-se ao controle recíproco que deve haver entre os poderes para a manutenção da harmonia interna. Nesse sentido salientou que é preciso que o poder freie o poder a fim de se conter o abuso.”. Outro aspecto importante é que a câmara municipal também pode exercer de forma atípica a função administrativa.
Outro aspecto importante é que a Câmara Municipal também pode exercer de forma atípica a função administrativa, função esta assegurada pelo Regimento Interno do Poder Legislativo Municipal.
1.2.4 A função administrativa
Como já asseverado anteriormente, o poder estatal é uno, mas as funções exercidas no âmbito do Estado são divididas para melhor eficiência e atuação dos Poderes. Já foram apresentadas as funções legislativa, fiscalizadora e julgadora que fazem parte da atuação do poder Legislativo, e consequentemente, pelo princípio da simetria da Câmara Municipal, já mencionado anteriormente. Assim, necessário se faz comentar sobre a função administrativa.
Nesse sentido, Aguiar e Gonçalves (2008, p.28-29) lembram que
A função administrativa da Câmara restringe-se à sua organização interna e envolve, além da estruturação de seus serviços administrativos e de seu quadro de pessoal, por meio de resolução ou decreto legislativo, a composição da Mesa Diretora e das comissões e a elaboração do Regimento Interno que comandará, abaixo da Constituição e da LOM, o funcionamento do Legislativo. Repare-se que, por força do que estatui a Emenda Constitucional n° 19/ 98, a organização, o funcionamento e a polícia da Câmara, bem como a criação, a transformação ou a extinção dos cargos, empregos e funções desse Poder se fazem por meio de ato próprio (resolução), enquanto a fixação da respectiva remuneração se dá por meio de lei, cuja iniciativa é do próprio Legislativo, que deverá respeitar o disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, indo posteriormente à sanção (ou veto) do Prefeito, tudo como disposto pelos arts. 51, IV, e 52, XIII, da CF, observados ainda o que estabelece o art. 29-A, incluído pela EC n° 25/ 2000, sobre gastos do
Poder Legislativo municipal, e as restrições quanto à remuneração dos servidores (arts. 37, 39 e 169 da CF e LRF)
É evidente que para que uma atividade tenha qualidade e eficiência, é necessário um mínimo de uma estrutura organizacional. E isso se percebe quando a câmara municipal organiza os seus serviços administrativos, realiza concursos públicos para preenchimento de vagas do quatro de pessoal e quando fixa a própria remuneração.
Cumpre desde logo observar que essa função assume um papel preponderante no tocante ao exercício do Processo Legislativo, pois as atividades que apresentam uma certa organização se têm mais chance de se obter resultados positivos, haja vista que as regras estão claras e sendo cumpridas de acordo com o que prevê a Lei Orgânica.
Nesse sentido, cita-se o Art. 14 da Lei Orgânica do Município de Santo Augusto que apresenta algumas funções de caráter eminentemente administrativo, e de restrita utilização interna corporis, ou seja, atos que dizem respeito à sua organização interna, bem como ao seu funcionamento. Veja-se, assim, in verbis:.
Art. 14. É de competência exclusiva da Câmara Municipal: I –
elaborar seu regimento interno; II – dispor sobre sua organização,
funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções de seus serviços e fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias; [...] VII – fixar, por lei, os subsídios dos
Vereadores, do Prefeito, do Vice- Prefeito e dos Secretários Municipais e sua forma de reajuste, em cada legislatura para a subseqüente, observados os limites constitucionais; [...]
Certamente que a função administrativa exercida no âmbito da Câmara Municipal é exercida tão somente na organização, funcionamento, estruturação e direção de seus serviços auxiliares, e quando atua nesses setores, pratica atos meramente de administração, ou seja, pratica atos voltados ao atendimento das questões e assuntos internos, uma verdadeira preparação para a realização da função principal, que é a função legislativa.
Registre-se ainda que é indispensável analisar a estrutura organizacional da Câmara Municipal de Santo Augusto, bem como o papel do vereador no exercício da sua função principal para melhor compreender o Processo Legislativo que se desenvolve no âmbito das comissões, do Plenário e como se encontra estruturada a atividade legislativa.
