ATEI ΚΑΛΑΜΑΤΑΣ
ΣΧΟΛΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ ΤΜΗΜΑ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
Η ΝΕΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΚΑΙ ΑΝΑΜΕΝΟΜΕΝΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ
ΣΠΟΥΔΑΣΤΡΙΑ ΚΙΟΥΤΑΧΙΑΛΗ ΕΛΕΝΗ
ATEI ΚΑΛΑΜΑΤΑΣ
I
T E Κ Α Λ Α Μ Α Τ Α ΣI Τ Μ Η Μ Α
ΕΚΔΟΣΕΩΝ £ ΒΙΒΛ(09ΗΚΗΣ
ΣΧΟΛΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ ΤΜΗΜΑ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
Η ΝΕΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΚΑΙ ΑΝΑΜΕΝΟΜΕΝΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ
ΣΠΟΥΔΑΣΤΡΙΑ ΚΙΟΥΤΑΧΙΑΛΗ ΕΛΕΝΗ
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ
ΕΙΣΑΓΩΓΗ...
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ: Ο ΘΕΣΜΟΣ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ 1.1 Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΘΕΣΜΟΥ ΤΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ...
1.2 ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ 1.3 ΤΙ ΟΡΙΖΕΙ ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ΓΙΑ ΤΟΥΣ Ο.Τ.Α.
1.3.1 Οι πρωτοβάθμιοι οργανισμοί (Δήμοι-Κοινότητες)
1.3.2 Οι δευτεροβάθμιοι οργανισμοί (Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση)
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ: ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ ΕΝΑ
2.1 ΣΚΟΠΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ I. ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ...
2.2 ΑΡΧΕΣ ΠΟΥ ΕΠΙΔΙΩΧΘΗΚΕ ΝΑ ΔΙΕΠΟΥΝ ΤΟ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ...
2.3 ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ...
2.4 ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ - ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ...
2.5 ΤΑ ΚΑΙΝΟΤΟΜΙΚΑ ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ I...
2.6 Η ΠΟΛΙΤΙΚΟ-ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΩΝ ΝΕΩΝ Ο.Τ.Α...
2.7 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ "ΙΩΑΝΝΗΣ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ"...
2.8 ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ...
2.9 ΟΡΓΑΝΑ ΚΑΙ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΟ ΣΧΕΔΙΟ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ...
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ: Η ΝΕΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΚΑΙ ΟΙ ΑΝΑΜΕΝΟΜΕΝΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ
3.1 Η ΝΕΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ - ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ II...
3.2 ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΙ ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ ΠΡΟΤΕΙΝΟΜΕΝΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ...
3.3 ΜΕΤΑΒΛΗΤΕΣ - ΔΕΙΚΤΕΣ ΠΟΥ ΜΠΟΡΕΙ ΝΑ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΗΘΟΥΝ 3.3.1 Κοινωνικά κριτήρια...
3.3.2 Οικονομικά κριτήρια...
3.3.3 Γεωγραφικά κριτήρια...
3.4 ΟΙ ΑΛΛΑΓΕΣ ΠΟΥ ΕΠΕΡΧΟΝΤΑΙ ΛΟΓΩ ΤΗΣ ΝΕΑΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ . 3.4.1 Περιφέρειες...
3.4.2 Νομαρχίες...
3.4.3 Δήμοι...
3.5 ΟΛΟΚΛΗΡΩΜΕΝΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ...
3.6 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΕΣ ΑΝΤΙΔΡΑΣΕΙΣ ΚΑΙ ΟΙ ΘΕΣΕΙΣ ΤΩΝ ΚΟΜΜΑΤΩΝ...
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4 : ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΕΡΕΥΝΑΣ ΠΕΔΙΟΥ
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ - ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ...
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Υπάρχει ποικιλία μορφών με τις οποίες μπορούν να συσταθούν τα όργανα της δημόσιας διοίκησης και να κατανεμηθούν οι αρμοδιότητες μεταξύ κεντρικών και περιφερειακών οργάνων. Όλα τα διοικητικά συστήματα έχουν ένα κοινό γνώρισμα.
Κανένα δεν μπορεί να εφαρμοστεί απόλυτα, επειδή εκεί όπου επικρατεί ένα διοικητικό σύστημα, συναντά κανείς και στοιχεία εφαρμογής του αντίθετου.
Η δημόσια διοίκηση μπορεί κατ' αρχήν να οργανώνεται σύμφωνα με δύο συστήματα. Το σύστημα της συγκέντρωσης με την ευρεία έννοια και το σύστημα της αποκέντρωσης. Η συγκέντρωση και η αποκέντρωση είναι δύο αντίθετες έννοιες και εκφράζουν δύο αντίθετα συστήματα διοίκησης: το συγκεντρωτικό και το αποκεντρωτικό. Η αποκέντρωση οδηγεί κατά κανόνα στην ταχύτητα και ευλυγισία κατά τη λήψη αποφάσεων και την ανακούφιση των κεντρικών υπηρεσιών του οργανισμού. Εντούτοις, μπορεί να οδηγήσει στη σπατάλη πόρων και να δημιουργήσει περισσότερα προβλήματα συντονισμού και ελέγχου.
Ιστορικά το συγκεντρωτικό σύστημα είναι το παλιότερο, η κρατική εξουσία ήταν συνήθως συγκεντρωμένη σ' ένα όργανο, λόγου χάρη το βασιλιά. Σύμφωνα με το σύστημα αυτό διοίκησης η λειτουργία όλων των κρατικών υπηρεσιών εξασφαλίζεται από την κεντρική κρατική εξουσία.
Τα κύρια πλεονεκτήματα της συγκεντρωτικής διοίκησης είναι:
• η δημιουργία ενιαίας οργανωτικής σκέψης και δράσης σ’ όλα τα διαμερίσματα της χώρας
• η επίτευξη ομοιόμορφου και συνεχούς ελέγχου στα περιφερειακά όργανα,
• η εξοικονόμηση εργατικού δυναμικού και υλικών πόρων,
• η δημιουργία ισχυρής δύναμης επιβολής του κράτους.
Το πιο πάνω οργανωτικό σύστημα δε στερείται μειονεκτηιιάτων, αφού:
• η δημόσια διοίκηση γίνεται δύσκαμπτη και περίπλοκη, γεγονός που συμβάλλει στην ανάπτυξη της γραφειοκρατικής νοοτροπίας,
• οι πολίτες υποβάλλονται σε ταλαιπωρίες, οικονομικά έξοδα και απώλεια χρόνου λόγω μετακίνησης τους στην πρωτεύουσα για επίλυση των υποθέσεων τους,
• τα κεντρικά κρατικά όργανα αποφασίζουν για ζητήματα, για τα οποία δεν έχουν άμεση αντίληψη.
• ενισχύεται η τάση μετατόπισης του περιφερειακού πληθυσμού στα μεγάλα αστικά κέντρα της χώρας.
Έτσι, δημιουργήθηκε η ανάγκη αποσυμφόρησης των κεντρικών υπηρεσιών με ανάθεση της διεξαγωγής ορισμένων αρμοδιοτήτων σε περιφερειακά κρατικά όργανα.
Με τον τρόπο αυτό αναπτύχθηκε σημαντικά η έννοια και ο ρόλος της διοικητικής αποκέντρωσης στη δημόσια διοίκηση, με την ονομασία αποκεντρωτικό σύστημα.
