[PENDING] Διαχείριση κρίσεων σε δημόσιους οργανισμούς. Μελέτη περίπτωσης της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας

(1)

ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΣΤΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ & ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΩΝ

ΜΟΝΑΔΩΝ

Διπλωματική Εργασία

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΚΡΙΣΕΩΝ ΣΕ ΔΗΜΟΣΙΟΥΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ ΤΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΣ ΚΕΝΤΡΙΚΗΣ

ΜΑΚΕΔΟΝΙΑΣ

της

ΘΕΟΔΩΡΑΣ ΚΑΤΣΑΤΟΥ

Επιβλέπουσα Καθηγήτρια

Σουλτάνα Καπίκη

(2)

1

Υποβλήθηκε ως απαιτούμενο για την απόκτηση του μεταπτυχιακού διπλώματος ειδίκευσης στη διοίκηση & οργάνωση εκπαιδευτικών μονάδων

Θεσσαλονίκη, Μάιος 2019

(3)

2

Η παρούσα Διπλωματική Εργασία καλύπτεται στο σύνολό της νομικά από δημόσια άδεια πνευματικών δικαιωμάτων CreativeCommons:

Αναφορά Δημιουργού - Μη Εμπορική Χρήση - Παρόμοια Διανομή

ΜΠΟΡΕΙΤΕ ΝΑ:

• Μοιραστείτε: αντιγράψετε και αναδιανέμετε το παρόν υλικό με κάθε μέσο και τρόπο

• Προσαρμόστε: αναμείξτε, τροποποιήστε και δημιουργήστε πάνω στο παρόν υλικό

ΥΠΟ ΤΟΥΣ ΑΚΟΛΟΥΘΟΥΣ ΟΡΟΥΣ:

• Αναφορά Δημιουργού: Θα πρέπει να καταχωρίσετε αναφορά στο δημιουργό, με σύνδεσμο της άδειας, και με αναφορά αν έχουν γίνει αλλαγές. Μπορείτε να το κάνετε αυτό με οποιονδήποτε εύλογο τρόπο, αλλά όχι με τρόπο που να υπονοεί ότι ο

δημιουργός αποδέχεται το έργο σας ή τη χρήση που εσείς κάνετε.

• Μη Εμπορική Χρήση: Δε μπορείτε να χρησιμοποιήσετε το υλικό για εμπορικούς σκοπούς.

• Παρόμοια Διανομή: Αν αναμείξετε, τροποποιήσετε, ή δημιουργήσετε πάνω στο παρόν υλικό, πρέπει να διανείμετε τις δικές σας συνεισφορές υπό την ίδια άδεια CreativeCommonsόπως και το πρωτότυπο.

Αναλυτικές πληροφορίες νομικού κώδικα στην ηλεκτρονική διεύθυνση:

https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/legalcode

(4)

3

Υπεύθυνη Δήλωση

Με ατομική μου ευθύνη και γνωρίζοντας τις κυρώσεις που προβλέπονται από τον Κανονισμό Σπουδών του Μεταπτυχιακού Προγράμματος στη Διοίκηση & Οργάνωση Εκπαιδευτικών Μονάδων του Αλεξάνδρειου ΤΕΙ Θεσσαλονίκης, δηλώνω υπεύθυνα ότι:

• Η παρούσα Διπλωματική Εργασία αποτελεί έργο αποκλειστικά δικής μου δημιουργίας, έρευνας, μελέτης και συγγραφής.

• Για τη συγγραφή της Διπλωματικής μου Εργασίας δεν χρησιμοποίησα ολόκληρο ή μέρος έργου άλλου δημιουργού ή τις ιδέες και αντιλήψεις άλλου δημιουργού χωρίς να γίνεται σαφής αναφορά στην πηγή προέλευσης(βιβλίο, άρθρο από επιστημονικό περιοδικό, ιστοσελίδα, κ.λπ.).

Θεσσαλονίκη, 2 Μαΐου, 2019

Η Δηλούσα: Θεοδώρα Κατσάτου

(5)

4

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

Στην εποχή μας η διεθνής κοινότητα έρχεται αντιμέτωπη με τεράστιες προκλήσεις ασφάλειας. Ειδικότερα, οι φυσικές καταστροφές έχουν συνήθως σοβαρές επιπτώσεις, όπως μεγάλες ανθρώπινες και οικονομικές απώλειες. Στον τομέα λοιπόν της διαχείρισης κρίσεων συνεπεία φυσικών και ανθρωπογενών καταστροφών, τα κράτη διεθνώς προσπαθούν να αναπτύξουν τους κατάλληλους θεσμούς και εργαλεία για την δημιουργία των αναγκαίων ικανοτήτων.

Η παρούσα εργασία, η οποία χωρίζεται σε δύο μέρη, στόχο έχει να μελετήσει τη Διαχείριση των Κρίσεων στους Δημόσιους Οργανισμούς γενικότερα και ειδικότερα την περίπτωση της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας.

Στο πρώτο μέρος, το θεωρητικό, γίνεται μια εκτενής αναφορά μέσα από τη βιβλιογραφική επισκόπηση γύρω από το φαινόμενο των κρίσεων, την ιδιαιτερότητά τους, την θεωρητική προσέγγισή τους, τον τρόπο διαχείρισής τους από οργανωμένα πολιτικά συστήματα διεθνώς, το βαθμό επιτυχίας τους καθώς και τη χρήση υποθετικών σεναρίων αντιμετώπισής τους.

Στο δεύτερο μέρος, το ερευνητικό, γίνεται μία παρουσίαση της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας, του οργανογράμματός της, της διάρθρωσης της Αυτοτελούς Δ/νσης Πολιτικής Προστασίας Π.Κ.Μ. στα επιμέρους αυτοτελή της Τμήματα ανά Περιφερειακή Ενότητα, του βαθμού ετοιμότητας της σε περιπτώσεις κρίσεων, των προβλημάτων και περιορισμών που εντοπίζονται καθώς και των προτάσεων για επιτυχέστερη έκβαση, μέσα από συνεντεύξεις υπαλλήλων του Αυτοτελούς Τμήματος Πολιτικής Προστασίας Π.Ε. Θεσσαλονίκης.

Λέξεις κλειδιά: κρίση, διαχείριση κρίσεων, Δημόσιοι Οργανισμοί, Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας, πολιτική προστασία.

(6)

5

ABSTRACT

The international community is now confronted with enormous security challenges. In particular, natural disasters usually have serious consequences, such as major human and financial losses. In the field of crisis response, as a result of natural and man-made disasters, States are trying internationally to develop the appropriate institutions and tools to create the necessary capabilities.

The present thesis, which is divided into two parts, aims to study Crisis Management in Public Organizations in general and specifically in the case of the Central Macedonia Region.

In the first part, the theoretical part, an extensive report is made through the bibliographic review of the crises phenomenon, their specificity, their theoretical approach, the way they are being dealt with by organized political systems internationally, their degree of success and the use of hypothetical scenarios to cope with.

In the second part, the research, there is a presentation of the Region of Central Macedonia, its organizational chart, the structure of the Independent Political Protection Directorate P.K.M. in its individual separate Departments per Regional Unit, its degree of preparedness in cases of crisis, theidentified problems and constraints as well as the proposals for a more successful outcome, through interviews of employees of the Civil Protection Department of Thessaloniki.

Keywords: crisis, crisis management, Public Organizations, Region of Central Macedonia, civil protection.

