A FORMAÇÃO DO TERRITÓRIO, OS AGENTES SOCIAIS E A GOVERNANÇA TERRITORIAL: O CASO DE TIMOR-LESTE
Gabino Ribeiro Moraes
Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Geografia, UNESP/Rio Claro,
bolsista FAPESP
[email protected]
RESUMO: Timor-Leste é um pequeno país localizado no sudeste asiático que conquistou sua independência em 2002 e, desde então, tem contado com o apoio de diferentes agentes e atores internacionais, como a ONU, o Banco Mundial, cooperações bilaterais, entre outros, para construir estratégias de desenvolvimento. Esse texto investiga, não de forma exaustiva, os agentes sociais, esses com práticas de governança territorial que contribuem para produção do espaço de Timor. As abordagens em destaque concentram-se na constituição do território timorense, entre a possível distinção de agentes e atores e a factível noção de escalas para governança territorial no respectivo país.
Palavras-chave: Timor-Leste – Território – Agentes sociais – Governança Territorial
Introdução
Este ensaio visa estabelecer algumas relações entre os personagens territoriais que, em sinergia, ordenam o território timorense. O texto aborda a presença de agentes sociais: os povos da Insulíndia, na sequência, o poder colonial dividido entre portugueses e indonésios e, finalmente, os agentes ou atores internacionais.
O texto de caráter exploratório e com vistas ao debate, divide-se em três partes. Na primeira, discute-se brevemente a formação do território timorense. Na segunda, estabelecem-se algumas diferenciações entre os agentes ou atores. E, por fim, as escalas das práticas de governança territorial, sendo essas práticas definida na literatura como um processo que possibilita o Estado, os atores locais e o poder público articulados com a sociedade. Segundo Dallabrida e Becker (2003, p. 73), a governança pode ser entendida como
[...] exercício do poder e autoridade para gerenciar um país ou região, compreendendo os mecanismos, processos e instituições por meio dos quais os cidadãos e grupos articulam seus interesses a partir dos consensos mínimos, acontecendo por meio de diferentes atores nas instituições e organizações da sociedade civil, em redes de poder [...].
Há certo consenso, entre a maioria dos autores que discutem sobre o sistema de governança, a respeito da ideia de que o Estado deixa de ser ator e passa a ser facilitador, mediador entre atores, assim, as estruturas de coordenação e regulação, entre o setor público e o
privado, dos arranjos produtivos são justificadas, onde o governo passa a criar órgãos públicos e a investir dinheiro para que haja um desenvolvimento econômico local.
1. A formação territorial timorense
A constituição do território timorense remete aos períodos ancestrais de povoamento da região, quando iniciaram as sucessivas vagas migratórias de povos que vieram habitar a ilha. Ao longo de muitos séculos, com o estabelecimento destes povos no território, foram sendo formadas as aldeias e as povoações que constituíram os primeiros reinos de Timor. Seus limites e fronteiras foram sucessivamente modificados ao longo da História por guerras e alianças intertribais, que continuaram a existir mesmo após a chegada dos europeus, os quais também tiveram confrontos entre si pelo estabelecimento das fronteiras dos territórios sob seu domínio.
A ilha de Timor está localizada no que é conhecido como arquipélago das Pequenas Sonda, conjunto de ilhas mais a leste de Sumatra e Java, as Grandes Sonda, na região outrora denominada como Insulíndia, lugar de rotas de navegação comercial datadas desde a antiguidade, conforme a figura abaixo.
Fonte: Org. Brasil, 2006
Os portugueses chegaram à região em meados de 1500 e tomaram Malaca, na atual Malásia, em 1511, entrando no circuito comercial da área que girava em torno de especiarias, e que, à época, era dominado por navegadores chineses, javaneses, malaios, macaçares e guzerates.
Em princípio, os portugueses comerciavam apenas o sândalo trazido de Timor por estes navegadores, mas, a partir de 1515, eles passaram a negociar diretamente com os timorenses, estabelecendo fortes e missões religiosas em Solor e Flores, duas ilhas a noroeste do país. Posteriormente, devido ao aumento cada vez mais significativo da concorrência holandesa na região, vieram a se estabelecer efetivamente na ilha.