2 A ATIVIDADE LEGISLATIVA NO MUNICÍPIO DE SANTO AUGUSTO
Necessário se faz analisar o Poder Legislativo levando em conta a forma de Estado federativa, e verificar de que modo a sua manifestação se dá em âmbito federal, estadual e municipal.
Desta forma, afirma-se que no Brasil vigora sob a forma de bicameralismo federativo, no âmbito federal, com duas casas legislativas, a saber: Câmara dos Deputados e Senado Federal que juntas formam o Congresso Nacional, responsáveis pela edição das leis nacionais e federais.
Contudo, diferentemente, no âmbito estadual e municipal vige a estrutura do legislativo do tipo unicameral, composto por uma única Casa, como se depreende dos artigos 27 e 29 da CF/88.
Frisa-se, portanto, que a estrutura do Poder legislativo do Município de Santo Augusto segue a regra constitucional, sendo composto pela Câmara Municipal ou Câmara de Vereadores a qual se compõe de vereadores eleitos diretamente pelos eleitores do Município para um período de quatro anos, período denominado de legislatura e para o desempenho de suas atribuições reúnem-se em sessões legislativas que ocorrem no período compreendido entre os dias 02 de fevereiro a 17 de julho e de 1˚ de agosto a 22 de dezembro.
Salienta-se que além do exercício da função legislativa, aos vereadores incumbe a fiscalização do governo local, o assessoramento ao Executivo, bem como a administração de seus próprios serviços.
Dito isto, passaremos a análise da atividade legislativa no Município de Santo Augusto/RS com base na resolução que estabelece o regimento interno da Câmara dos Vereadores, assim como a Lei Orgânica do Município.
2.1 Legislatura e Sessões Legislativas
A Câmara Municipal organiza seus trabalhos por legislaturas e sessões legislativas. A legislatura possui o mesmo período temporal dos mandatos, ou seja, quatro anos, a saber, de 1º de janeiro do ano seguinte ao da eleição, quando se da a posse dos eleitos, até 31 de dezembro do ano seguinte à eleição subseqüente para os mesmos cargos. Dentro desse período de atividade temos quatro sessões legislativas ordinárias, que correspondem respectivamente aos quatro períodos anuais de funcionamento da Câmara Municipal.
Por sua vez, as sessões legislativas, desdobram-se em períodos legislativos, com datas de início e término fixadas, cada uma delas iniciando-se em 02 de fevereiro, interrompendo-se entre 18 e 30 de julho e encerrando-se em 22 de dezembro de cada ano, conforme previsto no artigo 20 da Lei Orgânica Municipal “A Câmara Municipal reunir-se-á, anualmente, na circunscrição do Município, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.”.
Como sinalizam Aguiar e Gonçalves (2008, p. 40):
As Câmaras não têm obrigação de seguir essas mesmas datas, porém há tendência em reduzir os períodos de recesso de meio e de fim de ano, o que deverá ser feito por meio de emenda à LOM, posto que este é o diploma competente para fixar o calendário. O início e o término das sessões legislativas podem, por conseguinte, variar, a depender do que dita a LOM e o Regimento Interno.
Convém destacar que a Câmara Municipal de Vereadores atua como um órgão colegiado e suas deliberações ocorrem pelo Plenário, a administração se dá pela Mesa e representação pelo Presidente. Órgãos da Câmara que merecem especial atenção, a qual dispensaremos no próximo item deste capítulo.
Importante referir que durante o período de tempo das sessões legislativas, ocorrem reuniões reguçares que detém o nome de sessões, as quais podem ser segundo Aguiar e Gonçalves (2008, p. 41):
[...] ordinárias, extraordinárias, solenes e secretas. As primeiras destinam-se a tratar dos assuntos de competência da Câmara e compõem as sessões legislativas. As extraordinárias realizam-se excepcionalmente, quando necessárias para decidir questões que não puderam ser resolvidas durante a sessão ordinária ou para atender a convocações, visando à apreciação de matérias urgentes ou relevantes. São solenes as sessões que têm por objetivo homenagear pessoas ou fatos históricos ou ainda acontecimentos que justifiquem o louvor por parte do Legislativo. As sessões secretas, por fim, visam ao tratamento de assuntos internos da Câmara que não devem, por motivos especiais, ser divulgados.