(7)

6

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Περίληψη ... 4

Abstract ... 5

Εισαγωγή ... 10

Κεφάλαιο 1ο Η φύση των κρίσεων ... 13

1.1. Κρίση. Ορισμός και Τυπολογίες……… 13

1.1.1. Ορισμός Κρίσης ... 13

1.1.2. Τυπολογία κρίσης ... 14

1.1.3. Τα 4 στάδια της κρίσης ... 16

1.2 Ειδίκευση και Συντονισμός του Φορέα Διαχείρισης Κρίσεων ... 20

1.3 Εμπλεκόμενοι φορείς σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης ... 25

Κεφάλαιο 2ο. Παραδοσιακή και σύγχρονη προσέγγιση διαχείρισης κρίσεων σε Δημόσιους οργανισμούς ... 28

2.1 Εννοιολογικό Πλαίσιο ... 28

2.2 Προετοιμασία για την κρίση: προγραμματισμός σεναρίων έναντι της προετοιμασίας για το άγνωστο ... 29

2.2.1 Αξιολόγηση κινδύνου: τομεακή ανάλυση βασισμένη σε ιστορικά γεγονότα έναντι εθνικής αξιολόγησης κινδύνου ... 30

2.2.2. Σχεδιασμός έκτακτης ανάγκης: βασισμένο σε σενάριο και με βάση τις δυνατότητες και την οικοδόμηση δικτύων ... 35

2.2.3. Εκπαίδευση: Σχέδια και διαδικασίες ελέγχου εναντίον στρατηγικών ασκήσεων και δικτύων ... 40

2.2.4 Ενεργοποίηση: Συστήματα έγκαιρης προειδοποίησης που ενεργοποιούν σχέδια έκτακτης ανάγκης και στρατηγική πρόβλεψη ... 42

2.3 Απόκριση: Εντολή και έλεγχος έναντι προσαρμοστικών ικανοτήτων ... 46

2.4.3.1 Επιχειρησιακή εικόνα ... 46

2.4.3.2 Απόκριση: Τυποποιημένες διαδικασίες λειτουργίας έναντι διαχείρισης δικτύου μεγάλης απόκρισης ... 49

2.4.3.3 Ηγεσία: επικοινωνία κρίσεων ενάντια στη δημιουργία νοήματος ... 52

(8)

7

2.4.3.4 Το τέλος της κρίσης. Βελτίωση της αντίδρασης στην κρίση και επανάκτηση

εμπιστοσύνης ... 53

Κεφάλαιο 3ο ... 54

Ερευνητική Μεθοδολογία ... 54

3.1. Επιλογή ερευνητικής μεθόδου ... 54

3.2. Σκοπός έρευνας ... 54

3.3. Ερευνητικά ερωτήματα ... 55

3.4. Ερευνητικό εργαλείο ... 55

3.5. Ανάλυση περιεχομένου και κωδικοποίηση ... 55

3.6. Συμμετέχοντες στην έρευνα – Χρόνος και Τόπος Διεξαγωγής της έρευνας ... 58

3.7. Εμπιστευτικότητα ... 59

Παρουσίαση Αποτελεσμάτων Έρευνας ... 60

4.1. Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας ... 60

4.2. Συνοπτική αποτύπωση αποτελεσμάτων έρευνας ... 64

4.3. 2ος Άξονας: Πρόγραμμα διαχείρισης κρίσεων της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας………..65

4.4. 3ος Άξονας: Στρατηγική και βαθμός ετοιμότητας της Αυτοτελούς Διεύθυνσης Πολιτικής Προστασίας της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας………..73

4.5. 4ος Άξονας: Βαθμός κατάρτισης, εκπαίδευσης και επιμόρφωσης της ηγεσίας και των εργαζομένων στην αυτοτελής διεύθυνση πολιτικής προστασίας……….79

Συζήτηση Αποτελεσμάτων και Προτάσεις ... 86

5.1. Συζήτηση Αποτελεσμάτων ... 87

5.2. Συμπεράσματα - Προτάσεις ... 91

5.3.Επίλογος……… 96

Βιβλιογραφία ... 97

(9)

8

ΛΙΣΤΑ ΠΙΝΑΚΩΝ

Πίνακας 1: Διάφοροι τύποι συντονισμού ... 23

Πίνακας 2. Το σύστημα για την ανάλυση και την απεικόνιση των σεναρίων κινδύνου στο Μεξικό ... 31

Πίνακας 3: Η εθνική αξιολόγηση κινδύνων των Κάτω Χωρών ... 33

Πίνακας 4. Το σχέδιο SISMO στο Μεξικό, ένα καλό παράδειγμα σχεδίου έκτακτης ανάγκης που βασίζεται σε σενάριο ... 36

Πίνακας 5. Χρήση κοινών αξιών σε ένα διαφοροποιημένο δίκτυο αντίδρασης ... 38

Πίνακας 6. Ασκήσεις στρατηγικής διαχείρισης κρίσεων: παραδείγματα από τη Γερμανία και την Ελβετία ... 41

Πίνακας 7. Ολοκληρωμένο σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης στην Κορέα ... 43

Πίνακας 8. Μέτρηση γεωπολιτικών εντάσεων με βάση τις δυνάμεις της αγοράς ... 45

Πίνακας 9. Σύστημα εντολών συμβάντων των Ηνωμένων Πολιτειών ... 46

Πίνακας 10. Συμβουλευτική Ομάδα Επιστημών του Ηνωμένου Βασιλείου σε περιπτώσεις Έκτακτης Ανάγκης (SAGE) ... 48

Πίνακας 11. Η Επιχειρησιακή Επιτροπή του Ιταλικού Τμήματος Πολιτικής Προστασίας ... 51

Πίνακας 12: Θεματικοί άξονες και κώδικοι ... 57

Πίνακας 13: Συνοπτικός πίνακας δημογραφικών στοιχείων συμμετεχόντων. ... 64

Πίνακας 14: Απαντήσεις 1ου συμμετέχοντα ... 66

(10)

9

Πίνακας 35: Διεθνή πλαίσια διαχείρισης κρίσεων ... 94

Λίστα Σχημάτων Σχήμα 1: Οργανόγραμμα Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας………...………62

(11)

10

Εισαγωγή

Η διαχείριση κρίσεων αποτελεί ένα θέμα με αυξανόμενο ενδιαφέρον τις τελευταίες δεκαετίες, καθώς πληθαίνει ο αριθμός των κρίσεων που καλείται να αντιμετωπίσει η σύγχρονη κοινωνία. Η αντιμετώπιση των κρίσεων αποτελεί βασική ευθύνη των κυβερνήσεων, των υπευθύνων χάραξης δημόσιας πολιτικής, των δημοσίων υπαλλήλων και του προσωπικού του δημόσιου τομέα. Η διαχείριση κρίσεων είναι δύσκολη διαδικασία καθώς ο σχεδιασμός και η προετοιμασία για το απροσδόκητο και άγνωστο και η αβεβαιότητα και η ασάφεια των περιστατικών κρίσης που μπορεί να προκύψουν, πολύ συχνά δοκιμάζουν την αποτελεσματικότητα και την οργάνωση της γραφειοκρατικής δημόσιας διοίκησης (Boin, Ekengren &

Rhinard, 2013).

Οι κρίσεις και οι καταστροφές υπόκεινται σε γεωγραφικά και διοικητικά όρια (Fimreite et al., 2014) και συχνά η αντιμετώπιση τους είναι δύσκολη και προβληματική καθώς απαιτείται συντονισμός μεταξύ φορέων και οργανισμών, των οποίων τα καθήκοντα και οι αντιλήψεις πολύ συχνά διαφέρουν. Καθώς τις περισσότερες φορές οι κρίσεις τείνουν να είναι απρόβλεπτες, απαιτείται ταχεία ανταπόκριση, τη στιγμή που οι δημόσιοι οργανισμοί αντιμετωπίζουν σημαντικούς περιορισμούς στην διαχείριση τέτοιων περίπλοκων καταστάσεων. Λόγω της αυξανόμενης πολυπλοκότητας των ίδιων των κρίσεων και της αυξανόμενης πολυπλοκότητας του δημόσιου τομέα (Christensen και Lægreid, 2010), οι κρίσεις προκαλούν συνήθως τα υφιστάμενα πρότυπα οργάνωσης και διαχείρισης καθώς δεν ταιριάζουν εύκολα σε καθιερωμένα πλαίσια οργανώσεως.

Ένα πρόγραμμα διαχείρισης κρίσεων δεν αποτελεί απλά ένα σχέδιο ετοιμότητας σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης και δεν αφορά το σχεδιασμό αντιμετώπισης μιας κρίσης μεμονωμένα. Αντιθέτως ένα πρόγραμμα στοχεύει στην αντιμετώπιση ενός ευρέως φάσματος κρίσεων και στο κατά πόσο η μία κρίση μπορεί να οδηγήσει σε μία άλλη (Mitroff & Alpasian, 2003). Σύμφωνα με τον Mitroff (2005), η διαδικασία διαχείρισης κρίσεων διακρίνεται σε έξι φάσεις - ανίχνευση σημάτων, ανίχνευση / προετοιμασία, περιορισμός βλάβης, ανάκαμψη λειτουργιών, εκμάθηση από τα λάθη και επανασχεδιασμός. Λόγω της πολυπλοκότητας της διαχείρισης κρίσεων, οι υπεύθυνοι χάραξης δημόσιας πολιτικής

(12)

11

και οι διοικητικές αρχές και φορείς προσπαθούν να δημιουργήσουν κατάλληλες διοικητικές δομές για να διευκολύνουν μια συντονισμένη αντιμετώπιση κρίσεων και καταστροφών, συνδυάζοντας την οργανωτική σταθερότητα, την ετοιμότητα, την ευελιξία και την ταχεία αντίδραση.

Στην παρούσα εργασία γίνεται μία προσπάθεια ανάδειξης της πολυπλοκότητας του προβλήματος διαχείρισης των κρίσεων και δη από Δημόσιους Οργανισμούς, τόσο σε διεθνές επίπεδο όσο και στο εσωτερικό και συγκεκριμένα στην Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας.

Στόχος της είναι να τονιστεί το διαρκώς μεταβαλλόμενο τοπίο της κρίσης, να αξιολογηθούν οι πρακτικές διαχείρισης της και να συμβάλει στον εντοπισμό ορθών πρακτικών.

Σκοπός της πρωτογενούς έρευνας, είναι να αξιολογήσει αν υπάρχει πρόγραμμα διαχείρισης κρίσεων στην περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας, αν εφαρμόζεται αποτελεσματικά και ποιος είναι ο βαθμός εκπαίδευσης των εργαζομένων της.

Τα ερευνητικά ερωτήματα που καλείται να απαντήσει η συγκεκριμένη διπλωματική εργασία, είναι ποια στρατηγική εφαρμόζει η Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας στο πρόγραμμα διαχείρισης κρίσεων, τι είδους συντονισμός υπάρχει, ποιος είναι ο βαθμός ετοιμότητάς της και ποια προβλήματα ή ελλείψεις εντοπίζονται.

Η μέθοδος που επιλέχθηκε να χρησιμοποιηθεί, είναι ο συνδυασμός ποιοτικής και ποσοτικής έρευνας, ενώ το ερευνητικό εργαλείο που χρησιμοποιήθηκε για τη διεξαγωγή της έρευνας, είναι η ημιδομημένη συνέντευξη.

Στο πρώτο κεφάλαιο γίνεται μία παρουσίαση των βασικών όρων της κρίσης, αναλύονται οι ορισμοί και η τυπολογία της ενώ παρουσιάζονται τα 4 στάδιά της και οι διάφοροι τύποι συντονισμού.

Στο δεύτερο κεφάλαιο γίνεται εισαγωγή στην παραδοσιακή και στη σύγχρονη προσέγγιση διαχείρισης κρίσεων σε δημόσιους διεθνείς οργανισμούς, εντοπίζοντας πέντε θέματα ως βασικά ζητήματα διακυβέρνησης σε διατομεακά θέματα, στα οποία πρέπει να δίνουν προσοχή οι πολιτικές και οι πρακτικές διαχείρισης κρίσεων: ένα γενικό πλαίσιο διακυβέρνησης κρίσεων, το ρόλο της επιστήμης και της εμπειρογνωμοσύνης, την ηγεσία, τη διακυβέρνηση των δικτύων και τη διεθνή

(13)

12

συνεργασία, δηλαδή την ανταλλαγή εμπειριών μεταξύ των κυβερνήσεων και την ανάπτυξη κοινών προσεγγίσεων σε περιπτώσεις κινδύνου. Επιπροσθέτως, παρουσιάζονται διάφορα συστήματα προειδοποίησης καθώς και σχεδιασμοί έκτακτης ανάγκης βασισμένοι σε σενάρια.

Στο τρίτο κεφάλαιο επιλέγεται η ερευνητική μέθοδος, τα ερευνητικά εργαλεία και το δείγμα που θα εξεταστεί ενώ στο τέταρτο κεφάλαιο ακολουθεί η παρουσίαση των αποτελεσμάτων της έρευνας.

Η διπλωματική εργασία ολοκληρώνεται με την παράθεση των αποτελεσμάτων, των συμπερασμάτων και των προτάσεων.

(14)

13

Κεφάλαιο 1

^ο

Η φύση των κρίσεων

1.1. Κρίση. Ορισμός και Τυπολογίες 1.1.1. Ορισμός Κρίσης

Η αντιμετώπιση καταστροφών και κρίσεων αποτελεί μία κυβερνητική ευθύνη που αποδεικνύεται ολοένα και πιο δύσκολη. Οι κρίσεις και οι καταστροφές δημιουργούν τεράστιες δυσκολίες και προκλήσεις στη διοίκηση και τους φορείς που καλούνται να τις αντιμετωπίσουν (Boin, A. et al, 2005). Αυτό είναι ένα θέμα που οι επιστήμονες της δημόσιας διοίκησης ειδικότερα πρέπει να διερευνήσουν σε βάθος (Boin & Lodge, 2016, Christensen et al., 2014).

Ένας ευρέως αποδεκτός ορισμός της «κρίσης» είναι μια κατάσταση όπου υπάρχει αντιληπτή απειλή κατά των βασικών αξιών ή των λειτουργιών διατήρησης της ζωής ενός κοινωνικού συστήματος που απαιτεί επείγουσα διορθωτική δράση υπό αβέβαιες συνθήκες (Rosenthal, Charles & Hart, 1989). Οι κρίσεις δεν είναι συνηθισμένες και συμβαίνουν ακανόνιστα. Διαφέρουν από τις πιο συνήθεις καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, όπως οι πυρκαγιές στα σπίτια, τα τροχαία ατυχήματα ή καταστροφές που επιφέρουν ένα κακό αποτέλεσμα, διαχειρίζονται όμως βάσει συγκεκριμένων προτύπων (Boin, 2008). Στον εν λόγω ορισμό της κρίσης, υποστηρίζεται ότι η κρίση είναι θέμα αντίληψης και ως εκ τούτου ενσωματώνει ένα υποκειμενικό στοιχείο. Μια κρίση μπορεί να απειλήσει τις βασικές αξίες και τους πυλώνες της κοινωνίας, γι 'αυτό και η κυβέρνηση πρέπει να ανταποκριθεί σταθερά και να λάβει ηγετικές αποφάσεις και μέτρα. Μία κρίση επηρεάζει πολλούς παράγοντες με διαφορετικούς τρόπους και συχνά απαιτεί λεπτή εξισορρόπηση των θιγόμενων συμφερόντων και ανεπτυγμένες διαπραγματευτικές ικανότητες στον χειρισμό επίλυσής της. Υπάρχει επίσης η αίσθηση του επείγοντος, πράγμα που σημαίνει ότι δεν είναι διαθέσιμες όλες οι πιθανές λύσεις. Οι αιτίες, οι διαθέσιμες επιλογές και οι συνέπειες αυτών των επιλογών μπορεί να είναι αμφίβολες και πολύπλοκες. Επιπλέον, οι κρίσεις είναι γεγονότα χαμηλής πιθανότητας να συμβούν και με υψηλό αντίκτυπο, γεγονός που τις καθιστά ιδιαίτερα δύσκολες από άποψη σχεδιασμού και διαχείρισης. Μια ακόμη δυσκολία έγκειται στο γεγονός, ότι ο τρόπος

(15)

14

αντιμετώπισής τους από τους αρμόδιους φορείς υπάγεται σε έλεγχο λογοδοσίας, νομιμότητας και εκπροσώπησης και έτσι οι δημόσιοι οργανισμοί περιορίζονται σημαντικά στην προσπάθειά τους να χειριστούν κρίσεις.

1.1.2. Τυπολογία κρίσης

Η έλλειψη μιας ικανοποιητικής τυπολογίας για τις κρίσεις και τις καταστροφές είναι ένα θέμα που επισημαίνεται από αρκετούς ερευνητές (Quarantelli, 2001^.Gundel, 2005). Το επιχείρημα για την ανάπτυξη μιας τέτοιας τυπολογίας είναι απλό: «Αν κάποιος θέλει να μάθει πώς αναπτύσσονται διαφορετικοί τύποι κρίσεων, ποια είδη προβλημάτων τους περιβάλλουν και, το πιο σημαντικό, πώς μπορούν να αντιμετωπιστούν, είναι χρήσιμη η ταξινόμηση και ο προσδιορισμός των κοινών χαρακτηριστικών διαφορετικών κρίσεων» (Gundel, 2005: 106). Ένα άλλο επιχείρημα είναι ότι η τυπολογία είναι χρήσιμη, τόσο για τους ερευνητές όσο και για τους επαγγελματίες του κλάδου διαχείρισης κρίσεων. Η ταξινόμηση των κρίσεων αποτελεί το πρώτο βήμα για τη διατήρησή τους υπό έλεγχο, αφού μόνο με αυτόν τον τρόπο μπορούν να εντοπιστούν και να αναλυθούν.

Μια κοινή διαφοροποίηση των κρίσεων είναι μεταξύ ανθρωπογενών και φυσικών κρίσεων ή καταστροφών (Boin, 2005^.Rosenthal & Kouzmin, 1993). Η διαφοροποίηση αυτή επικεντρώνεται στις κύριες αιτίες ή τα χαρακτηριστικά της κρίσης. Οι ανθρωπογενείς κρίσεις διαφέρουν από τις πιο «κλασικές» φυσικές καταστροφές. Παραδείγματα ανθρωπογενών καταστροφών είναι το Τσερνομπίλ, η νόσος των τρελών αγελάδων, το ατύχημα του Challenger, οι τρομοκρατικές επιθέσεις της 11^ης Σεπτεμβρίου 2001 στις ΗΠΑ, η διπλή τρομοκρατική επίθεση στη Νορβηγία στις 22 Ιουλίου 2011, στο Όσλο και στο Utøya. Οι κρίσεις αυτές είναι συνήθως πιο πολύπλοκες από τις φυσικές καθώς αλλάζουν με την πάροδο του χρόνου και μπορεί να αλληλοεπιδράσουν με άλλα προβλήματα και να έχουν παρατεταμένο αντίκτυπο.

Το κύριο πλεονέκτημα μιας τέτοιας τυπολογίας είναι ότι η διαφοροποίηση μεταξύ ανθρωπογενών και φυσικών κρίσεων μπορεί να προσφέρει ενδείξεις σχετικά με τον τρόπο αντιμετώπισης των διαφόρων τύπων κρίσεων. Αυτή η προσέγγιση επικρίνεται συχνά με το σκεπτικό ότι οι πιθανές αιτίες πολλών κρίσεων είναι ιδιαίτερα αλληλένδετες και γεωγραφικά καθορισμένες, με κυριότερο παράδειγμα την υπερθέρμανση του πλανήτη και την κλιματική αλλαγή.

(16)

15

Η διάκριση μεταξύ φυσικής / ανθρωπογενούς κρίσης, μπορεί να αναπτυχθεί περαιτέρω με το διαχωρισμό μεταξύ «εκούσιων» και «ακούσιων» ή μεταξύ

«φυσιολογικών» και «μη φυσιολογικών» κρίσεων - συμπεριλαμβανομένων και του ανθρώπινου στοιχείου στην εξίσωση (Mitroff & Alpaslan, 2003 · Perrow, 2007) .

Αυτή η διάκριση μεταξύ φυσικών και ανθρωπογενών κρίσεων οδηγεί σε περαιτέρω μελέτη των αιτίων της κρίσης, καθώς γίνεται διάκριση μεταξύ ενδογενών και εξωγενών παραγόντων (Boin, McConnell & Hart, 2009) και μεταξύ κρίσεων που προκαλούνται από εξωτερικές δυνάμεις και θεσμικές κρίσεις, στις οποίες το κύριο πρόβλημα είναι η απόδοση των διοικητικών οργάνων (Hart, 2012).

Οι αιτίες μια κρίσης μπορούν να αναζητηθούν σε επίπεδο μικρο- (ατομικό), μεσο- (οργανωτικό) ή μακρο-οικονομικό (κοινωνικό / συστηματικό). Στην παρούσα διπλωματική, η έρευνα εστιάζεται στο μέσο επίπεδο, το οργανωτικό, όπου δίνεται έμφαση στο ρόλο που μπορούν να διαδραματίσουν οι οργανώσεις και οι οργανωτικές διαδικασίες, όχι μόνο προκαλώντας αλλά κυρίως αντιμετωπίζοντας τις κρίσεις.

Ωστόσο, μια οργανωτική προσέγγιση δεν σημαίνει απαραίτητα ότι η ατομική δράση ή το ανθρώπινο λάθος δεν παίζουν ρόλο, ούτε σημαίνει ότι το ευρύτερο πλαίσιο ή το περιβάλλον δεν επηρεάζει τον τρόπο με τον οποίο οι οργανώσεις αντιμετωπίζουν τις κρίσεις. Σύμφωνα με τον Boin (2005), οι περισσότερες κρίσεις απορρέουν από μοναδικούς συνδυασμούς ανθρώπινων λαθών, οργανωτικής αποτυχίας και περιβαλλοντικών αλλαγών.

