[1]
ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΠΕΛΟΠΟΝΝΗΣΟΥ ΣΧΟΛΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ
ΤΜΗΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΚΑΙ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ
ΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΤΩΝ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ ΣΤΟΥΣ ΤΟΜΕΙΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ
ΜΕΣΑ ΑΠΟ ΤΗ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗ ΠΑΡΑΓΩΓΗ ΤΩΝ Ι΄ ΕΩΣ ΙΖ΄ (Α΄ ΣΥΝΟΔΟΣ)
ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΩΝ ΠΕΡΙΟΔΩΝ
ΔΙΔΑΚΤΟΡΙΚΗ ΔΙΑΤΡΙΒΗ ΕΛΕΝΗ Ε. ΚΙΟΥΣΗ
Νομικός, D.E.S.S. Πανεπιστημίου Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
Τριμελής Συμβουλευτική Επιτροπή
Μ. Φεφές, Επίκουρος Καθηγητής Πανεπιστημίου Πελοποννήσου
Χ.Ανθόπουλος, Αναπληρωτής Καθηγητής Ελληνικού Ανοικτού Πανεπιστημίου Θ. Παπαθεοδώρου, Καθηγητής Πανεπιστημίου Πελοποννήσου
ΚΟΡΙΝΘΟΣ, 2016
[2]
[3]
Στα παιδιά μου
Σίλια και Σταύρο
[4]
[5]
Ευχαριστήριο Σημείωμα
Με την ευκαιρία της ολοκλήρωσης της διδακτορικής μου διατριβής θα ήθελα να εκφράσω τις θερμές και ειλικρινείς ευχαριστίες μου στα μέλη της Τριμελούς Επιτροπής, τον επιβλέποντα, Επίκουρο Καθηγητή κ. Μιχάλη Φεφέ, τον Αναπληρωτή Καθηγητή κ. Χαράλαμπο Ανθόπουλο και τον Καθηγητή κ. Θεόδωρο Παπαθεοδώρου για την καθοριστική επιστημονική καθοδήγηση, τις συζητήσεις και τις πολύτιμες συμβουλές τους επί θεωρητικών, ερευνητικών και μεθοδολογικών ζητημάτων που με απασχόλησαν κατά τη διάρκεια της εκπόνησής της.
Θα ήθελα να εκφράσω τις ιδιαίτερες ευχαριστίες μου στον Καθηγητή, κ. Ξενοφώντα Κοντιάδη, Πρόεδρο του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου - Ιδρύματος Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου, ο οποίος υπήρξε ο επιβλέπων Καθηγητής της διατριβής μου μέχρι την πρόσφατη μετάκλησή του στο Πάντειο Πανεπιστήμιο και ο οποίος, από την εγγραφή μου ως υποψήφιας διδάκτορος μέχρι πρόσφατα, με καθοδήγησε επιστημονικά και ερευνητικά στην εκπόνησή της και έδειξε υπομονή στα λάθη και τις αστοχίες μου, διαμορφώνοντας ουσιαστικά την πορεία και την εμβάθυνση της έρευνας που διεξήγαγα.
Eυχαριστώ εκ των προτέρων τα υπόλοιπα μέλη της Επταμελούς Επιτροπής για τη μελέτη των πορισμάτων της έρευνάς μου.
Ιδιαίτερη μνεία οφείλω να κάνω στους Προϊσταμένους και τα στελέχη των τριών Διευθύνσεων Εργασίας του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, καθώς και στα στελέχη της Γενικής Γραμματείας Κοινωνικής Ασφάλισης και της Γενικής Γραμματείας Πρόνοιας του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, της Γενικής Γραμματείας Μεταναστευτικής Πολιτικής του Υπουργείου Εσωτερικών, του Συνήγορου του Πολίτη, του Εθνικού Οργανισμού Πιστοποίησης Προσόντων και Επαγγελματικού Προσανατολισμού και της Γαλλικής Πρεσβείας στην Ελλάδα για την ουσιαστική συμβολή τους στην ολοκλήρωση της πρωτογενούς έρευνας που διεξήχθη με τη μέθοδο του ερωτηματολογίου.