Por oportuno, insta mencionar que é o regimento interno que indica a agenda das sessões ordinárias, o que é diferente em cada município, uma vez que a previsão das sessões é baseada no número de vereadores e na quantidade e volume de trabalho na Câmara, o regimento também prevê o procedimento que descreve as condições para que possam ocorrer as convocações das sessões extraordinárias, solenes e secretas.
As sessões extraordinárias, solenes e secretas guardam algumas particularidades, uma vez que podem ser realizadas a qualquer tempo, no caso das sessões extraordinárias não se pode confundir com as sessão legislativa extraordinária, pois esta é o preríodo de atendimento a convocação realizada por quem compete direito, a qual ocorre durante os recessos. (AGUIAR E GONÇALVES, 2008, p. 42).
Importante mencionar a obrigatoriedade da publicidade das sessões, conforme Aguiar e Gonçalves (2008, p. 41):
[...]às sessões secretas, que constituem exceção à regra, posto que as reuniões da Câmara devem ser abertas ao público, destinam-se a tratar de assuntos da economia interna do Legislativo e sua duração corresponde ao tempo necessário à solução da questão que a exigiu. A não participação do público deve ser regulada no Regimento Interno, que poderá dispor também sobre a presença de servidores, se necessário. Podem também ser designados Vereadores para
registrar os trabalhos, com o objetivo de preservar a confidencialidade. Costuma-se também utilizar a expressão sessões preparatórias para referir-se àquelas que precedem o início dos trabalhos na primeira e terceira sessões legislativas de cada legislatura, quando ocorre a renovação dos membros da Mesa, se o mandato for de dois anos, como é o costumeiro. Mais uma vez, cabe ao Regimento Interno regular a realização dessas sessões ditas preparatórias.
Observa-se, que a composição da Câmara municipal é uniforme em todos os Municípios brasileiros, contudo, há variações no número de vereadores, que a Constituição Federal fixou de acordo com o número de habitantes, ou seja, proporcional à população do Município. A composição da Câmara de Vereadores de Santo Augusto encontra respaldo no artigo 29-A, inciso IV, alínea b, sendo composta por nove vereadores. Os quais recevem remuneração fixada de acordo com o estabelecido no artigo 29, inciso VI, da CF/88 que assim prescreve:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: [...]
Considerando que “[...] os Vereadores são agentes políticos investidos de mandato legislativo local, para uma legislatura de quatro anos, pelo sistema partidário e de representação proporcional, por voto secreto e direto [...]”. Pode-se afirmar que sua atividade é pautada por normas específicas no que tange a posse, impedimentos, prerrogativas, responsabilização e conduta, tudo previsto na CF/88 e na Lei Orgânica local, e os vereadores “[...] detêm uma representação política e exercem um mandato eletivo limitado a sua circunscrição eleitoral e podem legislar sobre assuntos de interesse local.”. (MEIRELLES, 2000, p. 516).
Para entender a atividade legislativa dos vereadores, não se pode deixar de explicar o que se entende por interesse local, o qual encontra respaldo na CF/88, no artigo 30, inciso I, que determina a possibilidade do Município legislar sobre assuntos de interesse local. Conforme leciona Moraes (2011, p. 317),
O art. 30 determina competir aos municípios, além da fórmula genérica do interesse local, as seguintes matérias: instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial. Em relação aos serviços públicos de interesse local, a EC n° 39, de 19 de dezembro de 2002, expressamente referiu-se ao serviço de iluminação pública (CF, art. 149-A), permitindo aos Municípios a instituição de contribuição para seu custeio, observado o art. 150, I e III, da CF, que, inclusive, poderá ser cobrada na fatura de consumo de energia elétrica; manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Ressalta-se que em decorrência do interesse local exige-se que a Câmara de Vereadores tenha uma estrutura organizada para dar conta das atividades legislativas e assim atender aos anseios da comunidade quanto a edição de atos normativos genéricos e abstratos que atendam suas diversas necessidades.
