UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA – UFSC CENTRO SÓCIO ECONÔMICO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS E RELAÇÕES INTERNACIONAIS CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
LUIZ RICARDO DE SOUZA
CIÊNCIA E TECNOLOGIA E DESENVOLVIMENTO DESIGUAL EM SANTA CATARINA: UMA ANÁLISE DA POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
CATARINENSE NO PERÍODO 1990 – 2009.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO SÓCIO-ECONÔMICO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS E RELAÇÕES INTERNACIONAIS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CIÊNCIA E TECNOLOGIA E DESENVOLVIMENTO DESIGUAL EM SANTA CATARINA: UMA ANÁLISE DA POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
CATARINENSE NO PERÍODO 1990 – 2009.
Monografia apresentada ao departamento de
Ciências Econômicas e Relações
Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina, como requisito para obtenção do título de bacharel em Ciências Econômicas
Orientador: Prof. Lauro Mattei
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
A Banca Examinadora resolveu atribuir a nota 9,0 ao aluno Luiz Ricardo de Souza disciplina CNM 7107 – Monografia, pela apresentação deste trabalho.
Banca Examinadora:
--- Prof. Orientador: Lauro Mattei, Dr.
--- 2º. Prof.: Nildo Domingos Ouriques, Dr.
--- 3º. Prof.: Louis Roberto Westphal, Dr.
AGRADECIMENTOS
Chegar ao fim desta experiência foi no mínimo gratificante. Com alguns percalços ao longo da trajetória, mas nenhum deles torna menor a alegria da conquista.
Agradeço aos meus pais por não pouparem esforços para viabilizar meus estudos, principalmente nesta importante etapa da minha vida que foi a graduação.
Agradeço ao meu irmão, que nos últimos anos tem compartilhado comigo esta vida na “capital”.
Agradeço imensamente ao meu amor, Caroline, que neste ano me concedeu a oportunidade de partilhar uma vida a dois. Também agradeço a toda sua família, da qual já me sinto parte.
Agradeço os professores da graduação, muitos dos quais estimularam um processo de aprendizado efetivo e viabilizaram interações além do padrão aluno – professor.
Agradeço ao professor Nildo e ao professor Louis por contribuírem com este trabalho e por suas valorosas sugestões.
Agradeço ao meu orientador, professor Lauro, por ter ajudado a construir este trabalho, sempre com muita sabedoria e paciência.
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo analisar a possível contribuição da política científica e tecnológica catarinense para reduzir as desigualdades socioespaciais, no período de 1990 a 2009. A monografia adotou como fonte de dados e informações primários entrevistas realizadas com 10 atores chave do processo. Os atores entrevistados foram classificados de acordo com as quatro categorias: 1) comunidade científica; 2) burocratas; 3) designados politicamente e 4) empresários, que foram considerados os atores principais no processo da política científica e tecnológica catarinense. Esta pesquisa concluiu que a comunidade científica exerce um papel de destaque na formulação e implementação da política científica e tecnológica catarinense, sendo prevalente na formulação da PCT em todo o período analisado. Em relação aos empresários, políticos e burocratas, não se identificou uma atuação destacada e contínua desses atores. Entretanto, os designados politicamente, que na maioria das vezes são recrutados no seio da comunidade científica, exerceram papel importante na formulação e na reafirmação dos interesses da comunidade científica. Em relação às principais características da PCT no período conclui-se que a mesma era uma emulação das políticas nacionais vigentes no período, principalmente no que diz respeito às ações de fomento. Por fim, concluiu-se que a PCT não contribuiu para reduzir as desiguadades socioespacias e também não contribuiu para promoção de um desenvolvimento mais igualitário em SC.
Palavras–chave: Política Científica e Tecnológica. Santa Catarina. Desenvolvimento
ABSTRACT
This work aims to analyze the possible contribution of science and technology policy catarinense to reduce socio-spatial inequalities in the period 1990-2009. As a source of data and information, interviews were conducted with 10 key stakeholders in the process representing the 1) scientific community, 2) bureaucrats; 3) political appointees and 4) businessmen. This research concluded that the scientific community plays a leading role in the formulation and implementation of science and technology policy in Santa Catarina, being prevalent in the formulation of the PCT in the whole period. Regarding businessmen, politicians and bureaucrats, the research did not identify a relevant influence of these actors in the policymaking process. However, the political appointees, most often recruited within the scientific community, played an important role in the formulation and reaffirmation of interests of the scientific community. Regarding the main features of the PCT in the period, it was concluded that it was an emulation of national policies, particularly with regard to business fostering initiatives. Finally, it was concluded that the PCT has not contributed to reducing socio-spatial inequalities and did not help to promote a more equitable development in SC.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Lista dos entrevistados ... 18
Figura 2 - Categorias de atores – Secchi, 2010. ... 22
Figura 3 – Visão do relatório Bush ... 37
Figura 4- A visão do PLACTS ... 40
Figura 5 - Visão do Enfoque Evolucionário ... 42
Figura 6 - Fundos Setoriais ... 56
Figura 7- Principais fatos ligados à formulação da PCT catarinense. ... 62
Figura 8 - Projetos do período 2002 - 2009 ... 78
Figura 9 - Comparação entre repasse constitucional e valor aplicado ... 80
Figura 10 - Evolução do desempenho dos recursos aplicados em C&T ... 81
Figura 11 – Percentual dos recursos empenhados nos projetos aprovados, por região, nos editais lançados pela FUNCITEC/FAPESC ... 81
LISTA DE ABREVIATURAS
ACATE Associação Catarinense de Empresas de Tecnologia ACAFE Associação Catarinense das Fundações Educacionais ALESC Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina C & T Ciência e Tecnologia
C & T &I Ciência, Tecnologia e Inovação
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CERTI Fundação Centro de Referências em Tecnologias Inovadoras CONCIET Conselho de Política Científica e Tecnológica
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CTC Centro Tecnológico - UFSC
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária EPAGRI Empresa de Pesquisa Agropecuária do Estado de SC
FAPESC Fundação de Amparo à Pesquisa e Inovação do Estado de Santa Catarina FEPA Fundo Estadual de Pesquisa Agropecuária
FHC Fernando Henrique Cardoso
FUNCITEC Fundo Estadual de Ciência e Tecnologia LHS Luiz Henrique da Silveira
MCT Ministério da Ciência e Tecnologia
MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação MIOL Modelo Institucional Ofertista Linear
PCT Política Científica e Tecnológica
PITCE Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
PLACTS Pensamento Latino-Americano em Ciência, Tecnologia e Sociedade UDESC Universidade do Estado de Santa Catarina
SUMÁRIO
1. CAPÍTULO I: Tema e objetivos do estudo ... 11
1.1 Objetivo Geral ... 14
1.1.1 Objetivos específicos: ... 14
1.2 Procedimentos metodológicos ... 14
1.2.1 Levantamento e sistematização de documentos oficiais ... 15
1.2.2 Entrevistas ... 16
1.3 Estrutura da monografia ... 18
2. CAPÍTULO II: Políticas públicas e os atores sociais ... 19
2.1 Políticas públicas ... 19
2.2 Análise de políticas públicas ... 20
2.3 Atores no processo de política pública ... 21
2.3.1 Políticos ... 23 2.3.2 Designados politicamente ... 23 2.3.3 Burocratas ... 24 2.3.4 Juízes ... 25 2.3.5 Grupos de interesse ... 26 2.3.6 Partidos políticos ... 27 2.3.7 Meios de comunicação ... 27
2.3.8 Destinatários das políticas públicas ... 28
2.3.9 Organizações do terceiro setor ... 28
3. CAPÍTULO III: A política científica e tecnológica e o desenvolvimento desigual... 30
3.1 O modelo institucional ofertista linear – MIOL ... 36
3.2 O pensamento latino americano em Ciência, Tecnologia e Sociedade – PLACTS... 39
3.3 O enfoque evolucionário ... 41
3.4.1 Ciência e tecnologia e desigualdades socioespaciais ... 46
4. CAPÍTULO IV: A política científica e tecnológica brasileira e catarinense no período 1990 – 2009 ... 48
4.1 Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia no Brasil ... 48
4.1.1 Período entre 1950 e 1985 ... 48
4.1.2 Período pós 1985 ... 53
4.2 A trajetória do sistema de ciência e tecnologia catarinense ... 58
5. CAPÍTULO V: Análise da PCT catrinense: O papel dos atores e o desenvolvimento desigual ... 63
5.1 O papel da comunidade científica ... 63
5.2 O papel dos Empresários ... 65
5.3 O papel dos burocratas ... 66
5.4 O papel dos designados politicamente ... 67
5.5 O papel dos políticos ... 68
5.6 O papel da mídia ... 70
5.7 Síntese do papel dos atores ... 70
5.8 PCT e desigualdades socioespaciais ... 72
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1. CAPÍTULO I: Tema e objetivos do estudo
O século XX foi o palco da ascensão e consolidação da ciência e tecnologia como elementos do desenvolvimento econômico. Desde a publicação do relatório intitulado: “Science: the Endless Frontier”, em 1945, elaborado pelo diretor da Agência de Pesquisa Científica e Desenvolvimento Norteamericana (Office of Scientific Research and Development), Vannevar Bush, a ciência e a tecnologia adquiriram status nunca antes concedido à área.