Η αποτελεσματική διαχείριση κρίσεων απαιτεί οικοδόμηση ανθεκτικών οργανισμών (Comfort et al., 2010) και εξαιρετική οργάνωση σε επίπεδο πρόληψης, προετοιμασίας, αντίδρασης και ανάκαμψης, καθώς και ικανότητα ανάληψης δράσης σε κρίσεις και καταστάσεις έκτακτης ανάγκης (Weick & Sutcliffe, 2001). Διάφοροι ερευνητές (Boin, 2004) προτείνουν τη χρήση μιας μορφής ανάλυσης της κρίσιμης πορείας και των σημείων καμπής που θα αναδεικνύει τις ευκαιρίες για παρέμβαση και λήψη αποφάσεων και αξιοποίηση πόρων για την αντιμετώπιση των διαφόρων τύπων κρίσης.

Ένα πρόβλημα με τις υπάρχουσες τυπολογίες, σύμφωνα με τον Gundel (2005:

108), είναι ότι τείνουν να περιγράφουν τις κρίσεις με ένα μόνο χαρακτηριστικό που είτε εφαρμόζεται είτε δεν εφαρμόζεται - για παράδειγμα, εθνική ή διεθνή κρίση, κρίση στον ιδιωτικό ή δημόσιο τομέα. Αυτές οι ταξινομήσεις μπορεί να είναι

(17)

16

χρήσιμες, αλλά απαιτούν περαιτέρω διαφοροποίηση, προκειμένου να είναι χρήσιμες στην έρευνα. Το κύριο μειονέκτημα είναι ότι τείνουν να είναι στατικές και ως εκ τούτου στις περισσότερες περιπτώσεις δεν μπορούν να λάβουν υπόψη το χρονοδιάγραμμα της κρίσης, τις νέες και αναδυόμενες καταστάσεις ή το είδος της κρίσης. Η λύση που προτείνει ο Gundel είναι να εισαγάγει δύο νέες διαστάσεις στην τυπολογία της κρίσης: προβλεψιμότητα και δυνατότητες επηρεασμού, που οδηγούν σε τέσσερις τύπους κρίσης: συμβατική, απροσδόκητη, δυσεπίλυτη και θεμελιώδη.

Αυτή η προσέγγιση αναγνωρίζει ότι ορισμένες κρίσεις είναι πιο δύσκολο να προβλεφθούν από άλλες και ορισμένες είναι αδύνατο να γνωρίζουμε κάτι εκ των προτέρων.

Μπορούν επίσης να ληφθούν υπόψη και άλλες διαστάσεις. Περιβαλλοντικοί παράγοντες, όπως το εύρος και η φύση της κρίσης, καθώς και το ιστορικό των πολιτικών και διοικητικών στελεχών, των πολιτικών και των οργανωτικών θεσμών που καλούνται να την επιλύσουν. Μια άλλη διάκριση, σύμφωνα με τους Boin et al.

(2008) είναι μεταξύ ακατανόητων κρίσεων, κρίσεων στις οποίες υπήρξε κακή διαχείριση και κρίσεων που θέτουν την ατζέντα. Τέλος, η διαχείριση κρίσεων απαιτεί συγκεκριμένες δεξιότητες από τα άτομα που καλούνται να τις διαχειριστούν, όπως αντιληπτική ικανότητα, ικανότητα λήψης αποφάσεων, κριτική ικανότητα, συντονισμό, ικανότητα σταθεροποίησης της κατάστασης και λήξη της κρίσης, λογοδοσία και ικανότητα μάθησης (Boin et al., 2005).

1.1.3. Τα 4 στάδια της κρίσης

Μία κρίση, σύμφωνα με τους Comfort, Boin και Demchak (2010) διακρίνεται σε τέσσερις φάσεις ή στάδια: πρόληψη, προετοιμασία, αντίδραση / διαχείριση των συνεπειών και ανάκαμψη / πολιτική μετά το πέρας της κρίσης. Σε κάθε στάδιο μπορούν να εφαρμοστούν διάφορες στρατηγικές και μέσα, προκειμένου να αντιμετωπιστούν συγκεκριμένες προκλήσεις ανάλογα με το στάδιο και τον τύπο της κρίσης.

Η πρόληψη εστιάζεται στη μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση και συστηματικότερη ανάλυση των ποικίλων και αναδυόμενων κινδύνων (που σχετίζονται με το πόσο ευάλωτη είναι η ζωή μας σε φυσικούς παράγοντες που μπορούν να οδηγήσουν σε πιθανά καταστροφικά γεγονότα) υπό μια ευρεία κοινωνική

(18)

17

προοπτική. Η πρόληψη ασχολείται με τις προσδοκίες και τον τρόπο με τον οποίο οι κυβερνήσεις προγραμματίζουν συστηματικά και εφαρμόζουν διάφορα μέσα για την αποφυγή γνωστών κινδύνων - για παράδειγμα μέσω συστημάτων ρύθμισης, εποπτείας και επιθεώρησης. Οι φυσικές κρίσεις ενδέχεται να απαιτούν συστηματική παρακολούθηση γνωστών ή αναπτυσσόμενων κινδύνων - παραδείγματος χάριν, μέσω μετεωρολογικών αναφορών, ρολογιών φωτιάς ή πιο άμεσης παρέμβασης, όπως η σταθεροποίηση των πλαγιών για την αποφυγή κατολισθήσεων ή η κατασκευή ασφαλέστερων κατοικιών σε σεισμικές ζώνες.

Η πρόληψη των εσκεμμένων ανθρωπογενών κρίσεων (τρομοκρατία) είναι ακόμα πιο δύσκολη και αβέβαιη (Bjørgo, 2013). Η πλήρης πρόληψη και ο μετριασμός της κρίσης είναι εξαιρετικά δύσκολο να επιτευχθούν απέναντι σε αβέβαια και απρόβλεπτα γεγονότα. Η ετοιμότητα - υπό την έννοια των οργανωτικών δομών και των διαθέσιμων πόρων - περιορίζεται σοβαρά από άλλες σημαντικές προτεραιότητες. Επιπλέον, οι διαφορετικοί τύποι κρίσεων απαιτούν διαφορετικούς τύπους πόρων. Ο προγραμματισμός για γεγονότα που δεν μπορούν να προβλεφθούν καθόλου είναι ιδιαίτερα δύσκολος, αλλά μπορεί να είναι ευκολότερο να προγραμματιστεί στην περίπτωση συνηθισμένων περιστατικών.

Η προετοιμασία είναι ζωτικής σημασίας εάν δεν είναι δυνατή η πρόληψη.

Περιλαμβάνει την ύπαρξη πολιτικών, δομών και πόρων, συμπεριλαμβανομένου του σχεδιασμού και της κατάρτισης. Ο σχεδιασμός και η προετοιμασία βασίζονται γενικά στην εμπειρία και στις προηγούμενες πολιτικές αντιμετώπισης, που μπορεί να μην είναι κατάλληλες για μελλοντικές κρίσεις. Ο Boin (2008) χαρακτηρίζει τη χρήση λεπτομερών σχεδίων διαχείρισης κρίσεων ως «σύνδρομο σχεδιασμού» και υποστηρίζει ότι θα πρέπει να εφαρμόζεται μια πιο ευέλικτη προσέγγιση σχεδιασμού - μία που να αποφεύγει τις λεπτομερείς διαδικασίες και να επικεντρώνεται περισσότερο στις βασικές αρχές.

Όσον αφορά τη διαχείριση των συνεπειών, η ανθεκτικότητα είναι η βασική συνιστώσα. Είναι σημαντικό να περιοριστεί μια κρίση ή μια καταστροφή προκειμένου να ελαχιστοποιηθεί η ζημιά και να αποφευχθεί η κατάρρευση των βασικών συστημάτων. Αυτό εξαρτάται από την πρόληψη και την προετοιμασία. Όταν πρόκειται για την πραγματική ανταπόκριση/αντίδραση, ο χρόνος είναι σημαντικός παράγοντας. Κατά τη διάρκεια μιας κρίσης, κρίσιμες αποφάσεις λαμβάνονται υπό

(19)

18

πίεση - συχνά σε ασταθείς οργανωτικές συνθήκες και με σοβαρούς περιορισμούς ως προς το διαθέσιμο χρόνο και τις πληροφορίες (Boin et al., 2005). Σε αυτή τη φάση της ανταπόκρισης, η ικανότητα πληροφόρησης και επικοινωνίας είναι ζωτικής σημασίας.

Η πολιτική αποκατάστασης δεν αφορά μόνο την ικανότητα ανθεκτικότητας για επιστροφή στην «κανονικότητα», αλλά και την αναθεώρηση και την εκμάθηση από το γεγονός, στοιχεία που διαφέρουν ανάλογα με τον τύπο των κρίσεων και τις συνθήκες στις οποίες εκδηλώνονται. Αυτή η φάση επανεξέτασης / εκμάθησης συχνά περιλαμβάνει διαδικασίες λογοδοσίας και απόδοσης ευθυνών. Η εφαρμογή των διδαγμάτων και η πραγματοποίηση των απαραίτητων αλλαγών είναι επίσης μία δύσκολη διαδικασία (Pressman & Wildavsky, 1973).

Τέλος, τα στρατηγικά και λειτουργικά επίπεδα διαφοροποιούνται και στα τέσσερα στάδια. Ο μετριασμός των ανθρωπογενών και των φυσικών καταστροφών έχει ορισμένα κοινά χαρακτηριστικά, παρά το γεγονός ότι οι κρίσεις αυτές διαφέρουν. Η πιθανότητα πρόληψης μιας ανθρωπογενούς κρίσης μέσω της ανάλυσης και της ευαισθητοποίησης, είναι πιθανώς ισχυρότερη από την πρόληψη των φυσικών καταστροφών με τέτοια μέσα, αλλά ακόμη και στην τελευταία περίπτωση θα μπορούσαν για παράδειγμα να βοηθήσουν στην αποφυγή πλημμυρών και τσουνάμι.

Ο συντονισμός είναι ζωτικής σημασίας για τον μετριασμό και την πρόληψη.

Η συστηματική ανάλυση απαιτεί τη δέσμευση των πολιτικών και διοικητικών ηγετών να εξασφαλίσουν τη συγκέντρωση και τον κάθετο συντονισμό των πόρων εντός ενός συγκεκριμένου τομέα ή οργανισμού, ενώ ταυτόχρονα απαιτούνται διατομεακές και δια-οργανωτικές προσπάθειες για την αποφυγή επικαλύψεων και εντάσεων. Η μεγαλύτερη συνειδητοποίηση των κινδύνων και των καταστροφών συνδέεται με συντονισμένες δημόσιες εκστρατείες ενημέρωσης καθώς και με συντονισμένες εσωτερικές προσπάθειες για την αλλαγή κουλτούρας και νοοτροπίας.

Οι προληπτικές προσπάθειες είναι ευκολότερο να εφαρμοστούν παράλληλα με τον μετριασμό, δεδομένου ότι ο μετριασμός μπορεί να προσφέρει μια καλύτερη βάση γνώσεων, καθώς και παράγοντες που επιτυγχάνουν μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση. Οι θεσμικές προϋποθέσεις για την επιτυχία της πρόληψης σχετίζονται με παράγοντες όπως η ικανότητα λήψης αποφάσεων σχετικά με συστηματικά προληπτικά μέσα και την εφαρμογή τους. Και αυτή η ικανότητα

(20)

19

εξαρτάται από τις υπάρχουσες προσπάθειες συντονισμού και την ικανότητα οργάνωσης. Η προετοιμασία είναι ιδιαίτερα σημαντική, εάν ο μετριασμός και η πρόληψη είναι προβληματικοί ή δεν λειτουργούν σωστά. Οι προσπάθειες συντονισμού είναι ιδιαίτερα σημαντικές για την προετοιμασία πολυεπίπεδων και διατομεακών κρίσεων, ενώ οι κοινές ασκήσεις σχεδιασμού και κατάρτισης είναι πολύ σημαντικές. Και οι δύο συνιστούν σημαντικές προκλήσεις που σχετίζονται με δυνητικές διαφωνίες μεταξύ των παραγόντων, τους περιορισμούς της γνώσης και τα προβλήματα συντονισμού.

Η αντιμετώπιση κρίσεων είναι ευκολότερη όταν οι φάσεις μετριασμού / πρόληψης και / ή προετοιμασίας λειτουργούν σωστά. Η συγκράτηση μιας κρίσης, ο περιορισμός των ζημιών και η αποτροπή της κατάρρευσης όλων των βασικών συστημάτων εξαρτάται από το εύρος της κρίσης και από τον διαθέσιμο χρόνο, για να απαντηθεί - για παράδειγμα, αν η κρίση εξελίσσεται σταδιακά ή έχει εμφανιστεί ξαφνικά; Η διαχείριση της αντιμετώπισης φαίνεται να έχει υψηλότερες πιθανότητες επιτυχίας όταν η κρίση είναι περιορισμένη και αναπτύσσεται αργά και όταν εφαρμόζονται τα μέτρα μετριασμού, πρόληψης και προπαρασκευής. Εάν μια εκτεταμένη κρίση έχει αναπτυχθεί ξαφνικά και μόνο μια σειρά προληπτικών και προπαρασκευαστικών μέτρων έχουν ληφθεί, θα είναι πολύ δύσκολο να διαχειρισθεί και θα αποδειχθεί ακόμη πιο δύσκολο από άποψη ανθεκτικότητας και συντονισμού.

Η έλλειψη πρόληψης και προετοιμασίας ενδεχομένως να σημαίνει ότι διάφοροι παράγοντες, όπως η επαγγελματική κουλτούρα, θα είναι πιθανότερο να παρεμποδίσουν τη διαχείριση κρίσεων.