2.2 A Estrutura da Câmara de Vereadores e as atividades legislativas
Como já enfatizado anteriormente, a Câmara de Vereadores de Santo Augusto compõe-se de nove vereadores e sua estrutura organizacional funciona pela representação do Presidente da Câmara, que segundo o Regimento Interno é escolhido inicialmente como sendo o Vereador mais votado, funcionando como Presidente Provisório (art. 5°, parágrafo 1°).
A eleição do Presidente da Câmara ocorrerá por meio de votação, onde os nove Vereadores, agora empossados, escolhem seu representante pelo período de um ano, que corresponde a uma sessão legislativa.
observa o prazo máximo de dois anos, aqui compreende-se importante aplicação do “[...] princípio estrutural e sistêmico, expressado no art. 57, § 4˚, aplicável aos municípios nos termos do art. 29, IX, CF, a ser adotado no âmbito do Poder Legislativo em todas as esferas do governo, é o da rotatividade.”. (MEIRELLES, 2000, p. 529 - grifo do autor).
Isso possibilita o entendimento de que há um limite de tempo para o mandato dos membros da Mesa Diretora do Legislativo. Desta forma, a estrutura organizacional das Câmaras Municipais e a realização das atividades legislativas acontecem por meio da Mesa Diretora, nas Comissões e no Plenário.
2.2.1 A Mesa Diretora
A análise da organização da Câmara Municipal deve ser empreendida considerando-se, primeiramente, o que se entende por Mesa Diretora e qual sua natureza. Conforme se verifica no Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Santo Augusto, a Mesa Diretora da câmara é eleita pelos vereadores. É a Mesa que dirige a Casa, ficando evidente que sua natureza é colegiada e diretiva.
Constata-se, assim que é a Lei Orgânica de cada município que define o número de membros da Mesa e presidente, vice-presidente (ou mais de um), secretário (ou mais de um).
É possível definir também a modalidade de voto para eleição, ou seja, o voto pode ser descoberto, nominal, simbólico ou secreto. Define-se também o quórum, de maioria simples, maioria absoluta ou de dois terços, a duração do mandato e a possibilidade de reeleição.
O membro da Mesa não poderá ser reconduzido para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente. Assim, pode exercer, na Mesa, cargo diferente do qual ocupava, se o cargo for presidente, por exemplo, poderá ser secretário.
Trata-se de regra de organização do Poder Legislativo à luz da CF/88 e observando o princípio da rotatividade, eis que pelo princípio da simetria deve ser
observado tanto no âmbito federal quanto no estadual e municipal. Na composição da Mesa a Lei Orgânica do Município de Santo Augusto deixa claro em seu artigo 21 que
[...] será composta de um Presidente, um Vice-Presidente e um Secretário eleitos para o mandato de dois anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente. § 1º As competências e as atribuições dos membros da Mesa e a forma de substituição, as eleições para a sua composição e os casos de destituição são definidos no Regimento Interno. § 2º O Presidente representa o Poder Legislativo. § 3º O
Vice-Presidente substituirá o Presidente nas suas faltas,
impedimentos e licenças.
As atividades legislativas, contudo, não acontecem apenas por meio da Mesa da Câmara Municipal, que é órgão de natureza diretiva e que sendo formada por Vereadores das mais variadas sigla partidária mantém comissões permanentes e, eventualmente, cria comissões especiais de investigação, de estudos ou de representação social para que as atribuições a eles deferidas tenham mais eficiência.
Importante referir os apontamentos de Aguiar e Gonçalves (2008, p. 45-46):
A Mesa da Câmara, a seu passo, além da função de administrar a instituição, possui competências que refletem diretamente na atividade legislativa, pois cabe-lhe propor projetos de resolução que criem, transformem e extingam cargos, empregos e funções do Legislativo, bem como o projeto de lei que fixe a sua remuneração. São de sua iniciativa, também, as leis que estabeleçam os subsídios do Prefeito e do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, assim como a resolução referente aos subsídios dos Vereadores, [...]
Ainda se pode referir que a Mesa da Câmara Municipal realiza outras atividades inerentes a função da vereança. As atribuições delegadas á mesa são muito importantes, haja vista que todas as matérias que dizem respeito às espécies normativas, ao orçamento e essencialmente com o procedimento relacionado com a atuação do vereador.