A partir desse marco histórico no campo da ciência e tecnologia, a mesma foi inserida na agenda governamental e passou a receber atenção por parte dos governos, adquirindo status de política pública e abrindo espaços para atuação dos segmentos interessados na mesma. A ascensão e consolidação das políticas científicas e tecnológicas (PCTs) ocorreram em todo o mundo, ainda que em períodos e formas diferenciadas.
Para Dias (2009) apesar da política científica e tecnológica apresentar uma importância crescente em diversos países (ao menos em termos do discurso dos atores com ela envolvidos), sendo apontada como estratégica para a promoção do desenvolvimento nacional, os estudos que dela se ocupam ainda carecem de certos cuidados em termos conceituais. Para esse autor, estes estudos têm sido cada vez mais orientados por conceitos e métodos oriundos dos países ditos “desenvolvidos”. É particularmente notável, por exemplo, a crescente influência da Economia da Inovação nas reflexões sobre a PCT, tanto no âmbito acadêmico quanto no da elaboração de políticas públicas.
Predomina no ideário dos formuladores das PCTs o modelo linear de inovação, no qual se associa o progresso técnico científico ao desenvolvimento econômico e consequentemente, como efeito multiplicador do bem estar. Essa cadeia linear também assume que o investimento em pesquisa básica conduz, como efeito cumulativo, à pesquisa aplicada e gera inovações no âmbito das instituições envolvidas com ciência e tecnologia, principalmente no âmbito das empresas, considerado o lócus privilegiado de implementação das ações da PCT, culminando no desenvolvimento econômico e social.
Entretanto, a experiência brasileira demonstra que o progresso no âmbito da ciência e tecnologia não guarda correlação direta com o desenvolvimento socioeconômico. O que tem sido visto no Brasil e em âmbito subnacional é progresso
12 científico, principalmente em relação ao volume de recurso investidos, publicações e quantidade de recursos humanos formados, sem necessária progressão no âmbito da tecnologia (conversão em novas técnicas de produção, processos e produtos) e do bem estar decorrente da população. Conclui-se que a cadeia linear de inovação não funciona da forma que se preconiza no modelo e no ideário dos formuladores de política.
Outro aspecto atribuído às políticas científicas e tecnológicas seria sua capacidade de elevar as regiões menos desenvolvidas ao patamar das mais desenvolvidas. Entretanto, como destacam Theis, Moser e Vargas (2012) as atividades científicas e tecnológicas tendem a ser distribuídas de forma desigual sobre os espaços, acompanhando a acumulação do capital, fazendo a propagação da base técnica do centro sobre os outros espaços, dinamizando e reforçando a capacitação técnico científica das regiões desenvolvidas em detrimento das regiões consideradas menos desenvolvidas. Os autores também destacam que esse processo não se dá de forma linear, salientando que a dinâmica do desenvolvimento desigual pode ser observada no caso brasileiro e também em Santa Catarina no período recente.
A lente de análise que nos permite compreender a dinâmica socioeconômica excludente, tanto no que diz respeito ao desenvolvimento científico e tecnológico. Quanto no desenvolvimento econômico e social, pode ser a teoria do desenvolvimento desigual. Para Neil Smith (1988) a teoria do desenvolvimento desigual concentra sua preocupação com processo e o padrão de desenvolvimento desigual especificamente capitalista, afirmando-se como uma lei universal da história humana, ou de forma abstrata à essência da contradição. Levando em conta que a geografia do capitalismo é uma parte integral do modo de produção, o espaço passa a ser um conceito chave para a compreensão do sistema capitalista. As características da geografia sustentam as explicações para o desenvolvimento desigual comercial e político de regiões e nações. Neste trabalho adotaremos o enfoque do desenvolvimento geográfico desigual.
Segundo Theis e Butzke (2009) o conceito de desenvolvimento geográfico desigual é mais recente e se encontra na teoria do desenvolvimento desigual. A diferença fundamental entre a lei do desenvolvimento desigual e a teoria do desenvolvimento geográfico desigual está na ênfase da primeira em explicar por que uma formação social periférica, onde as força produtivas não estão desenvolvidas e nem são controladas pela burguesia nacional, pode vivenciar uma revolução política. Já no segundo, a ênfase está na tentativa teórico-metodológica de conceber a natureza
13 geográfica das desiguldades econômicas entre regiões e países produzidas pelo capitalismo (THEIS; BUTZKE, 2009).
De acordo com Dagnino e Dias (2007) para compreensão da relação entre o histórico da PCT no país e a dificuldade de alcançar um modelo de desenvolvimento mais igualitário no território é imprescindível considerar a agenda do processo decisório. Para explicar o sucesso ou fracasso de uma política são consideradas duas dimensões. Na primeira são considerados os atores do processo decisório, com o intuito de se analisar como o ator dominante atua para contemplar seus interesses. Na segunda dimensão são identificadas as falhas de formulação e implementação da política. Essas duas dimensões que nos permitem compreender a PCT e seus reflexos no desenvolvimento catarinense foram adotadas neste trabalho. A primeira delas corresponde aos atores envolvidos na formulação e implementação da política. A segunda dimensão analisa os recursos de ciência e tecnologia que compreendem, basicamente, recursos financeiros, humanos e infra-estrutura relacionados às atividades de C&T.
A relevância do estudo reside na necessidade de se compreender as relações entre ciência e tecnologia e desenvolvimento geográfico desigual. Nesse sentido, a monografia enfatiza o papel dos atores que atuaram no subsistema da política de ciência e tecnologia catarinense e busca analisar as possíveis contribuições da política para redução das desigualdades geográficas em território catarinense. Como destaca Moser (2012, p. 15) “o debate acerca das desigualdades regionais no Brasil é objeto de estudos desde meados do século XX. No entanto, as questões relacionadas à distribuição espacial das atividades de C&T não foram abordadas de forma abrangente”.
Para Dias (2009) a política científica pode ser compreendida como o produto da tensão existente entre “a agenda da ciência” – o conjunto de interesses relativamente articulados da comunidade de pesquisa – e “as agendas da sociedade”, que envolvem uma grande pluralidade de atores e interesses. Entretanto, o autor destaca que a PCT atende fundamentalmente aos interesses de alguns atores sociais: da comunidade de pesquisa e, em menor medida, da burguesia industrial nacional, no caso brasileiro.
Nesse cenário, uma indagação norteia o trabalho. A política científica e tecnológica catarinense, como instrumento do desenvolvimento científico e tecnológico, foi capaz de reduzir desigualdades socioespaciais no período 1990 – 2009?
14
1.1 Objetivo Geral
Analisar a possível contribuição da política científica e tecnológica catarinense para reduzir as desigualdades socioespaciais no período de 1990 a 2009.
1.1.1 Objetivos específicos:
a) Fazer revisão da literatura sobre a política científica e tecnológica no Brasil e em Santa Catarina;
b) Analisar a formulação e implementação da política científica e tecnológica catarinense no período de 1990 à 2009, com ênfase na participação dos atores sociais;
c) Identificar possíveis relações entre a política científica e tecnológica e desigualdades socioespaciais e a redução nas desigualdades socioespaciais.
1.2 Procedimentos metodológicos
Diante do reconhecimento de uma lacuna sobre estudos empíricos (O´TOOLE, 1986), principalmente em publicações em língua portuguesa (LOTTA, 2010), e conjuntamente com a inquietação dos pesquisadores em compreender as políticas públicas em ação, ou seja, compreender como ocorre a implementação das políticas públicas, constitui-se o interesse nesta pesquisa. Buscamos entender como as políticas “saem do papel” e ganham corpo a partir da interação entre os atores envolvidos, e especialmente, como diferentes práticas podem produzir resultados iguais ou diferentes e como a implementação modifica as políticas (ARRETCHE, 2001).
O estudo também adquire relevância, a despeito da pouca atenção que recebe em relação a outras políticas, porque a PCT representa um instrumento fundamental dentro do escopo das políticas públicas devido ao seu caráter de política meio, ou seja, política de suporte para demais políticas como a política industrial. Edelman (1985) apud Dias (2009), destaca que a política científica e tecnológica é singular porque compreende muito mais do que a simples alocação de recursos públicos: envolve também a
15 moldagem das formas com que as pessoas interpretam socialmente quem são e o que é real e importante por meio do conhecimento científico e tecnológico.
A relevância teórica está na oportunidade de ampliar o conhecimento sobre a relação entre política científica e tecnológica e desigualdades socioespaciais. Alguns aspectos não abordados em grande parte das pesquisas, como a relação entre C&T e desigualdade socioespacial (MOSER, 2012), assim como o questionamento da visão de C&T apropriada da cadeia linear de inovação serão abordados nesse trabalho.
Para responder ao questionamento inicial, pesquisadores sugeriram uma abordagem qualitativa de pesquisa, cuja orientação favorece a compreensão de processos. Richardson e Peres (1999) consideram as pesquisas qualitativas como caracterizadas pela compreensão de significados e de características de determinadas situações.
E para atender os objetivos da pesquisa, foram adotados os seguintes procedimentos:
1.2.1 Levantamento e sistematização de documentos oficiais
Foram examinados documentos oficiais, principalmente aqueles elaborados no período de 1990 a 2009. Esta fase do trabalho contribuiu para a etapa descritiva da monografia. Os principais documentos analisados foram:
a) Documentos e dados secundários
Relatórios e estudos técnicos produzidos pelas organizações envolvidas com a Política Científica e Tecnológica, no período de 1990 à 2009.
Material publicitário do Governo do Estado de Santa Catarina relacionado à Política Científica e Tecnológica, no período de 1990 à 2009;
Mídia escrita – levantamento de reportagens, registros dos fatos à época, no periódico Diário Catarinense, por ser o de maior veiculação em Santa Catarina, no período de 1990 à 2009.
Relação dos deputados estaduais eleitos nos períodos de 1990 à 2009, obtidas na Assembleia Legislativa. Essas listas auxiliaram na identificação de atores envolvidos no processo;
16 Legislação estadual pertinente ao tema;
Indicadores de atividades da Fundação de Amparo à Pesquisa e Inovação do Estado de Santa Catarina – FAPESC. Estes dados permitiram identificar os resultados da política.
1.2.2 Entrevistas
Com o objetivo de reforçar os argumentos identificados nas pesquisas em materiais secundários, foram extraídos trechos de entrevistas com atores chave do processo de acordo com enfoque desta pesquisa. Os atores entrevistados foram classificados de acordo com as quatro categorias: 1) comunidade de pesquisa; 2) burocratas; 3) designados politicamente e 4) empresários. Em todas as entrevistas a modalidade adotada foi a entrevista semiestruturada, que combina perguntas abertas e fechadas. Segundo Minayo (2007), nesta modalidade o respondente tem a possibilidade de discorrer sobre o tema sem, necessariamente, se prender a indagação.
Segundo Hajer apud Oliveira (2011) nas análises de documentos, entrevistas e reportagens, devem-se abrir as “caixas pretas” e obter as “impressões digitais sujas” nas pilhas dos arquivos governamentais, nas entrevistas reconstrutivas com os especialistas.
As entrevistas privilegiaram perguntas relacionadas ao papel dos atores na formulação e implementação da PCT ao longo do período analisado. Conduziram-se as entrevistas com o objetivo de:
a) Caracterizar o posicionamento do entrevistado, suas ideias, convicções, recursos, possíveis constrangimentos no processo e a sua percepção quanto a sua capacidade de influir na formulação da PCT, bem como sua percepção sobre a atuação de outros atores no processo;
b) Caracterizar a intermediação de interesses no setor, principalmente pelos agentes governamentais;
c) Identificar os atores mais relevantes no processo de formulação e implementação da PCT;
O quadro a seguir lista os entrevistados, bem como seus respectivos cargos ou funções e as instituições as quais estavam vinculados no período:
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Entrevistado Instituição Cargo Formação
Entrevistado
01 Associação Catarinense de Empresas de Tecnologia – ACATE Vice-Presidente 1994 – 2000 Presidente 2000 - 2008 Engenheiro Eletricista – UFSC; Mestre em Engenharia Elétrica – UFSC. Entrevistado 02 Secretario de Estado do Desenvolvimento Econômico, Científico e Tecnológico – SDT; Fundação de Ciência e Tecnologia –
FUNCITEC
Universidade Federal de SC - UFSC
Secretário de Estado; Presidente da FUNCITEC Professor do Departamento de Engenharia de Produção Engenheiro Mecânico – UFSC Doutor em Ergonomia – França Entrevistado 03
Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Minas e Energia –
SETEMA
Universidade Federal de SC - UFSC
Secretário de Estado Professor do Departamento de Engenharia Mecânica Engenheiro Mecânico – UFSC; Doutor em Engenharia – Alemanha Entrevistado 04
Instituto Euvaldo Lodi – IEL FIESC Universidade do Vale do Itajaí –
Univali Coordenadora de Gestão e Inovação Professora Bacharel em Ciências da Computação – UFSC; Doutora em Engenharia de Produção - UFSC Entrevistado
05 Fundação de Ciência e Tecnologia –
FUNCITEC Coordenador de Projetos
Engenheiro de Telecomunicações Entrevistado
06 Fundação de Ciência e Tecnologia –
FUNCITEC Gerente de Projetos
Entrevistado 07 19.02.2013
Secretaria de Comunicação Social (SECOM) do Governo do Estado de SC, de 1987 a 1988, e de 1990 a 1991 ACATE Fundação CERTI Coordenador de Imprensa Assessor do Presidente Consultor de comunicação Jornalista – UFRGS Entrevistado 08
Fundação de Ciência e Tecnologia – FUNCITEC
Universidade Federal de SC – UFSC
Presidente da FUNCITEC Professor do Departamento de Engenharia de Produção
Bacharel em Direito – UFSC; Doutor em Economia do Desenvolvimento – França
18 Entrevistado
09
Fundação de Amparo à Ciência, Tecnologia e Inovação – FAPESC Empresa de Pesquisa Agropecuária e
Extensão Rural - EPAGRI
Diretor de Pesquisa Agropecuária Pesquisador Engenheiro Agrônomo – UFPEL; Doutor em Agronomia – ESALQ Entrevistado 10 Fundação CERTI
Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina - ALESC
Superintendente Geral Membro da Comissão Especial de C, T e I. Engenheiro Mecânico – UFSC; Doutor em Engenharia – Alemanha Figura 1 - Lista dos entrevistados
1.3 Estrutura da monografia
O primeiro capítulo consiste na introdução do trabalho e apresenta o tema do mesmo, bem como os objetivos e a metodologia de pesquisa adotada.
O segundo capítulo apresenta a revisão teórica sobre Políticas Públicas e o papel dos atores sociais.
No terceiro capítulo é elaborada a revisão de literatura sobre a política científica e tecnológica e os diferentes enfoques de análise, bem como as possíveis relações com o desenvolvimento desigual.
No quarto capítulo é descrita a trajetória das políticas científica e tecnológica brasileira e catarinense no período 1990 – 2009.
No quinto capítulo é analisado o papel dos atores e relação entre a PCT catarinense e o desenvolvimento desigual.
19
2. CAPÍTULO II: Políticas públicas e os atores sociais
A revisão teórica desta monografia versa sobre os seguintes temas: a) políticas públicas; b) análise de políticas públicas; c) atores no processo de política pública; d) política científica e tecnológica; e) desenvolvimento desigual e f) relações entre ciência e tecnologia e desenvolvimento desigual.
2.1 Políticas públicas
Nesta seção iremos discutir as diferentes definições sobre política pública e delinear conceito adotado na pesquisa. Segundo Secchi (2010) a área de políticas públicas consolidou um corpo teórico nos últimos sessenta anos. O autor destaca que os trabalhos seminais de David B. Truman, intitulado The Governamental Process (1951) e de Daniel Lerner e Harold Lasswell, intitulado The Policy Sciences (1951) foram responsáveis pela delimitação inicial do campo de políticas públicas. Para Souza (2006, p. 22):
A política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce nos EUA, rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradição européia de estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam, então, mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos.
Secchi (2010) ressalta que área de estudos em política pública surgiu com a finalidade de auxiliar no diagnóstico e na solução de problemas considerado públicos. Para Souza (2006, p. 22) “o pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes”.
Segundo Souza (2006) não existe uma única, nem melhor definição sobre o que seja política pública. Segundo Howlett e Ramesh (2003) a política pública é um fenômeno complexo que consiste em inúmeras decisões tomadas por inúmeros indivíduos e organizações governamentais. Os autores destacam que enquanto algumas definições sobre política pública são muito complexas, outras são muito simples.
Segundo Howlett e Ramesh (2003) os registros de decisões não refletem tanto a discricionariedade na tomada de decisão governamental como os registros de interação
20 sobre essa decisão e suas restrições a partir da conjuntura histórica, política e social. Para Souza (2006) uma teoria geral da política pública implica um olhar multidisciplinar, buscando sintetizar teorias construídas no campo da sociologia, da ciência política e da economia.
Para Souza (2006, p. 24) “a definição mais conhecida continua sendo a de Lasswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz”.
A partir do texto “Política Públicas: uma revisão da literatura”, Souza (2006, p. 36) elabora uma síntese dos principais elementos comuns aos diferentes conceitos e modelos:
A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe aos participantes formais, já que os informais são também importantes. A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras;
A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados.
A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo.
A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.
A síntese das diferentes correntes de política pública e, a tentativa de construção de um conceito que abranja as diferentes vertentes, é desenvolvida por Souza (2006), que define termo política pública como: “o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). No próximo tópico discutiremos a análise de políticas públicas.
2.2 Análise de políticas públicas
Segundo Dias (2009) a Análise de Política é um campo disciplinar relativamente novo. Para Hird apud Dias (2009) esse campo vem adquirindo importância nos últimos tempos, o que pode ser verificado pelo número crescente de programas de instituições de ensino superiores voltados à análise de políticas públicas.
21 Dias (2009) destaca que o avanço do campo de Análise de Política ocorre paralelamente ao movimento de racionalização do Estado a partir de 1970. Para o autor “há um movimento de co-evolução entre a Análise de Política e as políticas públicas: ao mesmo tempo em que o objeto de estudo – as políticas públicas – se torna cada vez mais complexo, passa também a ser cada vez mais influenciado pelas reflexões sobre ele” (DIAS, 2009, p. 25).
Para Sabatier e Jenkins-Smith (1993) as reflexões oriundas do Campo de Ciência Política, principalmente as de abordagem de manual (textbook approach), mostraram-se insuficientes para compreender a complexidade das políticas públicas. Para os autores, a abordagem da Análise de Política é muito mais promissora que as abordagens tradicionais.
Dias (2009: 26) define a Análise de Política como “um conjunto de observações de caráter descritivos, explicativo e normativo acerca das políticas públicas que correspondem, respectivamente, às perguntas a respeito de “o que/ como é?”, “por que é assim” e “como deveria ser?”. A última dimensão destacada pelo autor, a do “deve ser”, remete ao atributo da normatividade do campo de estudos de políticas públicas atribuído por Lasswell (1951).
O reconhecimento dos valores e interesses dos atores envolvidos na elaboração e implementação de políticas públicas é, segundo Dias (2009: 30) “uma das premissas básicas dos estudos de Análise de Política e, portanto, o foco de particular atenção dos trabalhos desenvolvidos no âmbito deste campo”.
Este item buscou demonstrar a relevância que estudo de Análise de Política tem adquirido perante acadêmicos e policymakers na busca pela compreensão das políticas públicas. Também buscamos evidenciar que esta abordagem enfatiza a importância do comportamento dos atores, seus valores e interesses e busca ressaltar os aspectos políticos e ideológicos envolvidos no processo de política pública. A seguir analisamos o papel dos atores no processo de política pública
2.3 Atores no processo de política pública
As políticas públicas são estabelecidas por uma gama de atores. Segundo Secchi (2010, p. 77) “os atores relevantes em um processo de política pública são aqueles
23 A seguir iremos descrever as principais características das categorias de atores com base na obra de Secchi (2010):
2.3.1 Políticos
Para Secchi (2010), os políticos são atores fundamentais no processo de política pública, pois ao estarem investidos de cargos no Executivo e Legislativo, detém legitimidade para propor e influenciar diretamente na execução de políticas públicas. Para o autor os políticos diferenciam-se de outras categorias por:
1) São representantes de interesses da coletividade: têm legitimidade para agir, exprimir opinião e defender interesses em nome de seus representados;
2) São portadores de autoridade: possuem autoridade institucionalizada de tomada de decisão. Autoridade que é restrita ao tempo de mandato e limitada pela lei; 3) São símbolos: atuam como homens públicos em funções cerimoniais,
representação do território e são porta-vozes da sociedade e do Estado.
Secchi (2010) destaca que o principal papel dos políticos é o estabelecimento de problemas públicos, ou seja, eles detêm grande capacidade de influenciar e decidir quais são as políticas públicas que devem merecer atenção do Estado e, consequentemente, ser alvo de ações resolutivas concretas.
Para Secchi (2010) os políticos representam: 1) seus próprios interesses; 2) interesses de seus partidos políticos; 3) interesses de grupos de pressão; 4) interesses de áreas geográficas/territórios; 5) interesses gerais da coletividade. O autor também destaca que os políticos criam valor por meio de suas habilidades de empatia, retórica e visão, para construir consenso em torno de ideias, muitas deles derivadas de suas proposições.
2.3.2 Designados politicamente
Na estrutura governamental podem ser claramente identificados três níveis, os políticos eleitos, os burocratas concursados e entre essas duas extremidades os indicados politicamente para desempenhar funções de chefia, direção e assessoramento.
24 Sechhi (2010) destaca que a legislação brasileira estabelece dois tipos de designados politicamente: a) os investidos de funções de confiança e; b) os investidos de cargos comissionados.
O autor explica que as funções de confiança são exclusivas aos servidores públicos de carreira, sendo os mesmo designados a partir de critérios de confiança. Já os cargos comissionados podem ser atribuídos tanto a servidores quanto a pessoas externas à administração pública. Para Secchi (2010) os cargos comissionados desempenham um papel fundamental, principalmente porque são responsáveis pelo repasse das orientações políticas ao corpo burocrático.
2.3.3 Burocratas
A burocracia como corpo de funcionários públicos, conotação dada pelas ciências políticas (SECCHI, 2010), assume um papel fundamental no modelo organizacional burocrático e detém alta capacidade de influenciar as políticas públicas. Segundo Secchi (2010) a principal função do corpo burocrático é servir como elo de estabilidade e de manutenção da atividade da administração pública, mesmo nos período de alternância dos gestores públicos. O autor também destaca algumas características peculiares da burocracia: “estabilidade de emprego, seleção e promoção baseados na competência técnica e experiência adquirida, mecanismos hierárquicos de coordenação” (SECCHI, 2010. p. 83).
Os burocratas possuem capacidade de influenciar as políticas públicas em todas as fases do ciclo. Na fase de formação de agenda, Secchi (2010) salienta que os burocratas auxiliam na captação dos problemas públicos ao se relacionarem com os destinatários das políticas, podendo distinguir o que é relevante do irrelevante para a política. Já na fase formulação de alternativas, os burocratas auxiliam os políticos com seu conhecimento técnico, muitas vezes, exercendo influencia determinante para a seleção da alternativa a ser adotada.
Para Secchi (2010) é na fase de implementação que a burocracia tem seu papel potencializado, uma vez que nesta fase podem alterar valores e orientações da política em questão. O autor ainda destaca que nesta fase o corpo burocrático consegue se beneficiar da sua posição privilegiada (assimetria de informação, domínio da execução)
25 para interpretar os objetivos da política a favor de seus interesses, de sua comunidade profissional ou do seu estrato social.
Mas é importante destaca quer o corpo burocrático não é monolítico. Nesta perspectiva destaca- o papel dos burocratas de nível de rua. Esse burocrata foi amplamente estudado por Lipsky, em sua obrada “Stree-Level-Bureaucracy” (1980). Para o autor, os burocratas de rua são funcionários que trabalham diretamente no contato com os usuários dos serviços públicos, como, por exemplo, policiais, professores, profissionais de saúde, entre outros.
Lipsky (1980) aponta a importância do estudo destes burocratas, afirmando que são o foco da controvérsia política, na medida em que são pressionados pelas demandas de serviços, para aumentarem a efetividade e a responsividade; ao mesmo tempo, são pressionados pelos cidadãos para aumentarem eficiência e eficácia. São estes agentes que determinam o acesso do público a direitos e benefícios governamentais e é por meio deles que a população consegue acessar a administração pública, uma vez que interagem continuamente com a população em seu trabalho.
A análise de Lipsky sobre a atuação desses burocratas de rua, no entanto, passa pelo reconhecimento e compreensão de como constroem suas ações, considerando que fazem parte de uma estrutura institucional e, ao mesmo tempo, têm o poder de implementar as políticas públicas. Como afirma Arretche (2001), há uma grande distância entre os objetivos e o desenho concebido originalmente pelos formuladores das políticas públicas e a tradução de tais concepções em intervenções públicas. Essa distância diz respeito a contingências da implementação, explicadas, em grande parte, pelas decisões tomadas por uma cadeia de implementadores no contexto político, institucional e econômico em que operam.
2.3.4 Juízes
Para Secchi (2010, p. 86) “os juízes são servidores públicos que desempenham importante papel no processo de implementação de políticas públicas”, uma vez que cabe a esta categoria a prerrogativa de interpretação dos preceitos legais tanto para os cidadãos quanto para a Administração Pública.
26 Secchi (2010) também destaca o protagonismo dos juízes na elaboração de políticas públicas quando os mesmos emitem uma decisão judicial com capacidade de vincular outras decisões aquela já proferida.
2.3.5 Grupos de interesse
Segundo Cotta, Della Porta e Morlino apud Secchi (2010, p. 87), “um grupo de interesse é um grupo de pessoas organizadas voluntariamente que utiliza recursos para influenciar decisões políticas.
Secchi (2010) destaca que os grupos de interesse podem ser agrupados em duas categorias: a) formais: sindicatos, associações de classe; b) informais: movimentos sociais emergentes como feminismo, ambientalismo, etc.
Segundo Secchi (2010) os grupos de pressão podem ser interpretados de duas maneiras: a) como uma patologia do sistema democrático, uma vez que conseguem influenciar, a seu favor, as decisões sobre políticas públicas, sendo que a capacidade de influenciar deriva dos recursos disponíveis, da assimetria de informações; b) como elementos naturais do sistema democrático, sistema que está a mercê das influencias dos diferentes grupos e que estas são vistas com normalidade.
Os grupos de interesse se valem de recursos financeiros, cognitivos e organizacionais para influenciar as políticas públicas (SECCHI, 2010). Para o autor os recursos financeiros são utilizados para viabilizar as estratégias e ações do grupo de interesse. Já os recursos cognitivos “correspondem à capacidade interpretativa sobre dado tema e tem papel fundamental em áreas de políticas públicas que se embasam em conhecimentos técnicos específicos” (SECCHI, 2010, p. 87). E os recursos organizacionais versam sobre “a capacidade de planejamento, articulação e controle dos indivíduos em torno do objetivo comum” (SECCHI, 2010, p. 87).
Para Secchi (2010) os principais artifícios dos grupos de interesse para influenciar políticas públicas são: a) reconhecimento ou encobrimento de problemas públicos; b) prospecção soluções, apresentando metodologias de controle do problema, de forma a não afetar os seus interesses; c) a tomada de decisões, exercendo pressão sobre os tomadores de decisão; d) a implementação, influenciando os implementadores; e) a avaliação de políticas públicas, ressaltando diante da opinião pública a eficácia ou ineficácia da política.
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2.3.6 Partidos políticos
Para Secchi (2010, p. 88) “os partidos políticos são organizações formalmente constituídas em torno de um projeto político, que buscam influenciar ou ser protagonistas no processo de decisão pública e administração do aparelho governamental”. O autor salienta que os partidos políticos são distintos dos grupos de interesse, uma vez que: a) influenciam diretamente as decisões dos governos; b) disputam por meio de eleições; c) são organizações exclusivamente formais, não havendo possibilidade de competição por parte de grupos informais.
Os partidos têm como função precípua a articular as demandas da sociedade junto ao Governo. Diante desta atribuição, Secchi (2010) destaca que há duas correntes de interpretação sobre a atuação dos partidos políticos: 1) Atuação proativa, que entende que os partidos políticos exercem papel de “socialização de valores, usando a ideologia como tecnologia de persuasão e construção de consensos” (p. 89); 2) Atuação reativa, que visualiza os partidos políticos como representações dos interesses já cristalizados na sociedade, atuando para que suas demandas sejam incluídas na agenda formal e traduzidas em políticas públicas.
Segundo Panebianco (1990) apud Secchi (2010), há dois tipos de partidos
políticos nas democracias ocidentais: a) os partidos burocráticos de massa: que se caracterizam por defenderem categorias sociais ou profissionais específicas e por valorizarem o uso da ideologia como instrumento de arregimento de membros; b) os partidos profissionais-eleitorais: são pragmáticos e representam interesses de diversas categorias e classes sociais visando angariar o maior número de votos nas eleições.
2.3.7 Meios de comunicação
Para Secchi (2010) a mídia exerce papel fundamental nas democracias contemporâneas, pois detém o papel de difusão de informações, recurso estratégico para a manutenção do modelo democrático.
Por meio da mídia problemas são mais facilmente percebidos pela população. Problemas que tem recebido pouca atenção podem ser exaltados pela mídia e, posteriormente, receber maior dedicação por parte dos governos.
28 Além da população, partidos, agentes políticos e o governo “são atentos à agenda da mídia, a fim de moldar suas próprias agendas, discursos e ações” (SECCHI, 2010. p. 90).
A forma de escrita, apresentação e disseminação das informações influenciam diretamente a percepção dos interessados à respeito de um problema público ou de uma política pública. A capacidade de ocultar ou ignorar determinadas questões por parte da mídia reflete-se na atenção dada por grande parte dos interessados. Secchi (2010) chama a atenção para a capacidade de mídia, de papel de coadjuvante no processo de elaboração de políticas públicas, ser também protagonista em temas que lhes são de interesse ou apresentam grande apelo frente aos seus públicos-alvo, o autor cita como exemplos as campanhas de conscientização.
2.3.8 Destinatários das políticas públicas
Para Secchi (2010, p. 90) os destinatários de políticas públicas “são os indivíduos, grupos e organizações para os quais as políticas públicas foram elaboradas”. O autor destaca que geralmente são reconhecidos como uma categoria passiva, ou seja, exercem pouca influencia na formulação, muitas vezes, apenas recebendo a política pública já definida.
Segundo Jacobs e Shapiro (1994) apud Secchi (2010) existem situações em que os destinatários conseguem influenciar a opinião pública e, consequentemente, alterar superficialmente ou significamente a política pública.
Entretanto, a dispersão geográfica, a heterogeneidade e incapacidade de mobilizar recursos em torno da questão reduzem a incapacidade de influencia dos destinatários (SECCHI, 2010). Mas quando a política pública é destinada a um grupo ou área geográfica melhor delimitada, a organização dos destinatários em torno da política é mais provável, podendo inclusive tornarem-se grupos de pressão ou uma rede de políticas públicas (SECCHI, 2010).
2.3.9 Organizações do terceiro setor
As organizações do terceiro setor são consideradas organizações sem fins lucrativos e que advogam a favor de uma causa. Muitas delas atuam em lacunas no qual o Estado é deficitário ou não prove políticas públicas para a resolução dos problemas.
29 Segundo Secchi (2010) as organizações do terceiro setor se distinguem de grupos de pressão porque, enquanto os últimos se articulam em torno de interesses próprios, as primeiras visam lograr êxito em ações de caráter eminentemente coletivo.
Por sua defesa de interesses entendidos como coletivos, muitas vezes as organizações do terceiro setor encontram espaço de participação no processo da política pública em que atuam (SECCHI, 2010). Sendo utilizadas, inclusive, como recursos para a implementação das políticas. No próximo capítulo discutiremos a política científica e tecnológica e sua relação com o desenvolvimento desigual.
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3. CAPÍTULO III: A política científica e tecnológica e o desenvolvimento desigual
Neste item da fundamentação teórica iremos discorrer sobre as características da política científica e tecnológica (PCT).
Segundo Dias (2009) a PCT é um objeto complexo e passível de inúmeros recortes. O autor destaca que no âmbito da mesma já foram analisados programas de pesquisa, instrumentos de financiamento, instituições, aspectos da legislação e a dinâmica de geração de conhecimento. Assim como fez Dias (2009), ao analisar a trajetória da Política Científica e Tecnológica Brasileira, analisaremos aspectos mais gerais desta política, ainda que a título de ilustração, nos debrucemos sobre alguns aspectos mais pontuais da mesma no período de 1990 a 2009.
Adotando o mesmo enfoque que Dias (2009), iremos tratar, de fato, de duas políticas – a científica e a tecnológica. O autor justifica a abordagem do fenômeno desta forma devido a dois motivos:
O primeiro deles, de caráter teórico-metodológico, está baseado em uma ponderação levantada por uma série de autores do campo dos Estudos Sociais da Ciência e da Tecnologia, de acordo com a qual a ciência estaria se tornando cada vez mais tecnológica e a tecnologia, mais científica. Essas duas dimensões estariam tão estreitamente ligadas que seria impossível detectar a fronteira que as separa, inclusive no plano das políticas públicas. O segundo motivo é de caráter prático: no Brasil, o conjunto de ações federais para a área de C&T é reconhecido como política científica e tecnológica. (DIAS, 2009, p. 37 – 38).
Dias (2009) afirma que, historicamente, a PCT dos países latino-americanos tem enfatizados aspectos científicos em detrimento dos aspectos tecnológicos, ou seja, as ações desenvolvidas privilegiam o âmbito cientifico em relação ao tecnológico. Para o autor a “política científica pode ser compreendida como o produto da tensão existente entre a agenda da ciência – o conjunto de interesses relativamente articulados da comunidade de pesquisa – e as agendas da sociedade” (DIAS, 2009, p. 38).
Para Smith (1990, p. 13 apud Dias, 2009, p. 38):
Os cientistas sempre serão os maiores interessados nas atividades científicas e nas circunstâncias que afetam o progresso da ciência. Apesar de, com frequência, se interessarem intensamente pela política (da mesma forma como não-cientistas se interessam pela ciência), os cientistas refratam os temas através de suas perspectivas disciplinares e profissionais. A agenda pública, parcialmente definida por burocratas, e parcialmente refletindo as
31 ações dos cientistas e de outros grupos e sempre evoluindo em um conjunto dinâmico de interesses, não se mescla completamente à agenda específica definida pelos cientistas. A forma com que se unem ou deixam de se unir constitui o núcleo da política científica.
Já a definição apresentada por Neal, Smith e McCormick (2008) apud Dias (2009) é complementar, focando mais nos aspectos legais e regulatórios da política do que no papel dos atores envolvidos. De acordo com os autores, a política científica se refere ao conjunto de leis, regras, práticas e orientações sob as quais a pesquisa científica é conduzida. Além disso, envolve as condições que afetam como esse arcabouço legal-regulatório é formulado e implementado. Para os autores, a política científica raramente assume uma lógica racional, sendo, na maioria dos casos, incremental e difusa. Essa característica, contudo, é encoberta pela percepção, bastante difundida, de que o conhecimento científico avança de forma autônoma em relação à sociedade.
Dias (2009, p 39) afirma que o ideário de progresso autônomo é uma concepção que “parece ser compartilhada por muitos policy makers e acadêmicos envolvidos com a política científica e tecnológica”. O autor, vinculado a uma vertente crítica dos estudos sobre Política Científica e Tecnológica ressalta que: “como qualquer política pública elaborada no âmbito do Estado capitalista, a PCT atende fundamentalmente aos interesses de alguns atores sociais: da comunidade de pesquisa e, em menor medida, da burguesia industrial nacional, no caso brasileiro” (DIAS, 2009, p. 39).
Dias (2009) também destaca que a política pública é moldada pela arquitetura de poder construída em e pelos atores envolvidos, num dado momento histórico, e que devido e esta característica, ela pode assumir diferente orientações (militar, desenvolvimentista, para competitividade, para o desenvolvimento sustentável, para a inclusão social, etc. ao longo do tempo, e que no caso da PCT, apresenta uma singularidade: “o fato da arquitetura de poder do “jogo” político pender fortemente em favor da comunidade de pesquisa, seu ator dominante” (DIAS, 2009, p. 39).
Neste trabalho adotamos a definição de Dias (2009, p. 40) para a comunidade de pesquisa:
Conjunto de profissionais envolvidos com atividades científicas, tecnológicas e acadêmicas em geral. Trata-se de um grupo heterogêneo de indivíduos e instituições que, em geral, compartilham de valores, interesses, ideologias e práticas profissionais bastante próximas, o que permite que seja tratado, sem prejuízos significativos, como uma categoria de análise específica.
32 Para Solomon (1977) apud Dias (2009), a política científica representa o conjunto de medidas governamentais que visam simultaneamente apoiar as atividades de pesquisa científicas e tecnológicas e explorar seus resultados de acordo com objetivos políticos gerais. De acordo com o autor, essa política é determinada pela ideia de uma integração deliberada entre atividades científicas e tecnológicas, de um lado, e de decisões de caráter social, político, econômico e militar, de outro.
Com base na definição de Solomon, Dias (2009, p. 41) ressalta que ao contrário das demais políticas, a PCT “parece ser mais facilmente capturada por interesses particulares, mais especificamente aqueles da própria comunidade de pesquisa, sem que isso seja, contudo, percebido com facilidade”.
Em relação às características da PCT, cabe destacar uma importante particularidade, que remete a seu caráter de política-meio. Dias (2009) atribui a PCT uma função de suporte para as demais políticas públicas como, por exemplo, industrial, agrícola, de educação, de inclusão social, etc. Para o autor, embora a política tenha objetivos próprios, esses constituem elementos de uma estratégia maior, geralmente atrelados a outras políticas. Entretanto, em sua pesquisa, Dias (2009) identificou transformações que levaram a um abandono da característica de política meio no caso da PCT brasileira. O autor concluiu que, sobretudo nas últimas duas décadas, a promoção de inovações tecnológicas tem, gradualmente, sido tratada como a finalidade máxima dessa política.
Ao discorrermos sobre as principais características da política científica e tecnológica, também é importante citar os aspectos do seu surgimento e institucionalização. A institucionalização da PCT, nos Estados Unidos, é associada ao relatório Science: the Endless Frontier, preparado pelo diretor da Agência de Pesquisa Científica e Desenvolvimento (Office of Scientific Research and Development) norteamericana, Vannevar Bush. Segundo Sarewitz (1996, p. 17) apud Dias (2009, p. 41) o relatório “codificou a racionalidade para o apoio governamental às atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) no pós-2ª Guerra Mundial e, ao fazê-lo, criou uma base retórica para explicar o valor da ciência e da tecnologia na sociedade moderna”. Para Dias (2009, p. 41):
Codificando a racionalidade da sociedade norte-americana da época, o relatório teve um significativo impacto no que se refere à consolidação do apoio sistemático do Estado às atividades de ciência e tecnologia. Ao mesmo
33 tempo, criou uma base retórica sobre a qual foi apoiada a concepção sobre ciência e tecnologia que permeia a sociedade contemporânea.
De acordo com Sarewitz (1996) apud Dias (2009), essa racionalidade pode ser sintetizada a partir de cinco pressupostos fundamentais amplamente aceitos, embora não verdadeiros, em relação à ciência:
a) Benefício infinito: referente à crença de que “mais ciência inevitavelmente levaria a um aumento do bem-estar social”. Esse argumento, embora amplamente aceito pela sociedade (e intensamente advogado por uma parcela da comunidade de pesquisa), não está, segundo o autor, apoiado sobre qualquer base racional;
b) Pesquisa livre: ideia segundo a qual qualquer linha de pesquisa razoável voltada para a compreensão de processos fundamentais da natureza renderá benefícios para a sociedade. A ciência teria uma lógica intrínseca de funcionamento, que garante que os problemas a serem por ela trabalhados são apresentados por questões técnicas, e não sociais;
c) Responsabilidade: os mecanismos de controle da qualidade da pesquisa científica (como a revisão por pares e a fidelidade ao método científico, por exemplo) conteriam as principais responsabilidades éticas do sistema de pesquisa. Assim, todo e qualquer conhecimento gerado dentro desse sistema de normas seria, necessariamente, ético;
d) Autoridade: a informação científica oferece uma base estritamente objetiva para a resolução de disputas políticas. A valorização da ciência sobre todas as outras formas de conhecimento, portanto, conferiria inquestionável legitimidade à opinião dos cientistas;
e) Autonomia: o conhecimento gerado na “fronteira” da ciência seria autônomo em relação a suas consequências práticas e morais junto à sociedade. O avanço científico, portanto, seria um fenômeno quase natural, ao qual a sociedade deve se adaptar.
34 Mais do que simples fatores que condicionaram a institucionalização da política científica e tecnológica nos países avançados, os elementos apresentados acima configuram a própria essência dessa política até os dias atuais (DIAS, 2009). Para o autor, desde a elaboração do relatório Science: the Endless Frontier, essa visão acerca do avanço da ciência (e também da tecnologia) – associada à racionalidade ou ao sistema de crenças de sua coalizão dominante, a comunidade de pesquisa – tem influenciado e legitimado as ações adotadas no âmbito da PCT, tanto nos países centrais quanto nos países periféricos.
Segundo Bozeman (2000) apud Dias (2009), nos EUA, os programas estaduais de desenvolvimento econômico baseado em tecnologia contemplam basicamente duas agendas, que raramente são integradas. A primeira delas é a agenda do desenvolvimento econômico, que envolve objetivos como a criação de novas empresas, geração de riqueza, etc. A segunda delas, a agenda socioeconômica, tem como principais objetivos a redução das disparidades de renda, da pobreza. De acordo com o autor, a relativa escassez de recursos coloca como imperativo a priorização de uma das duas agendas mencionadas.