O período inicial da presença portuguesa em Timor pode ser dividido em duas fases: a primeira, entre os séculos, XVI e XVII, momento em que esta presença é mais difusa e está centrada no comércio e nas atividades missionárias. A segunda fase tem início em 1702, com o estabelecimento do primeiro governador de Timor, Antônio Coelho Guerreiro, em Lifau, no atual enclave de Oe-cussi, que permaneceria como sede do governo até 1769, quando houve a transferência para Díli, novamente por causa da pressão holandesa.
É importante destacar que em Timor havia uma organização territorial que, provavelmente, remete a um momento anterior à chegada dos europeus no século XVI, dividindo a ilha em dois conjuntos de reinos: a Província de Servião, a oeste, e a Província dos Belos, a leste. No entanto, a presença de holandeses e portugueses veio reforçar esta divisão regional com o estabelecimento de termos de vassalagem dos reis locais de ambas as partes da ilha com os representantes dos reis europeus, visando à garantia de acordos comerciais e a proteção militar.
A divisão territorial da ilha entre as duas potências coloniais européias, porém, só veio a ser estabelecida definitivamente em 1917. Importa destacar o Tratado de 1851, ratificado em 1859, no qual Portugal abre mão das ilhas de Solor, Flores, Adonara, Alor, Pantor e Lomblem, em troca de um valor em dinheiro; o enclave holandês de Maubara em Liquiçá e o reconhecimento do domínio português, no enclave de Oe-cussi.
No período da II Guerra Mundial, o Timor português é ocupado por um combinado australiano-holandês em 17 de dezembro de 1941. Esta decisão unilateral desrespeita a neutralidade de Lisboa e origina uma reação japonesa, que invade a ilha de 19 para 20 de fevereiro de 1942.
Mesmo com a ocupação japonesa durante a II Guerra Mundial, a divisão territorial da ilha permaneceu aquela delimitada por tais acordos, e, ainda que a Indonésia tenha declarado independência após a guerra, Timor preferiu continuar sob o domínio de Portugal, pelos laços históricos e culturais que se construíram ao longo dos séculos.
Esta situação só viria a se modificar com a Revolução dos Cravos1, em 1974, que deu o golpe final no agonizante império colonial português e colocou Timor em uma situação de instabilidade política devido aos interesses políticos e econômicos das potências regionais que o circundavam: Indonésia e Austrália e os seus poderosos aliados Estados Unidos e Reino Unido, respectivamente.
Em sete de dezembro de 1975, a Indonésia invadiu Timor-Leste e, em 16 de julho de 1976, o país foi transformado na 27ª província da República Indonésia, recebendo o nome de Timor Timur, com um governador designado por Jacarta. A população, porém, iria resistir durante 24 anos à ocupação, organizando uma frente armada nas montanhas, uma frente clandestina de apoio à guerrilha e uma frente diplomática no âmbito internacional, para lutar pelo direito à autodeterminação.
Neste momento, a organização tradicional do território que, ao longo do período português, não fora significativamente modificada2, foi radicalmente alterada devido aos deslocamentos das populações tradicionais de suas áreas originais para áreas onde pudessem ser mais bem controladas, principalmente na beira das estradas.
Uma das estratégias, no início da resistência, foi também a fuga para as montanhas, que colocava os timorenses em constante deslocamento e impossibilitados para o cultivo agrícola. Tal situação fez com que, ao final dos anos de 1970, milhares de timorenses morressem de fome. Nas décadas de 1980 e 1990 a configuração territorial se modificaria ainda mais com a chegada de transmigrantes das outras ilhas financiados pelo governo indonésio, com apoio do Banco Mundial, e com o desembarque, por via marítima, de outros milhares de transmigrantes que chegavam espontaneamente à ilha3.