A Mesa possui ainda as seguintes atribuições mais comuns: promulgação de emendas à LOM; promoção de medidas necessárias a atender decisões judiciais; elaboração da proposta de orçamento da Câmara, para ser incluída na proposta geral do Município; declaração de perda de mandato ou de outra punição (censura ou suspensão, por exemplo) a Vereador, após o pertinente processo formal; redação final das resoluções e decretos legislativos; deliberação sobre convocação das sessões extraordinárias; recebimento ou recusa das proposições apresentadas sem observância das disposições regimentais; assinatura das resoluções e dos decretos legislativos; autógrafo dos projetos de lei aprovados, para remessa ao Executivo; determinação, no início da legislatura, do arquivamento das proposições não apreciadas na legislatura anterior, respeitada a orientação regimental a respeito [...]
Registre-se que a composição e funcionamento da Câmara e direção de seus serviços competem à Mesa, e que as atribuições são repartidas entre “[...] a presidência, a secretaria e a tesouraria, incumbindo àquela a tríplice função direta, executiva e disciplinar [...]” (MEIRELLES, 2000, p. 531), mas deve-se esclarecer antes de realizar a atividade principal, a Câmara de Vereadores atua em comissões.
2.2.2 O Plenário
O Plenário compõe-se de todos os vereadores. É o órgão maior da Câmara, ele expressa o Poder Legislativo Municipal. É o Plenário que vota as proposições, projetos, requerimentos e emendas, autoriza empréstimos e convênios.
O Plenário também julga as contas do prefeito e possui competência para julgar o prefeito e os vereadores. Importante observar o que o regimento interno predispõe em seus artigos 94, 95 e 96:
Art. 94 - O Plenário é o órgão deliberativo da Câmara e é constituído pela reunião dos Vereadores em exercício, na forma e número legal para deliberar. § 1° - As reuniões realizar-se-ão na sede da Câmara. § 2° - A forma legal de deliberar c a estabelecida na Lei Orgânica e neste Regimento. § 3° - Número legal é o "quorum" determinado em lei ou neste Regimento para a realização das reuniões e para deliberações da Câmara. Art. 95 - As deliberações do Plenário serão tomadas por maioria simples, por maioria absoluta, ou por maioria de 2/3 (dois terços), conforme as determinações legais e regimentais, expressas em cada caso. Parágrafo Único - Sempre que não houver
determinação expressa, as deliberações serão per maioria simples, presente a maioria absoluta dos membros da Câmara. Art. 96 - Ao Plenário cabe deliberar sobre todas as matérias de competência da Câmara Municipal, nos termos do artigo 14 e incisos, da Lei Orgânica. Parágrafo Único - Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, dispor sobre todas as matérias atribuídas explicita ou implicitamente ao Município pelas Constituições da República e do Estado, e especialmente sobre as matérias estabelecidas no artigo 13 e seus incisos da Lei Orgânica.
Não se pode deixar de mencionar que o Plenário da Câmara de Vereadores
deve observar para a edição de leis o Processo Legislativo estabelecido na CF/88. Nesse sentido Alexandre de Moraes (2011, p.669) sustenta que
[...] o Supremo Tribunal Federal considera as regras básicas de Processo Legislativo previstas na Constituição Federal como modelos obrigatórios às Constituições Estaduais, declarando que o modelo estruturador do Processo Legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Carta da República, impõe-se, enquanto padrão normativo, de compulsório atendimento, à observância incondicional dos Estados-membros.
Ademais, no âmbito municipal, as Câmaras Municipais encontram na Lei Orgânica o seu sustentáculo quando essa é que detêm a competência para realizar a disciplinação do assunto.
Isto posto, através de análise dos apontamentos de Aguiar e Gonçalves (2008, p. 45-46) indica que o Plenário tem em sua essência a afirmação de órgão máximo da Câmara, uma vez que é
[...] titular de soberania para decidir sobre qualquer assunto que envolva o Legislativo. No que respeita à atividade legislativa, é o Plenário que, a rigor, tem a prerrogativa de: elaborar as leis municipais; discutir e votar o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual; apreciar os vetos e rejeitá-los ou mantê-los; expedir decretos legislativos e resoluções; elaborar e alterar o Regimento Interno; constituir e eleger as comissões; eleger a Mesa e destituir os seus membros; decidir sobre a realização de reuniões sigilosas, entre outras atribuições também vinculadas à atividade legislativa.