Με τη μεταβίβαση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων στα περιφερειακά κρατικά όργανα:
• απαλλάσσεται η κεντρική διοίκηση από καθήκοντα ειδικού και τοπικού ενδιαφέροντος,
• επιτυγχάνεται γρηγορότερα και με λιγότερο κόστος η επίλυση των προβλημάτων των πολιτών,
• προωθείται η ανάπτυξη της περιφέρειας,
• τονώνεται το αίσθημα ευθύνης στα περιφερειακά όργανα και αυξάνεται το ενδιαφέρον για την εκτελούμενη εργασία
Βέβαια, το σύστημα αυτό δε στερείται μ,ειονεκτηιιάτων, μερικά από τα οποία είναι:
• η τάση κατάχρησης της εξουσίας λόγω τοπικών και προσωπικών πιέσεων,
• η αδυναμία των περιφερειακών οργάνων να επιλύσουν θέματα που
• απαιτούν ειδικές γνώσεις,
• ο κίνδυνος για ανομοιομορφία των διοικητικών ενεργειών.
Η πολιτική κατανομής της εξουσίας και της ευθύνης μέσα σε μια τυπική οργάνωση, άρα και στη δημόσια εκπαίδευση, χρειάζεται να στηρίζεται σε μια «κατάσταση ισορροπίας» μεταξύ των αρμοδιοτήτων που πρέπει να παραμείνουν στην κεντρική διοίκηση και αυτών που πρέπει να αποκεντρωθούν στις περιφερειακές μονάδες ή υπηρεσίες. Βέβαια, η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ κεντρικών και περιφερειακών υπηρεσιών ενός οργανισμού δεν είναι εύκολο να επιτευχθεί.
Με τη δημιουργία πραγματικών αυτοδιοικουμένων οργανισμών μειώνεται το χάσμα ανάμεσα στον πολίτη και την εξουσία, πολλαπλασιάζονται ευκαιρίες ενεργητικής συμμετοχής του ατόμου στην πραγμάτωση κοινών σκοπών και να δοθεί και πάλι στον άνθρωπο, μαζί με την ελευθερία, το αίσθημα της ευθύνης και του καθήκοντος απέναντι στην κοινωνία.
Η μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης βρίσκεται από χρόνια στο επίκεντρο ενός ευρύτερου προβληματισμού για την αντιμετώπιση της κρίσης του σύγχρονου εθνικού κράτους. Η παρούσα μελέτη εξετάζει τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει σήμερα η τοπική αυτοδιοίκηση, ως συμμετοχικός και ταυτόχρονα διοικητικός θεσμός, καθώς και τις προοπτικές που διαγράφονται για έναν ριζικό μετασχηματισμό της, με αφετηρία την συνταγματική αναθεώρηση του 2001 αλλά και με προβληματισμό που αφορά εξ ίσου και την προαναγγελθείσα μεταρρύθμιση του ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑ II. (Σωτηρέλης Γ„ 2006, σελ.13)
Συγκεκριμένα, το πρώτο κεφάλαιο περιλαμβάνει θέματα που αφορούν το θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης. Αρχικά αναλύεται η έννοια του θεσμού και η πορεία της ιστορικής κατοχύρωσης του στη χώρα μας. Έπειτα γίνεται μία αναφορά στο σύνταγμα και πιο συγκεκριμένα στο άρθρο 102. Μέσα από αυτό το κείμενο διαφαίνονται και ορίζονται οι αρμοδιότητες των Ο.Τ.Α. Στη συνέχεια παραθέτεται ο διαχωρισμός της τοπικής αυτοδιοίκησης σε πρωτοβάθμιο και δευτεροβάθμιο.
Το δεύτερο κεφάλαιο, πραγματεύεται την πρώτη ουσιαστική προσπάθεια για αλλαγές στην τοπική αυτοδιοίκηση, δηλαδή το πρόγραμμα Καποδίστριας I. Το πρόγραμμα αυτό είχε να κάνει με αναγκαστικές συγχωνεύσεις δήμων και κοινοτήτων για την αντιμετώπιση της πολυδιάσπασης της Πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης.
Τέλος, στο τρίτο κεφάλαιο, το οποίο αποτελεί το βασικότερο τμήμα της πτυχιακής εργασίας επιχειρείται η ανάλυση των φημολογούμενών αλλαγών που πρόκειται να επιφέρει ο Καποδίστριας II, στους κατά τόπους Δήμους, περιφέρειες, κοινότητες, σύμφωνα με τα έως τώρα διαθέσιμα στοιχεία. Οι επιχειρούμενες αλλαγές προκαλούν ισχυρότατες αναταράξεις, στην τοπική αυτοδιοίκηση επομένως παραθέτονται ορισμένα κίνητρα και προτάσεις τα οποία σκοπεύει η παρούσα κυβέρνηση να παρέχει στις διοικήσεις τους.
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ: Ο ΘΕΣΜΟΣ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
1.1 Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΘΕΣΜΟΥ ΤΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
Η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι θεσμός του Δημοσίου Δικαίου και ταυτίζεται απόλυτα με την έννοια της Συνταγματικής κατοχύρωσης. Κύριος σκοπός της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι η διαχείριση των τοπικών κοινών υποθέσεων από ένα αντιπροσωπευτικό όργανο της τοπικής κοινωνίας. Η αναγκαιότητα της είναι μεγάλη και η ευθύνη της μεγαλύτερη, διότι επιφορτίζεται με όλες τις υπηρεσίες της Κεντρικής Διοίκησης και γι’ αυτό το λόγο, ο Δημόσιος Τομέας της οφείλει πολλά.
Ο θεσμός της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο ελληνικό κράτος λειτούργησε για πρώτη φορά στην Αρχαία Ελλάδα, στη Βυζαντινή Αυτοκρατορία και αναδείχθηκε ιδιαίτερα κατά την εποχή της Τουρκοκρατίας από τον Καποδίστρια (16-4-1828). Το 1833 καθιερώθηκε το Σύστημα της ενιαίας διαίρεσης της χώρας σε μονάδες Τοπικής Αυτοδιοίκησης και εδώ διακρίνουμε σαφή την έννοια της Τοπικής Αυτονομίας.
Η Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελείται από την πρωτοβάθμια TA-τους Δήμους και τις Κοινότητες -και τη δευτεροβάθμια ΤΑ -τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση. Βάσει του διαχωρισμού, καταρτίσθηκε ο κώδικας Αποκέντρωσης και ανατέθηκε στους Δήμους η ακριβής παρακολούθηση και ανάληψη όλων των υποχρεώσεων με βάση τον Ν. ΔΝΖ/1912 περί συστάσεως Δήμων και Κοινοτήτων που ισχύει σήμερα. Οι αρμοδιότητες ης πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης διακρίνονται σε αποκλειστικές, συντρέχουσες και γνωμοδοτικές και η διάκριση αυτή παίζει σπουδαίο ρόλο στην άσκηση τους
1.2 ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
Ιδρυτής του δήμου της αρχαίας Αθήνας και θεμελιωτής της δημοκρατίας μπορεί να θεωρηθεί ο Θησέας. (Τότε, ως δήμος χαρακτηριζόταν ο πολύς λαός και ιδιαίτερα οι αγρότες, σε αντίθεση με τους λίγους που κατοικούσαν στο άστυ). Από το
θεσμό του δήμου γεννήθηκε η δημοκρατία και η συνέλευση του λαού (Εκκλησία του Δήμου), θεσμός στη συνέχεια πανελλήνιος, που ήταν η συνέλευση των πολιτών στις πόλεις της αρχαίας Ελλάδας για την άσκηση των δικαιωμάτων και των καθηκόντων τους που πήγασαν από το δημοκρατικό πολίτευμα. Η μορφή του δήμου που καθιέρωσε ο Κλεισθένης τελειοποιήθηκε την εποχή του Περικλή. Ο δήμος σαν μικρογραφία της πολιτείας, είχε δικές του αρχές, διοίκηση και δική του περιουσία, δηλαδή δική του "τοπική αυτοδιοίκηση".
Το δήμο τον αποτελούσαν οι δημότες, ο λαός...
Οι εθνικές ταλαιπωρίες δεν αλλοίωσαν την έννοια που εκφράζει ο θεσμός της τοπικής αυτοδιοίκησης, που όπως είπαμε είναι στενά δεμένος με την ιστορική συνέχεια των Ελλήνων.
Η χώρα μας, με την αναγκαστική συμμετοχή της στους εμφυλίους πολέμους των Ρωμαίων, έζησε μεγάλες συμφορές και εξαθλίωση, ενώ οι ελληνικοί δήμοι έχασαν την πολιτική τους σημασία, αν και συνέχισαν να υπάρχουν ως τοπικοί οργανισμοί.
Κατά τη Βυζαντινή επογή. η συγκεντρωτική πολιτική του Μεγάλου Κωνσταντίνου έπληξε τους κοινοτικούς θεσμούς και οι δήμοι είχαν μόνο διακοσμητικό χαρακτήρα. Με την αύξηση της γαιοκτησίας αναπτύχθηκαν κοινότητες που τις διοικούσαν οι τοπικοί άρχοντες, οι δυνατοί, που είχαν αποκτήσει μεγάλο πλούτο και εξουσία. Η κακοδιοίκηση, η οικονομική αφαίμαξη του λαού και οι
"τοπικοί τύραννοι" είχαν καταντήσει τον ελληνισμό ανίσχυρο να προβάλει οποιαδήποτε αντίσταση κατά των επερχόμενων Σταυροφοριών.
Με την πάροδο των χρόνων ο θεσμός ατόνησε και στη συνέχεια αναπτύχθηκε και πάλι την περίοδο της τουρκοκρατίας, συμβάλλοντας τα μέγιστα στη διατήρηση της εθνικής μας συνείδησης και προετοιμασίας του γένους για το μεγάλο αγώνα της απελευθέρωσης
Αμέσως μετά την απελευθέρωση η χώρα μας-με τα διατάγματα της 15 - 4 - 1833 και 27- 12- 1833 διαιρέθηκε σε νομούς, επαρχίες και δήμους. Δήμοι έγιναν όσοι συνοικισμοί είχαν από τριακόσιους κατοίκους και άνω και διακρίνονται σε τρεις κατηγορίες A, Β και Γ. Στην Α’ κατηγορία ανήκαν αυτοί που είχαν πληθυσμό άνω των 10000 κατοίκων, στην Β’ αυτοί που είχαν πληθυσμό από 2000 έως 10000 κατοίκους και στην Τ’ κατηγορία αυτοί που είχαν πληθυσμό έως 2000 κατοίκους.
Με το σύνταγμα του 1864 (άρθρο 105), κατοχυρώθηκε καν συνταγματικά ο θεσμός του πρώτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, ο οποίος στη συνέχεια συμπεριλαμβάνονταν σε όλα τα επακολουθήσαντα συντάγματα. Με το νόμο Α.Φ.Ν. 5 της 27/5/1887 καθιερώθηκε ο θεσμός της άμεσης και καθολικής εκλογής νομαρχιακών συμβουλίων, όμως ο νόμος δεν εφαρμόσθηκε και καταργήθηκε το
1890.
Με το νόμο ΔΝΖ/1912, καθιερώθηκαν και οι κοινότητες , παράλληλα με τους δήμους, ως οργανισμοί πρώτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης, με διαφορετικά κριτήρια αναγνώρισής τους (κυρίως μικρότερο πληθυσμό και απλούστερη οργάνωση).
Με το Ν.Δ της 9/10-5-1923 και σε συνδυασμό με τους νόμους 3117/1924 και 3154/1924 δημιουργείται ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης και προκηρύσσονται εκλογές για τις 5/10/1924, οι οποίες όμως ματαιώθηκαν.
Με το σύνταγμα του 1927 (άρθρο 107) καθιερώθηκε ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης, ο οποίος όμως και πάλι δε λειτούργησε. Με το νόμο 3200/1955 καθιερώθηκε ο θεσμός των νομαρχιακών συμβουλίων, από διορισμένα και εκλεγμένα μέλη, τα οποία αποτελούσαν συμβουλευτική υπηρεσία του διορισμένου νομάρχη. Τα συμβούλια αυτά, με μικρές αλλαγές - βελτιώσεις του νομικού τους πλαισίου, υπήρχαν μέχρι την 1-1-1955, οπότε άρχισε να λειτουργεί ο νέος θεσμός του δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης.
Το ισχύον σύνταγμα μας (άρθρο 102) επιτακτικά προβλέπει την πρώτη βαθμίδα τοπικής αυτοδιοίκησης και αφήνει στη διακριτική ευχέρεια του κοινού νομοθέτη τη θεσμοθέτηση του δεύτερου και τρίτου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο δεύτερος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως προαναφέρεται, θεσμοθετήθηκε με το νόμο 2218/1994 και άρχισε να ισχύει από την 1/1/1995. Απομένει ακόμη να θεσμοθετηθεί και να λειτουργήσει και ο τρίτος βαθμός τοπικής αυτοδιοίκησης για να ολοκληρωθεί η δημοκρατική λειτουργία της αποκεντρωμένης διοίκησης της χώρας μας.
Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ένα από τα κύρια θεμέλια κάθε δημοκρατικού καθεστώτος, παρέχοντος το δικαίωμα συμμετοχής των πολιτών στη διαχείριση των δημοσίων υποθέσεων της περιφέρειας τους, με δική τους ευθύνη και για το δικό τους όφελος, εντός βέβαια των πλαισίων του άρθρου 102 του συντάγματος.
1.3 ΤΙ ΟΡΙΖΕΙ ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ΓΙΑ ΤΟΥΣ Ο.Τ.Α.
Σύμφωνα με το Σύνταγμα η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και η κατανομή τους στους επί μέρους βαθμούς καθορίζεται από νόμο. Επίσης, με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους.
Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια.
Οι αρχές τους εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία, όπως νόμος ορίζει.
Ο νόμος μπορεί να προβλέψει την σύσταση διαφόρων συνδέσμων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης για την εκτέλεση έργων, την παροχή υπηρεσιών και την άσκηση αρμοδιοτήτων Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται, όπως ο νόμος ορίζει. Πειθαρχικές ποινές στα αιρετά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης επιβάλλονται μόνο ύστερα από σύμφωνη γνώμη του συμβουλίου που αποτελείται κατά πλειοψηφία από τακτικούς δικαστές, όπως ο νόμος ορίζει.
Το Κράτος λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με ταυτόχρονη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση των πόρων αυτών. Ο νόμος ορίζει τα σχετικά με την απόδοση και κατανομή των φόρων ή τελών που καθορίζονται υπέρ αυτών και εισπράττονται από το Κράτος. Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων. Και ο νόμος ορίζει τα σχετικά με τον καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων απευθείας από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.
Τους ΟΤΑ αποτελούν οι Δήμοι και οι Κοινότητες. Σήμερα υπάρχουν 914 Δήμοι και 120 Κοινότητες (προηγούμενη κατάσταση: 5.800 περίπου Δήμοι και Κοινότητες). Επικεφαλής των Δήμων είναι οι Δήμαρχοι, οι Κοινοτάρχες και τα Δημοτικά και Κοινοτικά Συμβούλια αντίστοιχα.
1.3.1. Οι πρωτοβάθμιοι οργανισμοί (Δήμοι-Κοινότητες)
Οι ΟΤΑ αποτελούν Ν.Π.Δ.Δ.(Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου) και τους παρέχεται από το κράτος διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Αυτό σημαίνει ότι έχουν δικαιώματα και υποχρεώσεις, δική τους περιουσία, δικό τους προϋπολογισμό και απασχολούν δικούς τους υπαλλήλους. Η οικονομική τους δυνατότητα είναι βασικός παράγοντας για την ουσιαστική λειτουργία τους. ΓΤ αυτό, το κράτος μεριμνά για την εξασφάλιση των αναγκαίων πόρων τους. Η μέριμνα αυτή πραγματώνεται με ρυθμίσεις εκ μέρους του κράτους που να εξασφαλίζουν έσοδα, όπως π.χ. από τον φόρο ακίνητης περιουσίας. Η πολιτεία ασκεί διοικητική εποπτεία στους ΟΤΑ με τρόπο, όμως, που να μην εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους, δηλαδή ασκεί έλεγχο νομιμότητας των πράξεων τοπικής αρμοδιότητάς τους και όχι έλεγχο σκοπιμότητας (δεν εξετάζει αν οι πράξεις τους εξυπηρετούν κάποιο σκοπό ή όχι).
Στην αρμοδιότητα των ΟΤΑ ανήκουν οι τοπικές υποθέσεις. Τοπική υπόθεση είναι εκείνη που αναφέρεται στην προαγωγή των συμφερόντων των κατοίκων της περιφέρειας των ΟΤΑ. Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή τους στους επί μέρους βαθμούς. Ο Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας απαριθμεί, ενδεικτικά, ορισμένες αρμοδιότητες που ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των ΟΤΑ πρώτης βαθμίδας. Τέτοιες αρμοδιότητες αποτελούν: Η κατασκευή, συντήρηση και βελτίωση των κοινοχρήστων δημοτικών χώρων (δρόμοι, πάρκα, πλατείες, κ.λπ.), η καθαριότητα και η περισυλλογή των απορριμμάτων, η συντήρηση των σχολικών κτιρίων, η διαχείριση των δημοτικών επιχειρήσεων, η κατασκευή και συντήρηση βρεφονηπιακών σταθμών και νοσηλευτικών ιδρυμάτων, κ.λπ.
Μέχρι το έτος 1994 οι επικεφαλής των Νομών, Νομάρχες, διορίζονταν και παύονταν με ΠΔ που εκδιδόταν μετά από πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών. Από το 1994 (Ν. 2218/1994 και 2240/1994) οι νομοί αποτέλεσαν τον Β' βαθμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης και αποτελούν ΝΠΔΔ. Τα όργανά τους και το Νομαρχιακό Συμβούλιο είναι αιρετά και αποτελούν όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
("Κώδικας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης" Π.Δ. 30/96 ΦΕΚ Α' 21)
"Ή Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση διακρίνεται'" στις απλές διοικητικές περιφέρειες, (Νομός) και στις διευρυμένες (διοικητική περιφέρεια περισσοτέρων νομών). Σήμερα υπάρχουν συνολικά 50 Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις (απλές και διευρυμένες). Οι διευρυμένες είναι οι εξής: α) Αθηνών-Πειραιώς, β) Ροδόπης-Έβρου και γ) Δράμας -Καβάλας - Ξάνθης).
Οι δυο βαθμίδες τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ανεξάρτητες μεταξύ τους και ως εκ τούτου οι Ν.Α. δεν ασκούν εποπτεία στους Δήμους και στις Κοινότητες. Εια την εκπλήρωση του σκοπού τους οι Ν.Α. διαθέτουν πόρους που προέρχονται από ίδια έσοδα (φόροι, τέλη, δικαιώματα κ.λπ.) και από κρατική επιχορήγηση. Η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων των Νομαρχιών καθίσταται προβληματική, γιατί αυτές βρίσκονται ανάμεσα στις αρμοδιότητες της κρατικής διοίκησης αφενός και στις αρμοδιότητες των Δήμων και Κοινοτήτων αφετέρου. Στις Ν.Α. ανήκει πάντως η αρμοδιότητα διοίκησης τοπικών υποθέσεων νομαρχιακού επιπέδου, π.χ. χορήγηση αδειών εγκατάστασης, επέκτασης, διαρρύθμισης και λειτουργίας βιομηχανιών, εξασφάλιση της δημόσιας υγιεινής, η κατασκευή σχολικών κτιρίων, κ.τ.λ.
Όργανα των Ν.Α.: α) το Νομαρχιακό Συμβούλιο β) Οι Νομαρχιακές Επιτροπές και γ) ο Νομάρχης. Ο Νομάρχης και τα μέλη του Νομαρχιακού Συμβουλίου εκλέγονται με άμεση, καθολική και μυστική ψηφοφορία και η θητεία τους είναι τετραετής. Όλες οι πράξεις των Νομαρχιακών Συμβουλίων και των Νομαρχιακών Επιτροπών αποστέλλονται στον Εενικό Εραμματέα της Περιφέρειας για να ελεγχθούν αν είναι νόμιμες ή όχι.
1.3.2. Οι δευτεροβάθμιοι οργανισμοί (Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση)
ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ: ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ ΕΝΑ
2.1 ΣΚΟΠΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ I. ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ
Η πολυδιάσπαση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης αναγνωρίστηκε από όλους ως ένα κρίσιμο πρόβλημα του τοπικού πολιτικού και διοικητικού μας συστήματος. Η δημογραφική, οικονομική και αναπτυξιακή καχεξία των Ο.Τ.Α δεν τους επέτρεπε να λειτουργήσουν με τις ταχύτητες που έτρεχαν τα σύγχρονα ευρωπαϊκά πρότυπα της αυτοδιοίκησης .Για να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα της πολυδιάσπασης της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης έπρεπε να ανασυγκροτηθεί από την αρχή. Έτσι, στις 4 Δεκεμβρίου 1997 ψηφίστηκε ο νόμος 2539/97 δηλαδή η πρόταση για την ανασυγκρότηση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης.
Οι στόχοι του προτεινόμενου προγράμματος Καποδίστριας ήταν:
(ΥΠΕΣΔΑΑ, 1998)
❖ Εκσυγχρονισμός του διοικητικού συστήματος, γιατί η ανασυγκρότηση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης στόχευε στην παροχή υπηρεσιών ισοδύναμης αποτελεσματικότητας στους κατοίκους των πόλεων και των χωριών καθώς και στην βελτίωση της ποιότητας ζωής όλων των πολιτών.
❖ Εκσυγχρονισμός του τοπικού πολιτικού συστήματος.
❖ Η τήρηση της νομιμότητας, η διαφάνεια στην διαχείριση των πόρων και ο κοινωνικός έλεγχος στην άσκηση της τοπικής εξουσίας.
❖ Ενίσχυση του ρόλου της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης με την ανάθεση σημαντικών αρμοδιοτήτων που μόνο ευρύτερες -από τις υφιστάμενες- διοικητικές μονάδες ήταν σε Θέση να ασκήσουν.
❖ Η ανασυγκρότηση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης αποτέλεσε την δυναμικότερη προϋπόθεση για την απόκτηση της οικονομικής αυτοδυναμίας και της διοικητικής αυτοτέλειας της.
♦> Η ανασυγκρότηση των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ ήταν η αναγκαία προϋπόθεση για την “αναγέννηση των χωριών” και την περιφερειακή ανάπτυξη της χώρας.
2.2 ΑΡΧΕΣ ΠΟΥ ΕΠΙΔΙΩΧΘΗΚΕ ΝΑ ΔΙΕΠΟΥΝ ΤΟ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ
Αρχές της δημοκρατικότητας και της αποτελεσματικότητας
Η τοπική κοινότητα, έχοντας μικρό πληθυσμιακό μέγεθος, ευνοούνταν από την άμεση πρόσβαση των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Η πραγματικότητα αυτή δεν δημιούργησε μόνο το προτέρημα της εύκολης και φυσικής πρόσβασης στο κέντρο λήψης των αποφάσεων. Δημιούργησε και ένα προτέρημα αμεσότερης πολιτικής συμμετοχής, αντιμετωπίζοντας, έως ένα σημείο και τις γεωγραφικές ιδιομορφίες των διάσπαρτων 12.543 οικισμών. (ΚΕΔΚΕ, 2008)
Το κεκτημένο της κοινοτικής αυτοδιοίκησης ικανοποιούσε την αρχή της δημοκρατικότητας με την έννοια της αμεσότερης πρόσβασης του πολίτη στο κέντρο λήψης των αποφάσεων. Από την άλλη πλευρά, η μικρή κοινότητα, μετά το δημογραφικό πρόβλημα που υπήρξε αμέσως μετά τις μεταπολιτικές περιόδους και την οικονομική κρίση που ήρθε, δεν ήταν ικανή να ασκήσει πολιτικές αρμοδιότητες.
Άσκησε κάποιες πολιτικές αλλά μόνο στην μικρή έκταση της όχι παραπάνω. Δεν είναι τυχαίο ότι από τις προβλεπόμενες αρμοδιότητες τα κοινοτικά συμβούλια ασκούσαν στην πράξη κυρίως εκείνες που είχαν να κάνουν με την τεχνική υποδομή των οικισμών.
Ο συνδυασμός των δυο αρχών της δημοκρατικότητας και της αποτελεσματικότητας επιτεύχθηκε με την θέσπιση θεσμών δημοτικής αποκέντρωσης και συμμετοχής των δημοτών. Με αυτόν τον τρόπο διασφαλιζόταν η πολιτική συμμετοχή του πολίτη στη διαμόρφωση της δημοτικής πολιτικής και στη διαχείριση των προβλημάτων μικρής εμβέλειας. Παράλληλα ο σχεδιασμός, και η εφαρμογή των αναπτυξιακών πολιτικών καθώς και η παροχή σύγχρονων διοικητικών υπηρεσιών ανατίθεντο στη δημοτική αρχή η οποία άλλωστε ως αιρετή ήταν προϊόν της πολιτικής συμμετοχής των ίδιων των πολιτών. Η αρχή της δημοκρατικότητας ως διαδικασία πολιτικής συμμετοχής γινόταν αποδοτικότερη, ενώ η αρχή της αποτελεσματικότητας ως λειτουργία απόδοσης, τηρούνταν ολοένα και περισσότερο νόμιμα επειδή διαχεόταν και ελεγχόταν από διαδικασίες πολιτικής συμμετοχής.
Αρχή του συντονισμένου σχεδιασμού και δράσης σε νομοθετικό επίπεδο και προώθησης ειδικών μέτρων υποστήριξης και εφαρμογής
Η νέα πολιτική έπρεπε να θεμελιωνόταν στην αρχή της συντονισμένης δράσης των επιμέρους πτυχών της. Προϋπόθεση γι’ αυτό ήταν η υπέρβαση της λογικής της διαπραγμάτευσης και η προβολή του σχεδίου αναπτυξιακής ανασυγκρότησης της τοπικής αυτοδιοίκησης. Συνεπώς η Πολιτεία στο σύνολό της δεν απέδιδε bonus σ’
όσους αποδέχονται την πολιτική διότι αυτή αναφερόταν υποχρεωτικά σ’ όλους αλλά κατάστρωνε σχέδια ειδικών αναπτυξιακών επενδύσεων και εφάρμοζε αντίστοιχες πολιτικές οι οποίες στόχευαν στη διαμόρφωση των ελάχιστων προϋποθέσεων βιωσιμότητας και αναπτυξιακής προοπτικής όλων των νέων Ο.Τ.Α., με ιδιαίτερη έμφαση στις ορεινές και παραμεθόριες περιοχές.
Η εφαρμογή των ειδικών επενδυτικών προγραμμάτων για τις βασικές υποδομές, την κάλυψη των λειτουργικών δαπανών και τη στελέχωση και ανάπτυξη του ανθρωπίνου δυναμικού καθώς και η τεχνική και επιστημονική υποστήριξη του προγράμματος δεν έπρεπε να κατανοηθούν ως υπό γενική έννοια, κίνητρο που προσφερόταν ως υπόσχεση αλλά στο μέτρο του δυνατού όχι μόνο έπρεπε να τεθεί σε ισχύ από την έναρξη της εφαρμογής του νέου θεσμικού πλαισίου των συνενώσεων αλλά και να αρχίσει από την προπαρασκευαστική φάση, γεγονός που θα επιβεβαίωνε την αξιοπιστία του προγράμματος και των δεσμεύσεων της Πολιτείας. Η διαχείριση τους μάλιστα έπρεπε να γινόταν με την ευθύνη του Κράτους (σε επίπεδο Περιφέρειας) και όχι αποκλειστικά από τους νέους Ο.Τ.Α.. Ή ευθύνη του Κράτους σηματοδοτούνταν από το περιεχόμενο αυτής της πολιτικής ως δημόσιας πολιτικής στρατηγικού προσανατολισμού για την αναγέννηση της χώρας. Γι’ αυτό έπρεπε να διασφαλισθεί η διαχείριση των έργων και η εφαρμογή του Προγράμματος, στο μέτρο που υλοποιείται από τους Ο.Τ.Α. ή από συλλογικά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, με την καθιέρωση αυστηρών διαδικασιών ελέγχου και τήρησης του χρονοδιαγράμματος.
Η συντονισμένη εφαρμογή των νομοθετικών μέτρων και των επενδυτικών προγραμμάτων για την δημιουργία βασικών υποδομών κ.λ.π. καταλάμβανε τη θέση αρχής που έπρεπε να διέπει τη νέα πολιτική των συνενώσεων και συνεπώς το προτεινόμενο πρόγραμμα.
Αρχή της αναπτυξιακής ενδοδημοτικής ισορροπίας
Η μελέτη των υφιστάμενων συνενώσεων αλλά κυρίως η μελέτη των προβλημάτων που παρουσιαζόταν στους θεσμούς διακοινοτικής συνεργασίας είχαν αναδείξει το ζήτημα της μη ισόρροπης ενδοδημοτικής ανάπτυξης. Δηλ οι περισσότερες επενδύσεις κατευθύνονταν στην έδρα του δήμου ή συνδέσμου ενώ αντίθετα υποβαθμίζονταν οι μικροί οικισμοί, κυρίως όταν δεν είχαν εκπροσώπηση.
Αυτή η πραγματικότητα, που προβαλλόταν ως ενδοιασμός από μικρές κοινότητες, επιβεβαιωνόταν στην πράξη. Βέβαια η ισχύουσα νομοθεσία επιδίωκε να επιτύχει μία στοιχειώδη ισορροπία στην κατάρτιση του τεχνικού προγράμματος αλλά ούτε αυτή επαρκούσε ούτε ελεγχόταν η εφαρμογή της.
Στόχος των νέων θεσμικών πρωτοβουλιών ήταν η εφαρμογή ρυθμίσεων και διαδικασιών που περιείχαν εγγυήσεις και των οποίων θα ελεγχόταν η τήρηση με στόχο την διασφάλιση ενός minimum αναπτυξιακής ισορροπίας. Η καθιέρωση της προτεινόμενης αρχής θα λειτουργούσε και ως θετικό στοιχείο για την επίτευξη κλίματος κοινωνικής συναίνεσης στην νέα πολιτική ιδίως στο επίπεδο των τοπικών κοινωνιών.
Η αρχή της κοινωνικής και πολιτικής συναίνεσης
Η επιδίωξη της κοινωνικής και πολιτικής συναίνεσης ήταν ένας αυτονόητος στόχος εφόσον η εφαρμογή του προτεινόμενου προγράμματος επηρέαζε άμεσα τις πολιτικές κυρίως σχέσεις σε τοπικό επίπεδο αλλά κατεξοχήν επηρέαζε τη ζωή των τοπικών κοινωνιών, μεταβάλλοντας το σημερινό status των σχέσεων των πολιτών με την τοπική αυτοδιοίκηση αλλά προπαντός, στόχευε στη διαμόρφωση νέων αναπτυξιακών προοπτικών για τις ίδιες τις τοπικές κοινωνίες. Η συναίνεση της κοινωνίας ήταν επίσης πρόσφορη και ως αναφορά στο εθνικό επίπεδο εξαιτίας της διάστασης του φαινομένου των ετεροδημοτών κατοίκων και των ισχυρών πολιτιστικών, οικονομικών και κυρίως συναισθηματικών δεσμών που συνέδεαν τους Έλληνες με τον τόπο καταγωγής τους.
Η προοπτική των εθελοντικών συνενώσεων ήταν συνώνυμη με την παθητική συναίνεση. Το αποτέλεσμα της δεν ήταν τελικά το επιθυμητό διότι οδήγησε στην “μη συνένωση”. Τώρα η αρχή της κοινωνικής και πολιτικής συναίνεσης έπρεπε να τεθεί σε νέα ενεργητική βάση. Αντικείμενο της συναίνεσης δεν έπρεπε να είναι η αποδοχή
ή μη των συνενώσεων επί της αρχής αλλά η διαμόρφωση συμφωνιών για τους στόχους και τις επιμέρους διαδικασίες. Η συναίνεση θα επικεντρωνόταν στην τυπολογία των νέων ΟΤ.Α, στην εφαρμογή των ειδικών επενδυτικών προγραμμάτων και στη διαμόρφωση του νέου δημοτικού πολιτικοδιοικητικού συστήματος.
Βέβαια σε καμία περίπτωση δεν έπρεπε να διαφεύγει από την προσοχή μας ότι το ισχυρότερο επιχείρημα που έπρεπε να αντιμετωπιστεί πρωτίστως και αποτελεσματικά από την Πολιτεία ήταν η έως τώρα μη πειστικότητά της στην εφαρμογή μίας διαχρονικά σταθερής πολιτικής.
2.3 ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ
Τυπολογία των ΟΤΑ πρώτης βαθμίδας: Το οργανωτικό σχήμα της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης που εισήγαγε ο ν. ΔΝΖ /1912 θεμελίωσε τη διττή τυπολογία των ΟΤΑ στη βάση της διάκρισης μεταξύ αγροτικών και αστικών οικισμών. Η αμφισβήτηση όμως κατά του δημοτικού θεσμού οδήγησε στον προσδιορισμό με αυστηρά πληθυσμιακά και εμμέσως χωροταξικά κριτήρια των αστικών οικιστικών ενοτήτων οι οποίες προσέλαβαν αντίστοιχη διοικητική μορφή, ως δήμοι. Το σύνθημα της απελευθέρωσης των συνοικισμών επένδυσε ιδεολογικά ένα εύπλαστο θεσμικό πλαίσιο αναγνώρισης των κοινοτήτων και συνέβαλε στο επίμαχο φαινόμενο της πολυδιάσπασης και της ίδρυσης εξαρχής μη βιώσιμων διοικητικών μονάδων. Πάντως, ως προς την αναγνώριση των κοινοτήτων δεν πρέπει να διαφύγει από την προσοχή μας η καθιέρωση και λειτουργικών κριτηρίων, όπως η ύπαρξη ή η ικανότητα χρηματοδότησης σχολείου στοιχειώδους εκπαιδεύσεως.
Αλλά και το προηγούμενο θεσμικό καθεστώς του Β.Δ. της 27ης Δεκεμβρίου 1834 κατέτασσε τους δήμους σε τρεις "τάξεις" ανάλογα με τον πληθυσμό. Σε κάθε τάξη αντιστοιχούσε διαφορετικός αριθμός δημαρχιακών παρέδρων και υπήρξε διαφορά και ως προς τον τρόπο διορισμού του Δημάρχου. Εν ολίγοις, το πληθυσμιακό κριτήριο συνδέθηκε και τότε με διαφορές στη συγκρότηση των διοικητικών οργάνων.
Το φαινόμενο της θέσπισης διαφορετικών τύπων πρωτοβάθμιων ΟΤΑ συναντάται και σε ευρωπαϊκές χώρες, χαρακτηριστικότερη των οποίων είναι η περίπτωση της Γερμανίας. Υπάρχουν πάντως και πολλές που έχουν ενιαίο τύπο
ανεξάρτητα από πληθυσμό ή οικιστική μορφή, γεγονός που συνήθως σχολιάζεται από τους ειδικούς ως αρνητικό.
Στην χώρα μας παρατηρείται μία ανακόλουθη κατάσταση: ενώ η αρχική διαφορετικότητα μεταξύ δήμου και κοινότητας είχε θεμελιωθεί σε πληθυσμιακά και χωροταξικά κριτήρια, γεγονός που αποτελούσε θετικό γνώρισμα για το σύστημά μας, στη συνέχεια η μεν κοινότητα έμεινε καθηλωμένη στα δεδομένα του 1912, ο δε δήμος έγινε κατανοητός ως αξιολογική οντότητα ανώτερη της κοινότητας και έτσι επιδιώκεται η μετεξέλιξη κοινοτήτων σε δήμους μεταβάλλοντας το αρχικό περιεχόμενο της διαφοράς. Ταυτόχρονα παρατηρείται η θεσμοθέτηση δήμων που έχουν ενιαίο θεσμικό πλαίσιο αλλά κρίσιμες πληθυσμιακές και χωροταξικές διαφορές. Προκειμένου να υπάρξει ορθολογικότερη διοικητική οργάνωση αλλά και να προσαρμοσθεί το θεσμικό πλαίσιο στη σύγχρονη πραγματικότητα και τις διοικητικές και αναπτυξιακές ανάγκες της ελληνικής κοινωνίας προτείνεται η εξειδίκευση των επιμέρους τύπων πρωτοβάθμιων ΟΤΑ. Ασφαλώς ως προς το βασικό ονομαστικό προσδιορισμό, για ιστορικούς αλλά και δεοντολογικούς λόγους προτείνεται η χρήση του όρου: Δήμος. Οι Δήμοι όμως πρέπει να διακρίνονται σε ειδικούς τύπους και στον καθένα θα αναλογούν ιδιαιτερότητες τόσο ως προς το διοικητικό σύστημα αλλά και ως προς τις αρμοδιότητες. Επίσης είναι χρήσιμο να επισημανθεί ότι οι επιθετικοί προσδιορισμοί των τύπων των δήμων δεν πρέπει να αποτυπωθούν και στο νομικό πλαίσιο. Άλλωστε η διάκρισή τους έχει μόνο λειτουργικό χαρακτήρα και δεν αποτελεί αξιολογική ή οργανωτική διάκριση ΟΤΑ.
Αήμος - Ενότητα Χωριών
Βασικό χαρακτηριστικό είναι η ενότητα αγροτικών οικισμών. Θα αποτελεί το κατεξοχήν "προϊόν" των Συνενώσεων. Κύριο γνώρισμα η αναπτυξιακή λειτουργία της Δημοτικής Αρχής και η δημοτική αποκέντρωση στη βάση των πρώην Κοινοτήτων με τα Τοπικά Συμβούλια, ακόμη και στην έδρα του νέου ΟΤΑ. Εκλογικό σύστημα που επιτρέπει την εκπροσώπηση όλων, στο μέτρο του δυνατού, των πρώην κοινοτήτων στο Δημοτικό Συμβούλιο. Ειδικές ρυθμίσεις σχετικά με τις αρμοδιότητες μπορούν να αναφέρονται στις ορεινές ή παραμεθόριες περιοχές.
Αήμος - Ημιαστικός οικισμός
Βασικό χαρακτηριστικό η ύπαρξη ενός ημιαστικού οικισμού με πληθυσμό άνω των 2.500 ή 5.000 κατοίκων. Μ' αυτόν συνενώνονται όμοροι ΟΤΑ εφόσον βρίσκονται στην άμεση επιρροή του. Τοπικά Συμβούλια στις μικρότερες κοινότητες που θα συνενωθούν μαζί του. Σύστημα εκπροσώπησης και των μικρότερων κοινοτήτων στο Δημοτικό Συμβούλιο.
Αστικός Δήμος
Ο κλασικός τύπος του σύγχρονου αστικού δήμου. Προσαρτώνται οι όμορες κοινότητες δορυφόροι. Τοπικά Συμβούλια στις προσαρτώμενες κοινότητες.
Δήμος- Νησί
Εκτός από τα μεγάλα νησιά που αποτελούν, σε αρκετές περιπτώσεις, νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις ή εκείνα που έχουν μεγάλη έκταση και πληθυσμό, όλοι οι ΟΤΑ των υπολοίπων μικρών νησιών επιδιώκεται η Συνένωση έτσι ώστε κάθε νησί να οργανώνεται ως δήμος. Ως προς το διοικητικό σύστημα ισχύουν κατεξοχήν τα αναφερόμενα στους αντίστοιχους τύπους που περιγράφονται παραπάνω.
Δήμος - Πολεοδομικό Συγκρότημα
Πρόκειται για τους μεγάλους δήμους (εκτός των δύο μητροπολιτικών κέντρων) που αποτελούν ήδη μικρές μητροπολιτικές περιοχές Σ' αυτές τις περιπτώσεις πρέπει να εξετασθεί, μετά την ολοκλήρωση της ανασυγκρότησης και την ανάδειξη των νέων δημοτικών αρχών, η συγκρότηση θεσμών συνεργασίας για τη διαχείριση ευρύτερων λειτουργιών της περιοχής.
Δήμοι - Τμήματα μητροπολιτικών περιοχών
Πρόκειται για τους ΟΤΑ της μητροπολιτικής περιοχής Αττικής και Θεσσαλονίκης που ο ρόλος τους καθώς και η χωρική τους ανασυγκρότηση πρέπει να επαναπροσδιορισθεί στο πλαίσιο συστήματος μητροπολιτικής διοίκησης.
2.4 ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ - ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ
Τ.Α. σε 5.318 Κοινότητες και περίπου 200 μικρούς Δήμους, με αποτέλεσμα:
α) Αδυναμία των Ο.Τ.Α. να αντεπεξέλθουν στην αποστολή τους, όπως αυτή ορίζεται από το Σύνταγμα και τη νομοθεσία, και ειδικότερα:
• στον πολιτικό ρόλο τους (αναποτελεσματική πολιτική εκπροσώπηση των μικρών χωριών)
• στον διοικητικό ρόλο τους (αδυναμία παροχής επαρκών υπηρεσιών στους πολίτες)
• στον αναπτυξιακό ρόλο τους (περιορισμένη συμμετοχή στις διαδικασίες της περιφερειακής και τοπικής ανάπτυξης)
β) Πολυδιάσπαση και επομένως μη αποδοτική αξιοποίηση των οικονομικών πόρων και του ανθρώπινου δυναμικού
2.5 ΤΑ ΚΑΙΝΟΤΟΜΙΚΑ ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ
ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ I
Το προτεινόμενο Πρόγραμμα θεωρήθηκε ως καινοτομικό διότι:
• Δεν επιχείρησε τη συνένωση των Ο.Τ.Α. μόνον με το νόμο και διοικητικές διαδικασίες, αλλά με ένα ολοκληρωμένο Πρόγραμμα, που περιέχει τις αναγκαίες νομικές ρυθμίσεις, τη χρηματοδότηση τοπικών δημοσίων επενδύσεων και ενός ελάχιστου ύψους λειτουργικών δαπανών, την εξασφάλιση κατάλληλα καταρτισμένου προσωπικού, όργανο παρακολούθησης της εφαρμογής του Προγράμματος κλπ.
• Το Πρόγραμμα περιείχε διαχρονικές δεσμεύσεις της Πολιτείας γιατί είναι πενταετές (1997 - 98: προπαρασκευαστική περίοδος και 1999 - 2001:
περίοδος υποστήριξης του νέου θεσμού)
• Η προτεινόμενη μεταρρύθμιση ήταν επί της αρχής αναγκαστική (υποχρεωτική συνένωση), αλλά με ήπια χαρακτηριστικά στην εφαρμογή της (διατήρηση ονόματος πρώην κοινοτήτων με πολιτικά όργανα τα Τοπικά Συμβούλια που
θα έχουν ουσιαστικές αρμοδιότητες, κατοχύρωση της εκπροσώπησης των πρώην κοινοτήτων με περισσότερους από 300 κατοίκους στο Δημοτικό Συμβούλιο, διατήρηση σημερινών δικαιωμάτων των κατοίκων κλπ.)