1
Sobre esse polêmico tema, Flávio Ramos (2010) destaca que “A Revolução de Abril de 1974 abriu as portas ao fim da política ultramarina portuguesa. Portugal iniciou um rápido processo de descolonização em África, mas no caso de Timor factores endógenos e exógenos condicionaram as opções. Timor não estava preparado para a independência económica ou politicamente. O clima em Lisboa não favorecia a concentração necessária à construção de um Estado ou o diálogo exigido a uma solução política. A condicionar as opções, o clima de Guerra Fria e interesses económicos confluíram no consentimento a uma anexação pela Indonésia” (RAMOS, 2010, p.37).
2
Como aponta Souza “No início do nosso século através do decreto lei de 17 de Julho de 1909, o governo central português continuava a reconhecer, como praticamente desde finais de Quinhentos, a existência jurídica de reinos locais, neste caso 77, distribuídos por 11 conselhos. Aceitava-se até a designação de
Lurahan (reino) como correspondendo a um distrito conselhos, governado por um liurai com patente de
coronel; estabelecia-se que um suku (suco) era formado por grupos de aldeias (lissa), governados por um
dato com patente de májor; definindo-se, por fim, que leo era uma aldeia que podia equivaler a uma
freguesia dirigida por um dato, com patente de capitão. Tratava-se, nestes esforços regimentais oficiais, de aproveitar e configurar a sociedade tradicional timorense” (SOUZA, 1998, p.11, grifos do autor). 3 Segundo Gunn (2006, p. 54) “No que dizem respeito à habitação, eles penetraram no coração das
cidades de Timor-Leste. Sem acesso a títulos de terra, lhes era permitido por seus protetores militares ocupar qualquer lugar onde pudessem construir seus barracos temporários de compensado e latão. Em Díli, todas as ruas tinham fileiras de favelas de imigrantes. Não havia saneamento ou infra-estrutura”.
Em 1999, devido a diversos fatores conjunturais, foi possível organizar a histórica votação de 30 de agosto, na qual os timorenses puderam optar pela autodeterminação. O que se seguiu ao referendo, porém, foi uma retirada violenta das tropas indonésias, que arrasou o território com a destruição de grande parte da infraestrutura material – estradas, prédios públicos, casas – e, novamente, o deslocamento de milhares de pessoas, de timorenses, para as montanhas, de indonésios para o Timor Ocidental e, mais tarde, de timorenses que foram praticamente escravizados em outras ilhas indonésias.
Em 20 de maio de 2002 ocorreu a restauração da independência do território timorense e, de acordo com sua Constituição, determinou-se que
O território da República Democrática de Timor-Leste compreende a superfície terrestre, a zona marítima e o espaço aéreo delimitados pelas fronteiras nacionais, que historicamente integram a parte oriental da ilha de Timor, o enclave de Oe-Cusse Ambeno, a ilha de Ataúro e o ilhéu de Jacó (TIMOR-LESTE, 2002).
A partir deste momento, os timorenses puderam, pela primeira vez, após um longo período de dominação estrangeira, pensar-se enquanto nação, com um território próprio, e enquanto povo, com unidade comum, apesar da diversidade linguística e cultural interna, uma vez que em Timor são faladas, aproximadamente, 16 línguas nativas, afora as duas línguas oficiais, o português e o tétum, e as duas línguas de trabalho, o inglês e o indonésio.
Com Timor independente, novas questões territoriais se apresentaram, pois foi necessária uma imensa força-tarefa para realocar os deslocados, e que só agora chega a bom termo. Do mesmo modo, ainda faz-se necessária uma discussão sobre o estatuto jurídico das terras e da propriedade territorial, enquanto surgem questões relacionadas à dinâmica agrária, representado pelo interior de Timor, e à cidade, representada por Díli, que, atualmente, recebe um afluxo cada vez maior de migrantes das áreas rurais.