Portanto, reafirma-se que a Câmara Municipal detém a soberania com relação ao exercício de sua atividade, inclusive, podendo tomar decisões, desde que referentes à atividade legiferante, ou seja, em Plenário ou nas Comissões.
2.2.3 As Comissões
As comissões existentes na organização das Câmaras Municipais são imprescindíveis na medida em que a sua composição proporcional possibilita que as decisões tomadas, antes e ir a Plenário, serão frutos de uma discussão participativa e amadurecida dos seus componentes.
Segundo os parâmetros definidos pela Lei Orgânica do Município de Santo Augusto para a composição das Comissões, cabe ao regimento interno da Câmara estabelecer as comissões a serem instituídas, fixar a sua composição, regular a sua instalação e definir as suas atribuições e funcionamento, o qual descreve em seu 22º artigo.
Art. 22. A Câmara Municipal terá Comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no Regimento Interno ou no ato de que resultar sua criação. § 1º As Comissões são órgãos constituídos pelos próprios membros da Câmara Municipal, com funções específicas de estudos de determinados assuntos, em caráter permanente ou transitório, sendo de sua competência: I – estudar, investigar e apresentar ao Plenário, conclusão ou sugestões em forma de parecer; II – realizar audiências públicas com entidades da comunidade, antes dando conhecimento ao Presidente da Mesa Diretora; III – ouvir Secretários Municipais e dirigentes de órgãos da Administração indireta, quando convocados pela Câmara, para prestar informações sobre assuntos inerentes às suas atribuições, antes dando conhecimento ao Presidente da Mesa
Diretora; IV – receber petições, reclamações, representações ou
queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das
autoridades públicas municipais; V – solicitar depoimento de
qualquer autoridade ou cidadão; VI – apreciar programas de obras,
planos municipais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer;
VII – acompanhar junto à Prefeitura Municipal a elaboração da
No que compete ao assunto de Comissões, encontramos distribuídas em duas formas, as comissões técnicas, permanentes e legislativas e as comissões especiais e temporárias.
As Comissões Permanentes, como o próprio nome sugere tem vigência duradoura e acabam por ultrapassar as legislaturas, em sua competência apreciam matérias submetidas ao seu exame, como exemplo temos: as Comissões de Constituição e Justiça; a Comissão de Economia e de Finanças; a Comissão de Agricultura; a Comissão de Educação; entre outras.
De acordo com sua função, as comissões permanentes devem analisar as proposições e assuntos distribuídos ao seu exame, para então manifestar-se sobre eles sua opinião para orientação do Plenário da Câmara por meio de pareceres específicos. (AGUIAR E GONÇALVES, 2008, p. 30).
As Comissões Temporárias por sua vez, tem vida curta, encerram-se na legislatura, uma vez que se caracterizam por ter um objetivo determinado. São exemplos de Comissões Temporárias: as Comissões Especiais, que fazem estudo de determinado assunto; as comissões de inquérito, que apuram fato determinado e em prazo certo, e as Comissões Externas, que representam externamente a Câmara. De acordo com Aguiar e Gonçalves (2008, p. 30):
[...] destinadas a estudos, quando instituídas para examinar com profundidade determinado assunto, a representação social, que têm por objetivo representar o Legislativo em ocasiões específicas, e a inquéritos, criadas para apurar fatos supostamente irregulares que envolvam o Executivo ou os próprios Vereadores mediante requerimento de pelo menos um terço dos membros da Casa, como ordena a Constituição.
Sobre a criação de comissões especiais, ressalta-se ainda que as Comissões parlamentares de inquéritos - CPIs, se revestem, na atualidade, de muita relevância, diante das denúncias sobre corrupção dos parlamentares, prefeitos, servidores públicos, e desvio de verbas públicas por empresas que contratam com a Administração Pública. Apresentam-se da seguinte forma:
