Suuri muutosnopeus ja epävarmuus edellyttävät analyyttistä kehittämisotetta
Pirkanmaan Hämeenkyrö on hieman yli 10 000 asukkaan kunta, joka Tekesin (nyt Business Finland, tässä tutkimusraportissa Tekes) Leier-hankkeen avulla nosti kunnan alijäämätalouden muutamassa vuodessa ylijäämäiseksi (Lahdes & Ryynänen 2015) . Kunta panosti voimakkaasti toimintatapojen uudistamiseen ja toimintaa kehittivät kunnan omat työntekijät ilman erillisiä projektityöntekijöitä. Kunta oli mukana myös työ- ja elinkeinoministeriön Työelämä2020-hankkeessa sekä KT Kuntien työnantajien ja kuntasektorin pääurakoitsijan valtakunnallisessa Kunteko2020-ohjelmassa.
Hämeenkyrö valmisteli aktiivisesti hankkeen sisältöä ja Kuntekko tiesi, että Hämeenkyrön hanketoiminnalle asetetut tulokset oli saavutettu.
Tutkimusraportin rakenne
Tavoitteena ymmärtää kunkin sen hetkistä kokemusmaailmaa
Tästä syystä tutkimuksen teoria on muuttunut ja parantunut tutkimusprosessin edetessä, eikä viitekehyksen vaiheittaista rakentamista ole täysin erotettu empirismista. Fenomenologinen merkitysteoria on varsin haastava tapa tuottaa tutkimusta aloittelijalle tutkimustyössä, koska tarkka teoreettinen viitekehys ei osoita tutkimuspolkua. Se asettaa haasteita työn etenemiselle, mutta toisaalta antaa tilaa aineiston tulkinnalle: tarkka teoreettinen viitekehys ei rajoita tulkintaa, mikä mahdollistaa viitekehyksen käytön ympyrämäisesti. .
Kuntien toimintaympäristö muuttuu
Kehitystoiminta, innovatiivisuus ja innovaatioiden leviäminen ovat yhteiskunnallista toimintaa, jossa on pohjimmiltaan hyvin abstrakteja asioita, kuten oppimista, viestintää ja tiedonkulkua. Kuntien välisten erojen kasvaessa toimintaa ei välttämättä ole mahdollista hallita kaikissa osissa Suomea samoilla säännöillä ja menetelmillä. Rakennemuutos on aina ollut normaali muutos aluetaloudessa, mutta sillä voi olla suuri vaikutus pienen kunnan toimintaan.
Kun suuri paikallinen yritys tai muu työnantaja vähentää merkittävästi työpaikkoja tai sulkee paikallisen tuotantoyksikön, sillä on merkittävä vaikutus yksittäisen kunnan toimintaan ja talouteen. Valtakunnallisten uudistusten tavoitetta on hyvä pohtia myös tästä näkökulmasta: onko järkevää ohjata kuntia samoilla säännöillä ja ohjeilla, kun kuntien haasteet ovat hyvin erilaisia.
Innovaatiotoiminta kunnissa
Innovaatio ja hyvät käytännöt
Hyvin usein EU:n rakennerahastoihin liittyvän hankkeen, ohjelman tai hankkeen yksi tavoitteista on tunnistaa prosessin aikana noussut hyviä käytäntöjä, joiden avulla on yritetty ratkaista ongelmaa tai edistää tavoitteita. Vuonna 2005 osana hallituksen toteuttamaa kunnan ja palveluiden rakenneuudistusta PARAS-hankkeen puitteissa yritettiin tunnistaa ja levittää hyviä käytäntöjä (Arnkil ym. 2007, 3). Vuotta myöhemmin Sosialelekheyts Oy:n teettämässä arviointitutkimuksessa AURORA kehotettiin nostamaan esille kunnissa kehitettyjä hyviä käytäntöjä korostamalla resurssien merkitystä niiden levittämisessä (Arnkil ym. 2007, 10).
Tällä hetkellä työ- ja elinkeinoministeriön Työelämä 2020 -hankkeen kanssa yhteistyössä toimiva Kunteko2020 -ohjelma edistää kuntasektorin hyviä käytäntöjä, jonka tavoitteena on levittää ohjelman sisällä ja ulkopuolella syntyneitä hyviä käytäntöjä (KunTeko 2020 - tehokkaampi kuntayhteistyö 2015). Erityisesti EU:n rakennerahastojen edellyttämät hyvät käytännöt ovat myös tapa osoittaa konkreettisesti, mitä hankkeen aikana on tehty. Lisäksi paras käytäntö tarkoittaa, että on vain yksi oikea (eli paras) ratkaisu kaikenlaisten ongelmien ratkaisemiseen.
Sotarautan (et al.) mukaan kyseessä on valtion ohjeistuksen yhtenäistäminen, joka haluaa saada kuntien hallinto- ja palvelurakenteet samankaltaiseksi, mutta yhteistyö samankaltaisten kuntien kanssa, jotka eivät tue kuntien uudistumista, on parempi. (Sotarauta ym. 2011, 9).
Osapuolten väliset eroavuudet vaikuttavat innovaatioiden leviämiseen
Tutkija Tessa Brannan ja hänen kumppaninsa uskovat, että innovaatiot ja käytännöt leviävät parhaiten, kun innovaation keksijät ja käyttöönottajat ovat maantieteellisesti läheisiä, sosioekonomisesti tai poliittisesti samanlaisia, psykologisesti yhtenäisiä tai alueellisesti samaistuneita keskenään.
Innovaatioiden leviäminen maantieteen näkökulmasta
Yhteistyötä kunnissa uutta tietoa tuottavien toimijoiden kanssa ei tehdä paljoa (Sotarauta ym. vaikeuttaa uuden oppimista. Vaikka muitakin tuloksia on saatu aikaan, he esittelevät artikkelissaan tutkimustuloksen, jonka mukaan innovaatiot voidaan parhaiten toteuttaa alueilla, joilla väestö on suhteellisen hajallaan Samankaltaisten kuntien sosiaalisia verkostoja on helppo luoda, koska yhteisiä piirteitä on monia ja ongelmat ovat yhteisiä.
Resurssit määrittävät innovaatioiden omaksumista
Uudet ideat syntyvät harvoin yhden ihmisen aivoriihen kautta, koska organisaatiossa uusia ideoita kehitetään useimmiten yhteistyössä. Erilaisia työntekijöitä tarvitaan myös siksi, että erilaiset näkemykset ja mielipiteet luovat dynamiikkaa, joka mahdollistaa uusien ideoiden muodostumisen. Uuden idean käyttöönotto ja kehittäminen ovat aina epävarmoja ja hallitsemattomia prosesseja, joiden lopputulosta ei voida täysin tietää etukäteen.
Rationaalisen valinnan teoria ei ole yksittäinen teoria sen todellisessa merkityksessä, vaan pikemminkin sateenvarjo, jonka alle voidaan sijoittaa useita erilaisia teorioita. 1950-luvulla amerikkalainen tutkija Herbert Simon kyseenalaisti rationaalisen valinnan teorian ja perinteisen taloudellisen käsityksen ihmisestä taloudellisesti rationaalisena olentona (talousihminen) (Simon Simonin tavoitteena oli kehittää realistisempi teoria taloudellisesta päätöksenteosta: teoria syntyi rajatun rationaalisuuden (rajoitettu rationaalisuus) (Selten 1999, 5), jonka mukaan ihminen on olento, jonka kognitiiviset kyvyt ovat hyvin rajalliset ja ihminen ei aina toimi tai edes halua toimia täysin rationaalisesti.
Simonin mukaan organisaatioiden toiminta ei ole täysin rationaalista, mutta enimmäkseen niillä on selkeä pyrkimys toimia rationaalisesti. Simonin mukaan ekonomisti valitsee kaikista eri vaihtoehdoista parhaan vaihtoehdon, kun taas ylläpitäjä on tyytyväinen valintaansa ja valitsee riittävän hyvän vaihtoehdon. Simonin mukaan voidaan käyttää maalaisjärkeä: inhimilliset rajoitukset päätöksenteossa on helppo ymmärtää, kun verrataan hallintohenkilön päätöksentekotapaa siihen, miten taloushenkilö valitsee yhden vaihtoehdon kaikista mahdollisista vaihtoehdoista ja tilasta. ja ymmärtää täysin kaikki nämä vaihtoehdot.
Ihmisellä ei ole kykyä saada käsiinsä kaikkea saatavilla olevaa tietoa tehdessään päätöksiä. tarpeellisia, kuten toimintaympäristön, säännönmukaisuuksien ja laillisuuden asettamat ehdot, joiden perusteella voidaan tehdä johtopäätöksiä niistä aiheutuvista seurauksista. Ei ole mahdollista käyttää aikaa ja resursseja tutkiakseen kaikkia mahdollisia vaihtoehtoja arjen päätöksille. Kunnanvaltuuston tehtävänä on päättää kehitettävistä kohteista, koska kaikkea toimintaa ei voi muuttaa.
Rationaalisen valinnan teoriaa on usein kritisoitu siitä, että päättäjät eivät itse asiassa tee päätöksiään täysin rationaalisesti. Kunta ymmärsi, että tilannetta ei voida ratkaista pelkästään budjetti- ja kohdentatoimilla, vaan tarvittiin myös muita toimenpiteitä. Hämeenkyrön kehitys oli avointa ja suljettua: sulkeutuneena voidaan pitää sitä, että kehitysehdotuksia pyydettiin henkilökunnalta ja uusia ideoita uskottiin tulevan työntekijöiltä itseltään.
Kehittämistyössä luotetaan kuntasektorin sisäiseen tietoon
Näkökulmasta kuntien kehittämistoiminta vaikuttaa varsin kapealta, sillä toiminnan kehittämiseen tarvittavat tiedot yleensä vaaditaan kuntasektorilta. Esimerkiksi Pirkanmaan erityisopettajien vuosikokoukset ovat sellaisia tapahtumia, joissa voidaan jakaa uusia kokemuksia ja tietoa. Kuntahallinto kommunikoi myös muiden kuntien kanssa sähköisissä kanavissa, mm aiemmista yhteistyöprojekteista jääneessä epävirallisessa Facebook-ryhmässä.
Ikaalinen on Hämeenkyrön pohjoispuolella sijaitseva noin 7 000 asukkaan kunta (Tilastokeskus, Kuntien avainluvut), joka toteuttaa parhaillaan Liideri-hanketta, jossa henkilöstöä on ollut mukana kehitystoiminnassa (Tiedote, Uusi Ikaalinen – lähipalvelujen yhteisrakentaminen ja digitaalitekniikka). Tietojen mukaan yhteistyö on aktiivisinta muiden Pirkanmaan kuntien (Ylöjärvi, Nokia, Ikaalinen) kanssa ja heidän mielestään kuntajohto saa uutta tietoa parhaiten esimerkiksi vastaavista yksiköistä tai oman alansa julkaisuista. Yliopistot ja tutkimuslaitokset ovat esimerkiksi sellaisia toimijoita, jotka tuottavat uutta tietoa, jonka hyödyntäminen katsotaan hyödylliseksi kuntien kehittämisessä.
Organisaation ominaisuudet vaikuttavat innovatiivisuuteen
Toisaalta esimerkiksi Boyne et ai. 2005) edustavat tulosta, että innovaatiot hyväksytään parhaiten alueilla, joilla väestö on suhteellisen hajallaan. Innovaatiotoimintaan kohdistetaan usein hyvin vähän resursseja, mikä tekee kokonaisvaltaisista uudistuksista mahdotonta. myös Ståhle et ai. 2004) korostavat organisaatiojohtamisen merkitystä. Tutkimukset ovat osoittaneet, että innovatiivisten organisaatioiden johdon tulee arvostaa ja tukea alaistensa innovatiivisuutta, jotta työntekijöillä on luottamusta esittää uusia ideoita.
Kehitystoiminta arjen täydennykseksi ei motivoi työntekijöitä, joiden arki on jo ennestään kiireistä ja stressaavaa (Sotarauta ym. 2011, 49). Palkitsemiskäytännöt ovat kuitenkin varsin tehokas tapa kertoa työntekijöille siitä, mitä asioita organisaatiossa arvostetaan (Ståhle ym. 2004, 90).
Pienten kuntien ideat siirtyvät harvoin suurempiin kuntiin
Jotkut haastatelluista kertoivat olevansa erityisen kommunikatiivisia ihmisiä, jotka ovat vastaanottaneet menestysviestin varsinkin organisaation ulkopuolelta. Vaikka haastateltavat eivät kokeneet olevansa erityisen vastuussa ideoiden levittämisestä, he pitivät silti viestin levittämistä tärkeänä. Pankkikäytäntöjen ja nettisivujen merkitystä kuntien kehittämistoiminnalle voidaan harkita, jos kunnilla ei ole luonnollista sääntöä sellaisille verkkosivuille.
Hyvät käytännöt ovat myös aina asiayhteyteen sidottuja, joten käytäntöjen suora siirrettävyys ei aina ole mahdollista, mikä ei ole asiaankuuluvilla aloilla riittävästi huomioitu.
Hierarkkinen diffuusio tarkoittaa valtion ohjausta
Kuntakehittäminen usein vain ”riittävän hyvää”
Voidakseen hyödyntää kehittämistoiminnan tuloksia ja tietoa organisaation johdolla tulee olla tietty asenne ja kyky hyväksyä ajatus siitä, ettei organisaatio ole tällä hetkellä paras mahdollinen. Tietojen perusteella kehitystoiminta Hämeenkyrössä on muuttunut Leader-projektin alkuhetkistä ideoiden keräämisestä enemmän uusia ideoita kokeiltavaksi. Tästä syystä kehittämistoiminnan tulee olla pysyvä ja jatkuva osa kunnan toimintaa, jotta erilaisia toimintatapoja ja uusia ideoita testataan niissä kohdissa, joissa tehokkuutta ja tehokkuutta tarvitaan.
Olisi hienoa, jos innovaation edelläkävijät suuret kaupungit toimisivat pienten kuntien kanssa niin, että myös pienet kunnat pääsevät mukaan. Tutkimuksen havainto, että hyviä käytäntöjä kerääviä sivustoja ja oppaita ei pidetä kunnissa hyödyllisinä. Lisähaasteena tutkijalle tässä tutkimuksessa oli hänen oma ennakkoluulonsa siitä, että kuntajohto onnistuu varsin hyvin kehitystoiminnassaan.
Pienissä kunnissa uudet ideat eivät ole huonompia, mutta lopulta resurssit sanelevat, mikä idea juurtuu käytännössä ja leviääkö se oman kunnan ulkopuolelle. University of Chicago Press. http://www.ikaalinen.fi/kaupunki/kuntainfo/uusi-ikaalinen/tiedode/. http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=2614. Yritysyhteistyön hyvien käytäntöjen käsikirja Pohjois-Pohjanmaan keskitason työmarkkinatoimijoille. https://www.doria.fi/bitstream/handle V%C3%A4lity%C3%B 6markkinatoimijoden%20yritysyhetistyon%20hyvat%20kaytannot%20Pohj ois-Pohjanmaalla%20-kasikirja.pdf?sequence=1.
Tampereen yliopisto, Aluekehityksen tutkimusyksikkö. http://www.uta.fi/jkk/sente/netlibrary/Innovativene_kunta.pdf. Saatavilla: http://www.kunteko.fi/mika-on-kunteko. https://www.kuntaliitto.fi/asiantuntijapalvelut/johtaminen-ja-kehittaminen/kehittaminen. Saatavilla: https://www.kuntaliitto.fi/file/4815/download?token=8xPUm2-S. https://pxnet2.stat.fi/PXWeb/api/v1/fi/Kuntien_avainluvut/2017/kuntien_avainluvut_2017_viimeisin.px.
Tasa-arvon hyvät käytännöt: Tasa-arvoprojektien hyviä käytäntöjä seitsemästä teemasta. https://www.tem.fi/files/33925/VALTAVA_sukupuolten_tasa-arvon_hyvat_kaytannot_www.pdf. http://www.stat.fi/tup/seutunet/tampere_tyomarkkinat_fi.html.