• Η επιτυχία του Προγράμματος δεν ήταν μόνον υπόθεση του ΥΠΕΣΔΔΑ, μια και καλούνταν τα αναπτυξιακά Υπουργεία να συμμετέχουν στην εξειδίκευση και την εφαρμογή του και επομένως αποτελεί Πρόγραμμα της Κυβέρνησης.
2.6 Η ΠΟΛΙΤΙΚΟ-ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΩΝ ΝΕΩΝ Ο.Τ.Α.
Κάθε νέος Δήμος θα έχει τα ακόλουθα όργανα:
❖ Τον Δήμαρχο, το Δημοτικό Συμβούλιο, τη Δημαρχιακή Επιτροπή
❖ Πενταμελή Τοπικά Συμβούλια με Πρόεδρο, σε κάθε πρώην Ο.Τ.Α. με περισσότερους από 300 κατοίκους, που θα εκπροσωπείται στο Δημοτικό Συμβούλιο.
❖ Τριμελή Τοπικά Συμβούλια με επικεφαλής Δημαρχιακό Πάρεδρο, σε κάθε πρώην Ο.Τ.Α. με λιγότερους από 300 κατοίκους, ο οποίος θα συμμετέχει στις συνεδριάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου.
Κάθε Τοπικό Συμβούλιο θα έχει ως αρμοδιότητες:
❖ τη συντήρηση της τεχνικής υποδομής (των δικτύων ύδρευσης, αποχέτευσης και άρδευσης, των δρόμων, των κοινόχρηστων χώρων κλπ.)
♦> την εφαρμογή πολιτιστικών και αθλητικών προγραμμάτων
❖ τη διαχείριση χορτολιβαδικών και δασικών εκτάσεων και (με ορισμένες προϋποθέσεις) των κληροδοτημάτων και πλουτοπαραγωγικών πηγών.
❖ Οι αποφάσεις των Τοπικών Συμβουλίων εκτελούνται μετά την επικύρωσή τους από το αρμόδιο Δημοτικό όργανο.
❖ Οι κοινοτικοί γραμματείς εντάσσονται σε οργανικές θέσεις των νέων Ο.Τ.Α.
2.7 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΟΣ "ΙΩΑΝΝΗΣ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ"
ΥΠΟΠΡΟΓΡΑΜΜΑ Ιο: Επεξεργασία Νομικού Πλαισίου Νομοπαρασκευαστικό Έργο
Το Υποπρόγραμμα αυτό περιλάμβανε τα ακόλουθα μέτρα: (ΟΤΑ, 2008)
Μέτρο 1.: Νομική και νομοπαρασκευαστική επεξεργασία της διαδικασίας των Συνενώσεων μετά το χωροταξικό σχεδίασμά (κυρίως νομοθετικό πλαίσιο) Μέτρο 2.: Νομική και νομοπαρασκευαστική επεξεργασία τροποποιήσεων στο ευρύτερο πεδίο των διατάξεων του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα και άλλων νόμων που βελτιώνουν την οργάνωση και λειτουργία της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης υπό το πρίσμα των Συνενώσεων των ΟΤΑ.
ΥΠΟΠΡΟΓΡΑΜΜΑ 2ο: Χωροταξικός Σχεδιασμός των Νέων ΟΤΑ
Μέτρο 1.: Προπαρασκευή χωροταξικού σχεδιασμού. Διερεύνηση της αλληλοεπικάλυψης των υφιστάμενων ενοτήτων (επεξεργασία χαρτογραφική με GIS υπολογιστή). Παραγωγή νέων χαρτών με "κοινούς τόπους" (αφετηρία νέων ΟΤΑ).
Μέτρο 2.: Επεξεργασία στο πεδίο εφαρμογής- Συμμετοχική διαδικασία. Οργάνωση συζήτησης στις ΤΕΔΚ κάθε νομού με συμμετοχή των ενδιαφερομένων ΟΤΑ, αφού προηγηθεί η αποστολή του σχετικού υλικού και γραπτών οδηγιών καθώς και η κατάρτιση των κατάλληλων στελεχών των ΤΕΔΚ και των Περιφερειακών Διοικήσεων.
Σύνταξη πορίσματος και αιτιολογημένης πρότασης δημιουργίας νέων ΟΤΑ η οποία θα σταλεί στο ΥΠΕΣΔΔΑ και παράλληλα θα χρησιμεύσει ως εισήγηση για γνωμοδότηση από τη Διοικούσα Επιτροπή της ΤΕΔΚ.
Μέτρο 3.: Τελική Επεξεργασία- Σύνταξη οριστικού σχεδίου Αποστολή: α) της πρότασης της ΤΕΔΚ και β) της πρότασης της Επιτροπής που θα συσταθεί με απόφαση του οικείου Γ.Γ. Περιφέρειας σε κάθε Περιφερειακή Διοίκηση
Νομού. Εισήγηση της αρμόδιας Ομάδας Εργασίας. Πολιτική Απόφαση του ΥΠ.ΕΣ.Δ.ΔΑ. και σύνταξη των σχετικών διατάξεων του Σχεδίου Νόμου, όπου θα αποτυπώνεται ανά νομό η διοικητική γεωγραφία της χώρας.
ΥΠΟΠΡΟΓΡΑΜΜΑ 3ο: Τοπικές Δημόσιες Επενδύσεις
Μέτρο 1.: Διοικητική υποδομή και τεχνικός εξοπλισμός των νέων Δήμων
Το Μέτρο αφορούσε:
• την επισκευή και τον εξοπλισμό ενός κτιρίου στην έδρα κάθε νέου Δήμου (εφόσον δεν υπάρχει κατάλληλο δημοτικό κατάστημα)
• την προμήθεια ενός ελάχιστου αναγκαίου τεχνικού εξοπλισμού, την εξασφάλιση ενός δημόσιου μεταφορικού μέσου (για την ενδοδημοτική μετακίνηση των κατοίκων, τη μεταφορά των μαθητών κλπ.)
Σημειώνεται ότι στο νέο δημοτικό κατάστημα θα εγκατασταθούν και τυχόν δημόσιες υπηρεσίες που είναι απαραίτητες, αλλά δεν έχουν δική τους εγκατάσταση (Γραφείο ΕΛΤΑ, ΔΕΗ κλπ.).
Μέτρο 2.: Βελτίωση και συμπλήρωση των διακοινοτικών έργων τεχνικής υποδομής και προστασίας του περιβάλλοντος
Το Μέτρο αφορούσε:
• τον πολεοδομικό σχεδίασμά, τις αναπλάσεις κοινόχρηστων χώρων, αισθητικές παρεμβάσεις κ.λ.π.
• τη βελτίωση και συμπλήρωση των διακοινοτικών έργων τεχνικής υποδομής που εξασφαλίζουν την συγκοινωνιακή επικοινωνία των πρώην κοινοτήτων με την έδρα του νέου Δήμου
• την κατασκευή έργων προστασίας του περιβάλλοντος (π.χ. χώρου υγειονομικής ταφής των απορριμμάτων).
Μέτρο 3.: Βελτίωση της εκπαιδευτικής υποδομής