Aula10

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Dilemas da Burocracia

 Concepção tradicional de burocracia: conjunto de pessoas organizadas de maneira hierárquica, que realizam um trabalho de natureza

eminentemente rotineira, repetitiva e suas pautas de trabalho estão fortemente fixas ou normalizadas – “Burocracias Maquinais”

 Senso comum: idéia de que as burocracias são procedimentos

administrativos incapazes de gerenciamento eficiente e suas funções devem ser passadas para organizações privadas ou ONGs. Visão que os modelos de gestão das organizações privadas são mais eficientes e capazes de sobreviver e expandir-se em ambientes competitivos.

 Burocracia: simboliza o auge da racionalidade moderna: a) Modernidade: a razão deve conduzir os assuntos humanos

b) Weber: a expansão da organização burocrática tornou inexorável o avanço da modernidade

c) Era moderna = era de organizações burocráticas

 Vantagens da ordem burocrática: precisão, falta de ambigüidade,

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 Distinção entre cúpula decisional e núcleo de operações

 2 suposições chaves (dupla condição):

a) os tomadores de decisão dispõe de completa informações do que

acontece dentro e fora da organização

b) a situação em que se opera é suficientemente estável, para que não

haja a necessidade de reformulação da decisão em seu processo de implementação

 Desafio: como adaptar a estrutura burocrática as mudanças no

Estado democrático? Como responder a dinâmica de fragmentação de interesses e transformação tecnológica dos últimos anos?

 A estrutura burocrática maquinal requer um controle interno e

externo forte, de forma a evitar desvios no cumprimento de suas obrigações.

Concepção tradicional de Burocracia

(Burocracia Maquinal)

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Problemas da burocracia

 Perrow: problemas de má administração, o modelo burocrático propícia uma maior verificação destes problemas do que

alternativas não burocráticas ou tradicionais

 Guerreiro Ramos: a eliminação da burocracia levaria a vida social a inorganicidade. O ideal de eliminação é ideológico. A sociedade de massas impõe a organização de serviços públicos.

 Bresser: burocracia como fenômeno de poder, relação técnica e política

 Weber: embora a burocracia seja racional, que domina a organização não o é.

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Doutrina da Nova Administração

Pública (pós-burocrática)

 Influência do pensamento neoliberal de Mercado

 Substituição dos métodos burocráticos por métodos de mercado para a provisão de bens e serviços produzidos pelo governo.

 Necessidade: constituir mercados para a maioria dos serviços

públicos, separando a elaboração das PPs da provisão de serviços.  4 mudanças organizacionais da Adm Pública:

1) Separação da elaboração das políticas da provisão com uma correspondente centralização do controle sobre os recursos orçamentários em relação aos resultados produzidos;

2) A introdução do princípio do pagamento por parte do usuário; 3) A concentração das decisões estratégicas em pequenos grupos

que ‘gerenciam os gerentes’;

4) A abolição do monopólio público na provisão dos serviços introduzindo o princípio da competição.

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Abordagem pós-burocrática

 Barzelay: novo paradigma pós-burocrático, surgimento de uma nova cultura, processos de ajustes mútuos, decisões interativas, satisfação do usuário, cliente interno e externo

 .

 Abordagem pós-burocrática está centrada na metáfora do

cliente/consumidor – aplicação do metáfora do mercado na vida da área social

 Fernandez e Barrientos: confusão entre cidadão e cliente, despoja a cidadania de seu caráter interpelador de desigualdades e sua dimensão ativa

 Pollit: ideologia do setor privado insere um corpo estranho na administração pública. Crítica a pretensão de universalidade que ignora particularidades culturais.

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Dilemas no campo das PPs

 Escolher qual o critério para organizar e gerenciar (eficiência econômica ou justiça social?), aceitar o caráter político das organizações e da Adm. Pública

a) Eficiência econômica: critério da superioridade da racionalidade do mercado; estabelecer práticas de gestão em que membros da

burocracia se tornam agentes em competição por fundos e por contratos.

b) Justiça social; encontrar formas inovadoras de organizar e gerir que expressem compromissos com setores e grupos excluídos, que

incluam o recrutamento de membros de grupos minoritários e

excluídos, que estabeleçam relações de compromissos e parceria.  Em ambas as opções, a burocracia perde o caráter de

tecnicamente neutra. A neutralidade serve para encobrir a

presença de interesses privados sedimentados na Adm. Pública.  Desafio: construir formas de controle dos cidadãos sobre a conduta

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Discricionariedade

 A discricionariedade existe quando um funcionário tem um poder que permite escolher entre diferentes alternativas de ação e não ação.

 Características:

a) as possibilidades arbitrárias ou personalismos;

b) possível liberdade de movimentos no exercício de suas funções; c) discricionariedade das administrações periféricas na aplicação

das diretrizes da burocracia central

 Pode-se entender poderes discricionais como:

1. Certo espaço de liberdade da administração que confere maior autonomia a burocracia (concepção positiva): maior autonomia dos funcionários para realizar suas tarefas

2. Mecanismos para “burlar” decisões superiores (concepção negativa): funcionários como suspeitos, necessidade de criar

normas para regular o comportamento destes de forma a garantir a realização dos objetivos.

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O controle da burocracia

 Estruturas administrativas: perspectivas de controle: a) De cima para baixo: controle do fluxo de decisão

b) De baixo para cima: controle do fluxo de informações

c) De dentro para fora: controle dos recursos ou serviços que distribuem

d) De fora para dentro: pressões de grupos de clientes ou interesses para conseguir mais recursos

 A prática da administração pública:

a) não está reduzida a hierarquia de cima para baixo

b) a capacidade de controle da estrutura hierárquica é reduzida c) necessidade de uma perspectiva mais complexa do processo

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Os recursos da burocracia e das

políticas públicas:

 A burocracia não se limita a execução indiferente das decisões tomadas pelos superiores.

 Os recursos mais importantes da burocracia no processo de PPs: a) Controle da informação e sua capacidade profissional: a burocracia

é quem melhor conhece a aplicação dos programas públicos, conhece as principais falhas em seu desenho. Podem trocar informações por alguma influencia no processo de decisão. b) Rede de contatos formais e informais: grande acessibilidade e

influencia

c) Permanência: seu conhecimento específico permite ‘absorver’ ou ‘neutralizar’ políticas mais audazes.

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Burocracia e implementação de

políticas públicas

 Processo de implementação: uma maior influencia da burocracia sobre o conteúdo e o alcance dos programas de atuação pública.  O papel fundamental da burocracia é executar as decisões tomadas

pelo processo político.

 Problemas para execução:

a) tendência dos tomadores de decisão a estabelecerem objetivos genéricos, ambíguos, múltiplos e as vezes contraditórios. A

ambigüidade dos objetivos pode facilitar a adoção de acordos e o processo de consenso. Pode provocar um déficit de execução

b) Excesso de definição normativa, o funcionário atua de acordo com sua conveniência.

 Não é suficiente um bom desenho do plano de ação e recursos, é necessário:

a) participação e consenso da burocracia implementadora a fim de evitar boicotes, perda de tempo, etc.

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Visões sobre a implementação de PPs

 Visão tradicional: estritamente jurídica e administrativa que

fragmenta a realidade, acomodando-a a rigidez das normas em vigor que não aceita a participação de grupos e atores coletivos: a) Pressupõe que os objetivos estão claros e definidos

b) Os recursos são suficientes c) O contexto não é hostil

d) A disposição dos implementadores é boa.  A realidade da implementação:

a) Os objetivos são inconsistentes e difusos b) Os recursos são sempre insuficientes

c) O controle é muito superficial e formalista d) O contexto é desencorajador.

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3 tipos de respostas a essa realidade

1. Gerar certas pautas de atuação que tender a limitar a demanda, maximizar a utilização dos recursos disponíveis e obter resposta positiva da clientela do serviço para reforçar sua existência.

2. Ajustar os objetivos dos programas com os recursos disponíveis, reduzindo-os ou modulando as condições existentes;

3. Modificar a definição do que deveria ser o serviço a ser prestado, de forma a acomodar o gap existente entre objetivos e resultados e encontrar respaldo positivo na clientela do seu serviço.