Υπάρχουν πολλές διαφορετικές πτυχές της πολιτικής ανάκαμψης μετά το πέρας της κρίσης. Πρώτον, υπάρχει ο παράγοντας του πόσο εύκολη ή δύσκολη είναι η επιστροφή στην κανονικότητα και η αποκόμιση γνώσεων και εμπειρίας από τις κρίσεις. Η ανθεκτικότητα και η ανοικοδόμηση των φυσικών δομών απαιτούν πολλούς πόρους και συντονισμένες προσπάθειες από πολλούς διαφορετικούς δημόσιους οργανισμούς. Η μάθηση από τις κρίσεις δεν σημαίνει μόνο την αναγνώριση των διδαγμάτων, αλλά και την παρακολούθηση των ελλείψεων και την εφαρμογή των αλλαγών. Η μάθηση για κάποιους αποτελεί μία αντικειμενική διαδικασία ενώ για άλλους μια πολιτική διαδικασία στην οποία είναι κρίσιμη η ερμηνεία των παραγόντων που επηρέασαν την όλη πορεία της (Boin et al., 2005, Boin et al., 2008). Αν θεωρηθεί ως μια αντικειμενική διαδικασία, είναι σημαντική η

(21)

20

αποκόμιση γνώσεων και εμπειρίας ενώ εάν θεωρηθεί πολιτική διαδικασία, συχνά εστιάζονται στην αποφυγή λογοδοσίας και κατηγοριών.

1.2. Ειδίκευση και Συντονισμός του Φορέα Διαχείρισης Κρίσεων

Στο δημόσιο τομέα, η κοινωνική ασφάλεια, η εσωτερική ασφάλεια και η διαχείριση κρίσεων, αποτελούν πολύ σημαντικά προβλήματα, η επίλυση των οποίων απαιτεί εξειδίκευση και συντονισμό μεταξύ διαφόρων φορέων και οργανισμών με διαφορετικά καθήκοντα και αντιλήψεις ο καθένας. Τα προβλήματα αυτά υπερβαίνουν τα οργανωτικά όρια, την πολιτική και τα διοικητικά επίπεδα. Πρόκειται για πολύπλοκα προβλήματα που χρήζουν πολυεπίπεδων και πολυτομεακών δράσεων σε ένα περιβάλλον αβέβαιων γνώσεων και συγκρουόμενων στόχων και προτεραιοτήτων.

Η οργανωτική δομή των δημόσιων οργανισμών, τους περιορίζει σημαντικά στην προσπάθειά τους να χειριστούν αυτές τις πολύπλοκες καταστάσεις.

Η διαχείριση κρίσεων σε οργανισμούς συνδέεται άμεσα με την κατανόηση της κάθετης και οριζόντιας δομής τους.

Η κάθετη δομή περιλαμβάνει τόσο την κατανομή της εξουσίας μεταξύ των διαφόρων επιπέδων μέσα σε έναν δημόσιο οργανισμό (όπως ένα υπουργείο ή έναν οργανισμό) όσο και τα εσωτερικά θέματα του οργανισμού. Στη διαχείριση κρίσεων, οι σχέσεις μεταξύ οργανισμών και μεταξύ των διαφόρων επιπέδων εντός των οργανισμών, προκαλούν συχνά εντάσεις. Ένα υπουργείο που ασχολείται με την κοινωνική ασφάλεια, συχνά έχει μια δευτερεύουσα υπηρεσία που είναι πιο κοντά στο επιχειρησιακό επίπεδο και σε καταστάσεις κρίσης έχει καθοριστική σημασία ο βαθμός αυτονομίας ενός τέτοιου οργανισμού και η ποιότητα των πληροφοριών που παρέχει για τη λήψη σημαντικών κεντρικών αποφάσεων.

Μια άλλη σημαντική κάθετη σχέση, είναι η σχέση μεταξύ των κεντρικών αρχών (ενός υπουργείου ή μιας υπηρεσίας) και των τοπικών αρχών, οι οποίες συχνά αντιμετωπίζουν προκλήσεις σε πρακτικό ή λειτουργικό επίπεδο κατά τη διάρκεια μιας κρίσης. Μία κρίση, αφενός, ενισχύει την ανάγκη για ισχυρή ηγεσία και κεντρικό έλεγχο σε στρατηγικό επίπεδο και αφετέρου, ενισχύει την ανάγκη για τοπική αυτονομία και ευελιξία σε επιχειρησιακό επίπεδο. Το ζήτημα είναι πόση αυτονομία έχουν οι τοπικές αρχές στην αντιμετώπιση μιας κρίσης.

(22)

21

Ο τοπικός οργανωτικός αυτοσχεδιασμός μπορεί να είναι δύσκολος εάν οι κεντρικοί περιορισμοί είναι πολύ ισχυροί, επιτρέποντας στις τοπικές αρχές μόνο ένα περιορισμένο περιθώριο ελιγμών. Οι τοπικές ικανότητες, η γνώση και η κατάρτιση είναι καθοριστικοί παράγοντες. Διάφορες έρευνες καταδεικνύουν ότι τα συστήματα διαχείρισης κρίσεων θα πρέπει να είναι αποκεντρωμένα, τουλάχιστον σε κάποιο βαθμό, υπονοώντας ότι τα πολιτικά και διοικητικά στελέχη πρέπει να διευκολύνουν ένα αυτο-οργανωμένο σύστημα απόκρισης αντί να προσπαθούν να ελέγξουν αυτό το σύστημα (Boin, 2008). Ωστόσο, η πρόκληση είναι πώς να διευκολυνθεί ένα αποκεντρωμένο σύστημα αντίδρασης χωρίς να αμβλυνθούν κεντρικές ευθύνες (Boin et al., 2014).

Η κατανόηση της οριζόντιας δομής περιλαμβάνει τις ακόλουθες τέσσερις αρχές: σκοπό, διαδικασία, πελατεία και γεωγραφία (Gulick, 1937). Η επιλογή ή ο συνδυασμός των αρχών αυτών είναι ζωτικής σημασίας για τη λήψη αποφάσεων, την εφαρμογή τους και την επίτευξη δημόσιων στόχων. Η διαχείριση κρίσεων σε οργανισμούς έχει να κάνει με τη λήψη αποφάσεων σχετικά με το πώς και σε ποιο βαθμό κατανέμονται οι ευθύνες μεταξύ των δημόσιων οργανισμών στο ίδιο επίπεδο.

Ορισμένες χώρες διαθέτουν ξεχωριστά υπουργεία και υπηρεσίες διαχείρισης της εσωτερικής ασφάλειας ή διαχείρισης κρίσεων, οι οποίες έχουν ευρείες ευθύνες στο συγκεκριμένο τομέα. Ορισμένοι προτιμούν μια πιο κατακερματισμένη οριζόντια εξειδίκευση, συμπεριλαμβανομένης της δημιουργίας ειδικών μονάδων ή υπηρεσιών για την επιβολή του νόμου, την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, την καταπολέμηση της πυρκαγιάς, την υγεία, τις μεταφορές, τις πλημμύρες, τον ηλεκτρισμό, τις ΤΠΕ κ.λπ.. Η εξειδίκευση που βασίζεται στη διαδικασία, σημαίνει ότι οργανώνονται μαζί οι φορείς που ασχολούνται με το ίδιο μέρος μιας διαδικασίας ή έχουν το ίδιο είδος εμπειρίας. Η εξειδίκευση που βασίζεται στην πελατεία, υπονοεί την εστίαση σε διάφορες ομάδες χρηστών που θα μπορούσαν να είναι ευάλωτες ή δυνητικά απειλητικές σε ένα πλαίσιο κοινωνικής ασφάλειας - για παράδειγμα, ύποπτες τρομοκρατικές ομάδες. Τέλος, η εξειδίκευση που βασίζεται στη γεωγραφία, σημαίνει εστίαση στο είδος, τη θέση και το μέγεθος των φυσικών μονάδων, συμπεριλαμβανομένου του καταμερισμού των ευθυνών μεταξύ των αστυνομικών περιφερειών ή περιοχών.