Τέλος, θα ήθελα να ευχαριστήσω τους γονείς μου, τους φίλους μου, καθώς και τους συνεργάτες μου στη Βουλή για την πολύτιμη ηθική στήριξη και διαρκή συμπαράστασή τους.
[6]
[7]
ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ
ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ ΣΧΗΜΑΤΩΝ ... 13
ΕΙΣΑΓΩΓΗ ... 15
ΜΕΡΟΣ Ι ... 21
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 ... 21
ΤΑΥΤΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ... 21
1.1. Προβληματική της έρευνας ... 21
1.2. Σκοπός και στόχοι της μελέτης ... 22
1.3. Ερευνητικά ερωτήματα ... 24
1.4. Μεθοδολογία της έρευνας ... 25
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 ... 28
ΕΝΝΟΙΑ ΚΑΙ ΔΙΑΣΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ ... 28
2.1. Η έννοια της μετανάστευσης και οι διαστάσεις της σε παγκόσμιο επίπεδο ... 28
2.2. Η μετανάστευση στην Ελλάδα ως ιστορικό φαινόμενο από το 1900 έως σήμερα ... 28
2.3. Τα αίτια και τα είδη της μετανάστευσης ... 32
2.4. Επιπτώσεις της μετανάστευσης κυρίως ως προς την εθνική ομοιογένεια ... 32
2.5. Μεταναστευτική πολιτική στην Ευρώπη και στην Ελλάδα: από την «κοινοτικοποίηση» στον «κατακερματισμό» ... 36
2.5.1. Ευρώπη ... 36
2.5.2. Ελλάδα ... 41
2.6. Στάσεις και προκατάληψη απέναντι στους μετανάστες ... 43
2.6.1. Εννοιολογική προσέγγιση ... 43
2.6.2. Ανασκόπηση ερευνών σχετικά με στάσεις και αντιλήψεις απέναντι στους μετανάστες ... 44
2.6.3. Το φαινόμενο του κοινωνικού αποκλεισμού ... 47
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 ... 52
ΕΝΝΟΙΟΛΟΓΙΚΟ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΚΑΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΕΣ ΚΡΑΤΟΥΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ, ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ ... 52
3.1. Εννοιολογικό περιεχόμενο κράτους πρόνοιας, κοινωνικού κράτους και κοινωνικών δικαιωμάτων ... 52
3.2. Συνταγματική θεμελίωση του κράτους πρόνοιας ... 56
3.3. Κρίση Κράτους Πρόνοιας- Μετανάστευση- Ιδιότητα του Πολίτη ... 66
3.3.1. Έλληνες και αλλοδαποί ως φορείς των κοινωνικών δικαιωμάτων σύμφωνα με το ελληνικό Σύνταγμα ... 75
[8]
3.3.2. Οι αποδέκτες των κοινωνικών δικαιωμάτων σύμφωνα με το ελληνικό Σύνταγμα ... 85 3.4. Προσδιορισμός της έννοιας και των δικαιούχων της κοινωνικής πολιτικής και προστασίας ... 91 ΜΕΡΟΣ ΙΙ ... 107 ΤΑΞΙΝΟΜΗΣΗ ΚΑΙ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ ΤΩΝ ΜΕΤΑΝΑΣΤΩΝ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΔΙΕΘΝΗ ΕΝΝΟΜΗ ΤΑΞΗ ... 107 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 ... 107 1.1. ΤΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΣΤΗΝ ΕΡΓΑΣΙΑ ... 107 1.1.1. Το κοινωνικό δικαίωμα στην εργασία πολίτη τρίτης χώρας σύμφωνα με το ελληνικό Σύνταγμα ... 107 1.1.2. Η νομική εμβέλεια του δικαιώματος στην εργασία ... 111 1.2 Το κοινωνικό δικαίωμα στην εργασία σύμφωνα με τα διεθνή και ευρωπαϊκά κείμενα ... 113
1.2.1. Διακρατικές συμφωνίες της Ελλάδας για εργασιακά ζητήματα και