De acordo com Cozzens e Woodhouse (1995) apud Dias (2009), um ponto em particular dentro desse processo, a saber, a compreensão de que o conhecimento científico é fruto de um processo de negociação conformado entre atores humanos e não-humanos. Através dessa evolução, a ciência passa a ser compreendida como um fenômeno inerentemente político. Com isso, a velha visão de que a "boa ciência", de forma quase que automática, gerava a verdade objetiva e de que os cientistas – "caçadores da verdade" – mereciam um papel de destaque na política, passou a ser gradualmente abandonada.
Desde suas origens, a relação entre C&T e o Estado tem se conformado, no caso norteamericano, com base em coalizões estabelecidas entre cientistas e representantes de agências governamentais. No caso brasileiro, a conformação de coalizões desse tipo é menos comum e segue uma lógica distinta (DIAS, 2009).
Para negociar com o governo, os cientistas utilizam dois argumentos fundamentais: a autoridade e a utilidade do conhecimento (COZZENS; WOODHOUSE, 1995 apud DIAS, 2009).
Bimber e Guston (1995) apud Dias (2009) afirmam que a visão de ciência e tecnologia que apresenta a comunidade de pesquisa é pautada pelas concepções do
35 universalismo, do essencialismo e do triunfalismo (três “ismos” da C&T), o que explica, em grande medida, as características da política científica e tecnológica, dominada por esse ator social.
Uma crítica a essa noção é apresentada por Salomon e Lebeau (1993) apud Dias (2009). Segundo os autores, a imagem socialmente aceita da ciência é originária dos países desenvolvidos e, predominantemente elitista, concepção que acaba por influenciar as próprias práticas científicas e tecnológicas, inclusive nos países subdesenvolvidos.
Avançando em nossa argumentação, convém recuperar as ideias de Elzinga e Jamison (1995) apud Dias (2009), que fornecem uma definição das quatro diferentes culturas políticas que seriam envolvidas pela política científica e tecnológica:
a) Burocrática: baseada em agências, comitês, conselhos e outras instituições preocupadas, fundamentalmente, com a administração efetiva, o planejamento, a coordenação e a organização da PCT. O avanço do conhecimento e seus impactos sociais ocupam uma posição central. Em muitos países, essa cultura é dominada pelos militares.
b) Acadêmica: relativa à comunidade de pesquisa. Sua preocupação central é com a influência da PCT sobre a pesquisa científica (e, em menor medida, tecnológica), bem como com a preservação dos valores entendidos como pertencentes à tradição acadêmica, tais como autonomia, integridade, objetividade e controle sobre recursos e organizações.
c) Econômica: apresenta uma grande proximidade em relação a negócios e administração e seu foco está direcionado para as empresas industriais. Está mais preocupada com o avanço tecnológico e com o aumento dos lucros que isso pode representar. Além disso, esta cultura está imbuída da crença no “espírito empreendedor” dos capitalistas como forma de alavancar o desenvolvimento econômico e social.
d) Cívica: baseada em movimentos sociais e populares (ambientalismo, feminismo, movimentos trabalhistas e movimentos de consumidores, por exemplo). Seu foco fundamental, assim como ocorre no caso da cultura burocrática, é com os efeitos sociais do avanço do conhecimento, embora não se preocupe muito com a forma com que este último ocorre.
36 A ideia de “culturas políticas”, conforme definida pelos autores, guarda uma estreita proximidade com o conceito de sistema de convicções apresentado pelo modelo de coalizões de defesa. Dias (2009) ressalta que nos EUA, a pluralidade de atores que participam da elaboração da política científica e tecnológica assegura uma grande diversidade de agendas, tornando (supostamente) o resultado do processo de negociação mais democrático e aderente às demandas da sociedade. Mas para o autor isso não ocorre no caso brasileiro, pois a PCT brasileira é, “essencialmente, o produto da agenda de um único ator: a comunidade de pesquisa” (DIAS, 2009, p. 47).
O objeto desta pesquisa e analisar a potencial contribuição da política científica e tecnológica catarinense para redução das desiguldades socioespaciais. Entretanto, Theis, Moser e Vargas (2012) destacam que ao relacionar a PCT com as desiguldades é importante considerar que a política se articula com os processos de exclusão social em três níveis estritamente relacionados: a relação Estado-Sociedade; o plano formal das políticas e instituições que materializam a relação Estado-Sociedade; e o plano que compreende relações particulares entre C&T e o processo de desenvolvimento brasileiro.
Com base no trabalho de Dias (2005), iremos apresentar as principais correntes que influenciam a PCT na América Latina.
3.1 O modelo institucional ofertista linear – MIOL
O enfoque da cadeia linear de inovação, que marcou fortemente o período pós-Segunda Guerra Mundial, tem como referência o documento intitulado Science: the Endless Frontier, elaborado por Vannevar Bush.
Segundo Dias (2005, p. 04) há duas ideias centrais contidas no Relatório de Vannevar Bush:
A primeira delas sugere que a pesquisa básica é essencial para que os Estados modernos atinjam seus objetivos nacionais; a segunda defende o argumento segundo o qual o conhecimento gerado pela pesquisa básica percorre uma trajetória linear até culminar na inovação tecnológica.
Segundo Dias (2005) no Relatório é destacada a importância do avanço científico como forma de solucionar problemas sociais e como meio de promover a superioridade militar norte-americana. O autor também destaca que o Relatório tem um
37 forte caráter determinista ao afirmar que o avanço científico gera progresso social de forma quase automática. O Relatório também enfatiza o papel do Estado como promotor da ciência, concepção que marcou o período pós-Segunda Guerra Mundial.
Dias (2005) representa de forma ilustrada a concepção linear conforme a figura abaixo:
Figura 3 – Visão do relatório Bush Fonte: Dias, 2005, p. 13
Fica evidente o determinismo da ciência e tecnologia na promoção do desenvolvimento econômico e, consequentemente, na promoção do bem-estar aos cidadãos. O autor sintetiza o relatório da seguinte forma:
De acordo com as ideias presentes no Relatório, cada um dos elementos acima representados (avanço científico, avanço tecnológico e desenvolvimento econômico) seria condição necessária e suficiente para a consolidação do elemento seguinte, sendo a ciência o ponto de partida para um fim específico, o desenvolvimento social. De fato, essa forma mecanicista e linear através da qual é descrita a Cadeia Linear de Inovação representa a característica mais marcante do Relatório (DIAS, 2005, p. 13).
Outra ideia básica do Relatório é a divisão entre pesquisa básica e pesquisa aplicada, sendo as duas separadas por uma dimensão temporal e espacial (DIAS, 2005), a primeira sendo realizada em universidades, enquanto a segunda desenvolvida nas empresas.
A concepção linear de ciência, que necessariamente produz progresso social, oculta uma legitimação das atividades desenvolvidas pela comunidade de pesquisa, pois a partir do momento que a ciência é assumida como intrinsecamente progressista e produz benefícios infinitos, os interesses dos atores são automaticamente validados.
Segundo Dias (2005) a PCT latino-americana incorporou diversos elementos do MIOL, sendo que o autor verificou cinco características padrões da PCT nestes países. A primeira característica diz respeito ao processo não-tomada de decisão (nondecision-making process), que se refere à postura dos atores dominantes no campo da PCT. Para Dias (2005) o processo de não tomada de decisão é um elemento comum