Ο συντονισμός αποτελεί σημαντική πρόκληση και απαιτείται καθ΄ όλη τη διάρκεια της κρίσης. Ο Kettl (2003) εισήγαγε την έννοια του «ενδεχόμενου

(23)

22

συντονισμού» για να αντιμετωπίσει την ανάγκη για ευέλικτη κυβερνητική ικανότητα αντιμετώπισης νέων και απρόβλεπτων προβλημάτων στην εθνική ασφάλεια. Η πρόκληση είναι να μην εφαρμοστεί ένας αρνητικός τύπος συντονισμού που υποδηλώνει έλλειψη παρέμβασης και τάση αποφυγής πρόκλησης βλάβης σε άλλα προγράμματα και να επιδιωχθεί ένας θετικός συντονισμός, όπου ο κύριος στόχος είναι η θεμελίωση της συνοχής και η βελτίωση της συνολικής απόδοσης. Επομένως, ο συντονισμός των κρίσεων δεν είναι απλώς ένα τεχνικό καθήκον αλλά και μια σημαντική πολιτική δραστηριότητα. Περιλαμβάνει όχι μόνο τη δομή αλλά και τον πολιτισμό. Η διάκριση μεταξύ του συντονισμού των κρίσεων ως διαδικασία και ως αποτέλεσμα μπορεί να αποδειχθεί χρήσιμη - δεδομένου ότι η «έκβαση» σχετίζεται κυρίως με τη συνεργασία κατά τη διάρκεια της κρίσης, ενώ η «διαδικασία» αφορά περισσότερο τον τρόπο οργάνωσης και συνεργασίας μέσω της σύνδεσης των διαφόρων συνιστωσών (Boin & Hart 2012).

Ο Gulick υπογράμμισε τη δυναμική σχέση ανάμεσα στην εξειδίκευση και τον συντονισμό: όσο μεγαλύτερη είναι η εξειδίκευση στο πλαίσιο ενός δημόσιου οργανισμού, τόσο μεγαλύτερη και η πίεση για αυξημένο συντονισμό (Bouckaert, Peters &Verhoest, 2010). Οι προκλήσεις του διαρθρωτικού συντονισμού ποικίλλουν ανάλογα με τον τύπο εξειδίκευσης (Hood and Jackson, 1991). Αυτή η ένταση παρέχει ενδείξεις για το πώς μπορεί να λειτουργήσει ο συντονισμός σε κρίσεις και ποιες είναι οι κύριες προκλήσεις των διαφόρων διαρθρωτικών επιλογών. Όταν η δημόσια διοίκηση βασίζεται στην αρχή του σκοπού, για παράδειγμα, η κύρια πρόκληση συντονισμού είναι γενικά να καταστήσει τις διάφορες τομεακές διοικήσεις να συνεργάζονται διατομεακά και οριζόντια. Όταν βασίζεται στη διαδικασία, η κύρια πρόκληση είναι να συνεργαστούν διαφορετικοί επαγγελματίες και εμπειρογνώμονες.

Ο συντονισμός βάσει πελατείας εστιάζεται σε ορισμένες ομάδες και πόρους και καλείται να αντιμετωπίσει την πρόκληση της εξισορρόπησης αυτών των ομάδων ή την εφαρμογή μιας ολιστικής προοπτικής. Ο γεωγραφικός συντονισμός σε όλα τα εδαφικά επίπεδα, εστιάζεται τόσο στον κεντρικό έλεγχο όσο και στην τοπική αυτονομία, ενώ ο κεντρικός συντονισμός των γεωγραφικών / εδαφικών μονάδων χαμηλότερου επιπέδου, εστιάζεται στην εθνική τυποποίηση. Το μέγεθος της μονάδας μπορεί να επηρεάσει το δυναμικό συντονισμού. Οι μικρότερες και κατακερματισμένες μονάδες θέτουν συνήθως μια πρόκληση κυρίως στον κεντρικό

(24)

23

έλεγχο, ενώ οι μεγαλύτερες μονάδες τείνουν να δημιουργούν ευρύτερα προβλήματα που σχετίζονται με τον εσωτερικό συντονισμό.

Περαιτέρω διάκριση μπορεί να γίνει μεταξύ της εξωτερικής εσωτερικής διάστασης του συντονισμού και της κάθετης οριζόντιας διάστασης. Ο πρώτος διακρίνει μεταξύ του συντονισμού εντός της κεντρικής κυβέρνησης και του συντονισμού μεταξύ των οργανισμών εντός και εκτός της κεντρικής κυβέρνησης. Η δεύτερη διάσταση διακρίνει τον κάθετο συντονισμό της κεντρικής κυβέρνησης με τους διεθνείς οργανισμούς (προς τα πάνω) και την τοπική / περιφερειακή κυβέρνηση (προς τα κάτω) και τον οριζόντιο συντονισμό μεταξύ των οργανισμών στο ίδιο επίπεδο. Η κατακόρυφη διάσταση αντιμετωπίζει το συντονισμό ανά τομέα. Έτσι, το πρόβλημα του συντονισμού θεωρείται ότι βρίσκεται σε ένα πολυτομεακό / ενιαίο και πολυεπίπεδο σύστημα.

Πίνακας 1: Διάφοροι τύποι συντονισμού

Οριζόντιος συντονισμός Κάθετος συντονισμός Εσωτερικός

συντονισμός

Μεταξύ διαφορετικών υπουργείων, φορέων και πολιτικών τομέων

Μεταξύ αρμόδιου

υπουργείου και

υφιστάμενων φορέων και οργανισμών στον ίδιο τομέα

Εξωτερικός Συντονισμός

Με οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών/

ομάδες ενδιαφερόμενων μερών ιδιωτικού τομέα

Ανοδική προς διεθνείς οργανισμούς και καθοδική προς την τοπική αυτοδιοίκηση

Πηγή: Christensen & Lægreid, 2010

Εάν εκλάβουμε την κεντρική δημόσια διοίκηση ως μονάδα ανάλυσης, ο κάθετος εσωτερικός συντονισμός υποδηλώνει τις προσπάθειες κεντρικών πολιτικών και διοικητικών ηγετών να συντονίσουν και να ελέγξουν τα επιμέρους επίπεδα / μονάδες στον ίδιο τομέα ή στον τομέα πολιτικής τους. Ο κάθετος εξωτερικός

(25)

24

συντονισμός μπορεί να σημαίνει συντονισμό με υπερεθνικές ή / και πολυεθνικές οργανώσεις ή μεταξύ επιπέδων εντός της χώρας, όπου η πρόκληση είναι να εξισορροπηθεί ο κεντρικός έλεγχος και η περιφερειακή / τοπική αυτονομία. Ο οριζόντιος εσωτερικός συντονισμός μπορεί να σημαίνει συντονισμό στο εσωτερικό της κεντρικής κυβέρνησης μεταξύ των υπουργείων και των οργανισμών. Ο τρόπος διαχείρισης του οριζόντιου συντονισμού στις κρίσεις μπορεί να επηρεαστεί από τη διάρθρωση των καθηκόντων των εμπλεκομένων οργανισμών - για παράδειγμα, εάν η δομή είναι κανονική ή παράτυπη και εάν τα καθήκοντα είναι νέα ή υπάρχοντα (Boin

& Hart, 2012). Ο οριζόντιος εξωτερικός συντονισμός μπορεί επίσης να αφορά συντονισμό με τις