2. Agentes sociais
Além das especificidades locais e dos arranjos que determinam o ordenamento territorial, esse novo país, em processo de transição, recebeu no seu território, a partir de 1999,
atores internacionais, como a ONU, o Banco Mundial, ONGs e missionários religiosos, entre outros, com uma participação ativa na reconstrução do país.
Atualmente, 13 anos depois da chegada dos primeiros atores, a ONU está programando a sua saída do território para 2012, o que poderá ter um impacto significativo tanto na governabilidade, quanto no ordenamento territorial, ou mesmo na economia local. Ainda são poucos os estudos realizados sobre estas transformações mais recentes em Timor-Leste.
Segundo Raffestin (1993, p. 7-8), os atores sociais são determinantes para a invenção de novas espacialidades: “O território não poderia ser nada mais que o produto dos atores sociais. São eles que produzem o território, partindo da realidade inicial dada, que é o espaço. Há, portanto, um „processo‟ do território, quando se manifestam todas as espécies de relações de poder”.
Em Timor-Leste existem atores díspares interagindo no espaço e no tempo com os timorenses na formação do seu território. Em primeiro lugar, os portugueses com seu projeto colonial, depois os indonésios com a sua ocupação militar, e mais recentemente, agentes sociais, de todas as partes do mundo. Segundo Vasconcelos (2011) é complexo compreender a atuação dos inúmeros agentes na transformação das cidades, particularmente nas cidades dos países periféricos. O autor examina a diferenciação dos agentes sociais nos estudos de geografia urbana, na tentativa de diferenciar “agente” e “ator”. Vasconcelos também faz um breve levantamento na literatura em outros dois campos do conhecimento, sociologia e história. O recorte geográfico sobre os agentes sociais, em literatura internacional inicia com o geógrafo Jean Bastié (1964) e vai até François Tomas (2003), com destaque para as possíveis diferenciações entre “agente” e “ator”, conforme o quadro 1.
Autor Meio de divulgação Agente/Ator
Jean Bastié (1964) Estudo de caso na periferia do sul de Paris
Proprietários rurais e proprietários imobiliários.
Cristian Beringuier (1972)
Publicação do texto “Planos
urbanismo e práticas políticas” em um colóquio com anais publicados em 1972.
Proprietários de terrenos, proprietários de prédios, proprietários e artesões e comerciantes.
David Harvey (1973) Livro Social Justice and the city Atores distribuídos em seis categorias: usuários da moradia, corretores de imóveis, proprietários, incorporadores, instituições
financeiras e as instituições governamentais.
Horácio Capel (1974) Artigo publicado, no qual ele já utiliza a denominação de “agente da
Proprietários dos meios de produção, proprietários do solo,
produção do espaço” promotores imobiliários e os organismos públicos. Harold Carter (1983) Livro introdutório sobre a Geografia
Histórica Urbana.
Promotor (developer) e comerciante produtor (building trade)
Alain Durand-Lasserve (1986)
Livro onde destaca as cadeias controladas pelos capitalistas e pelo aparelho do Estado.
Estado, autoridades locais, organismos públicos e para-públicos, instituições financeiras, organismos intermediários de financiamento, detentores de capital, proprietários fundiários das zonas urbanas e suburbanas, escritórios de estudo, os loteadores, topógrafos e especialistas fundiários, promotores imobiliários, empresas de obra públicas, indústria de materiais de construção, ONGs e os movimentos associativos e cooperativos. Guy Burgel e Guy
Jalabert (1994)
Publicação em anais. Proprietários fundiários, planejador, político, promotor e habitante. J. W. R. Whitehand
(1992)
Livro The Making of the Urban
Landscape.
Proprietários, promotores, construtores e arquitetos. Michael Pacione (1995) Estudo sobre a cidade de Glasgow. Planejadores, promotores e
construtores. Teresa Barata Salgueiro
(2001)
Livro Lisboa, periferia e centralidade. Proprietários de solo, promotores, construtores, financiadores, mediadores e utilizadores.
François Tomas (2003) Estudo de caso na Cidade do México Proprietários, promotores privados, empresas, associação de defesa do inquilino e a municipalidade. Fonte: Org. Moraes (2011)
Quadro 1 – Agentes sociais
Essa teorização, ainda que não esteja completa, é de considerável interesse. Ao longo da parte superior do quadro estão relacionados dois aspectos dos agentes modeladores do espaço urbano. São eles: o meio de comunicação das respectivas teses, com destaque para os livros e estudos de caso, e, ainda, as formas do “agente” ou “ator”, em que Vasconcelos (2011), procurou diferenciar “agente” de “ator”. Para ele, a noção de ator seria utilizada “para os casos em que a pessoa está envolvida em relações de papéis com um ou vários protagonista. Utilizamos o termo agente para os outros casos” (GRAFMEYER, 1995, p.117-118 apud
VASCONCELOS, 2011). Já Lefebvre (1972, p.56), preferiu a utilização de diferentes tipos de capital ao uso da noção de atores ou agentes.
3. A governança territorial e suas escalas espaciais
A produção do espaço de acordo com Correa (2011) “não é o resultado da mão invisível do mercado, nem de um Estado hegeliano, visto como entidade supraorgânica, ou de um capital abstrato que emerge de fora das relações sociais”. O autor justifica que a produção do espaço é consequência da ação de agentes sociais concretos, históricos, dotados de interesses, estratégias e práticas espaciais próprias (CORREA, 2011, p. 43).
Os agentes sociais que realizam a produção do espaço timorense, contextualizado a temporalidade, a espacialidade e a cada formação social. São os responsáveis pela materialização dos processos sociais na forma de ambiente construído, no caso de Timor, ambientes destruídos e/ou queimados4 possuem relevância.
A título de exemplo sobre tais temporalidades e espacialidades temos o caso da própria independência de Timor-Leste, que foi fomentada por agentes sociais internos e externos em diferentes frentes, tais como: negociações diplomáticas e acordos em Nova Iorque, o ato de autodeterminação de 30 de Agosto de 1999, o recenseamento, a campanha eleitoral e de educação cívica, o dia da votação e a contagem de votos e etc.
Nas últimas duas décadas, especialmente para Timor-Leste, os agentes sociais em sinergia realizam práticas de governança territorial, conceito este que tem encontrado um lugar central no debate das Ciências Sociais e na Geografia, incidindo especialmente sobre o ordenamento territorial do espaço urbano.
O conceito de governança territorial está sendo entendido como a maneira através da qual o poder é exercido por diferentes atores na administração de recursos econômicos e sociais, com o objetivo de promover o desenvolvimento sobre um determinado território (DALLABRIDA; BECKER, 2003, p. 80-81). A inter-relação entre desenvolvimento e governança territorial tem sido uma preocupação da geografia econômica na atualidade.
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Outro momento da história timorense factível a exemplo, agora para a materialidade, ocorreu após o plebiscito em 30 de agosto, no qual 78,5% da população votaram pela separação da Indonésia. A votação foi seguida de uma onda de terror e destruição por milícias apoiadas pelos militares indonésios, que incendiaram cerca de 70% dos edifícios de Timor Leste e obrigaram a maioria dos 800 mil habitantes e se refugiar.
Em Díli5, capital de Timor Leste, as práticas de governança territorial são em multi-nível6, e o desenvolvimento territorial também é dinamizado por “[...] expectativas dos agentes econômicos nas vantagens locacionais, no qual o território é o ator principal do desenvolvimento econômico regional, e as políticas, as organizações e a governança [...]” (PIRES et al, 2006, p. 448, grifo do autor). As redes globais operam em lugares específicos, estando interessadas em recursos locais e vantagens competitivas decorrentes da valorização dos recursos locais (LE GALÈS; VOELZKOW, 2001), podendo estimular a coesão territorial, capacitando o saber/fazer e, assim, tentar produzir vantagens e reforçar as identidades locais.
As ações locais em Timor-Leste podem ser definidas em diferentes escalas de governança e essa, então, poderá adotar formas de ação multi-níveis. Em resposta ao sistema político timorense fragmentado, tais arranjos articulam relações entre os diversos atores em níveis territoriais e suas respectivas articulações, conforme o quadro a seguir:
Governança Territorial Agentes/Atores
Níveis Verticais Nacional, regional e local
Níveis Horizontais Agentes/atores, associações, sindicatos e ONGs Fonte: Org. Moraes (2011).
Quadro 2 – A Governança multi-nível em Díli, Timor-Leste
O conceito de governança contemporâneo, a globalização, é polifônico e interdisciplinar, chave para a compreensão das redes ao vincular organismos internacionais, governamentais, ONGs e o setor privado com a ideia de um provável ordenamento territorial.
Segundo Santos e Carrion (2011), os atores institucionais habitualmente presentes no palco da cooperação internacional para o desenvolvimento seriam as organizações intergovernamentais (OIGs), formadas por Estados e, geralmente, associadas ao hemisfério norte, e as organizações não-governamentais (ONGs), no contexto da cooperação internacional, geralmente associado ao hemisfério sul. As autoras salientam que a rede de organizações internacionais participa de um conjunto maior de instituições que garantem, de certa maneira, uma parcela da governança global (SANTOS; CARRION, 2011, p. 12) por meio de normas, regras, leis, procedimentos para resolução de disputas, ajuda humanitária, utilização de força
5
Díli é a principal cidade do país, com uma área de 372 km, onde residem, aproximadamente, 241 mil habitantes, o que origina uma densidade populacional de 647 hab./km, índice que difere da média aproximada de Timor, que fica em torno de 75,3 hab./km² (TIMOR-LESTE, 2010).
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Essa ideia sobre a governança multi-nível tem início com a EU (União Europeia) onde há uma multiplicidade de atividades, aliada aos diversos mecanismos de tomada de decisão, à luz de diferentes níveis de governança (JOANA, 2007, p.114).
militar, programas de assistência ao desenvolvimento e mecanismos para coletar informações, entre outras práticas.
Essas práticas de governança emergem um sistema de multi-nível, com implicações institucionais e políticas importantes. A priori o ordenamento territorial em Timor-Leste é desenvolvido pelo MAEOT (em português, Direção Nacional do Desenvolvimento Local e Ordenamento do Território) responsável por “[...] assegurar o desenvolvimento local e prevendo estratégias de desenvolvimento; programar políticas de descentralização administrativa aprovada pelo Governo e conduzir o processo de descentralização financeira em favor da administração local” (TIMOR-LESTE, 2008).
O desenvolvimento territorial é o resultado de uma ação coletiva intencional e de caráter local, um modo de regulação territorial, uma ação associada a uma cultura, um plano de instituições locais, tendo em vista arranjos de regulação das práticas sociais.
Considerações Finais
Na atualidade timorense o ordenamento territorial é articulado pela sinergia entre os agentes sociais em diferentes escalas e níveis, e com ações que geram práticas de governança, essas regidas por organizações sociais que influenciam no desenvolvimento territorial, porém essa geopolítica é articulada por países hegemônicos na perspectiva local, regional e global.
A governança territorial sistematiza um conjunto de considerações conceituais sobre os desafios contemporâneos que afetam a governança urbana. Um sistema de relação entre instituição, organizações e indivíduos que assegura as escolhas coletivas e a sua concretização, podendo ser pensada como componente de uma nova instância de regulação do espaço insular de Timor-Leste e suas relações econômicas, sociais e culturais.
A questão do desenvolvimento territorial e urbano se apresenta como um tema-chave neste contexto, quando se reflete acerca deste processo de urbanização. Neste sentido é que se delineou, para esse tema, problematizar as diferentes estratégias e escalas de governança territorial para o desenvolvimento urbano de Díli, a partir de uma análise crítica da atuação dos diferentes atores coletivos envolvidos nas políticas de desenvolvimento, com enfoque na questão do trabalho e das políticas de geração de emprego, tendo em vista o alto crescimento da população jovem urbana.
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