προσέλκυση επενδύσεων υπηκόων τρίτων χωρών ... 114 1.2.2. Νομικά κείμενα για την προστασία του δικαιώματος στην εργασία στο πλαίσιο Διεθνών Οργανισμών και του Συμβουλίου της Ευρώπης ... 115 1.2.3. Νομικά κείμενα για την προστασία του δικαιώματος στην εργασία στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ... 117 1.2.4. Ειδικότερες διατάξεις σύμφωνα με τα διεθνή και ευρωπαϊκά νομικά κείμενα ... 122 1.3. Εκδηλώσεις της προστασίας του δικαιώματος στην εργασία ... 125 1.4. Η νομοθετική εξειδίκευση του κοινωνικού δικαιώματος στην εργασία πολίτη τρίτης χώρας ... 130
1.4.1. Εθνική νομοθεσία ... 136 1.4.2. Γενικές νομικές προϋποθέσεις χορήγησης άδειας διαμονής ή εθνικής θεώρησης εισόδου με σκοπό ή δικαίωμα εργασίας σε υπηκόους τρίτων χωρών ... 158 1.4.3. Ειδικές νομικές προϋποθέσεις χορήγησης αδειών διαμονής ή εθνικής θεώρησης εισόδου με σκοπό ή δικαίωμα πρόσβασης στην εργασία ... 161 1.4.3.1. Άδεια διαμονής για εργασία και επαγγελματικούς λόγους ... 161 1.4.3.2. Προσωρινή διαμονή ... 200 1.4.3.3. Άδεια διαμονής για ανθρωπιστικούς, εξαιρετικούς και άλλους λόγους ... 212
[9]
1.4.3.4. Χορήγηση θεώρησης εισόδου και άδειας διαμονής για σπουδές και
έρευνα ... 225
1.4.3.5. Θύματα εμπορίας ανθρώπων και παράνομης διακίνησης μεταναστών κατά την οδηγία 2004/81/ΕΚ (άρθρα 49-56 του ν. 4251/2014) ... 237
1.4.3.6. Άδεια διαμονής για οικογενειακή επανένωση ... 240
1.4.3.7. Άδεια διαμονής μακράς διαρκείας ... 261
1.5. Αναγνώριση Επαγγελματικών Προσόντων ... 271
1.5.1. Αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων επαγγελματικών τίτλων δευτεροβάθμιας γενικής εκπαίδευσης ... 275
1.5.2. Αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων επαγγελματικών τίτλων Τεχνικής και Επαγγελματικής Εκπαίδευσης ... 275
1.5.3.Αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων επαγγελματικών τίτλων Ανώτατης εκπαίδευσης ... 281
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 ... 283
2.1. ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ... 283
2.1.1. Το κοινωνικό δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλεια (κοινωνική ασφάλιση, υγεία, πρόνοια) σύμφωνα με τα διεθνή και ευρωπαϊκά κείμενα ... 285
2.1.1.1. Παροχές κοινωνικής ασφάλισης για πολίτη τρίτης χώρας βάσει διμερών συμφωνιών ... 286
2.1.1.2. Νομικά κείμενα για την προστασία του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλεια στο πλαίσιο Διεθνών Οργανισμών και του Συμβουλίου της Ευρώπης ... 291
2.1.1.3. Νομικά κείμενα για την προστασία του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλεια στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ... 294
2.1.1.4. Ειδικότερες διατάξεις σύμφωνα με τα διεθνή και ευρωπαϊκά νομικά κείμενα για την προστασία του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλεια (υγεία, κοινωνική ασφάλιση, πρόνοια) ... 300
2.1.2. Το κοινωνικό δικαίωμα στην υγεία ... 303
2.1.2.1.Περιεχόμενο της έννοιας της «υγείας» και συνταγματική θεμελίωση του δικαιώματος ... 305
2.1.2.2.Οι κανονιστικές λειτουργίες του κοινωνικού δικαιώματος στην υγεία . 307 2.1.2.3.Φορείς παροχής υπηρεσιών υγείας ... 309
2.1.2.4.Φορείς του κοινωνικού δικαιώματος στην υγεία ... 310
2.1.2.5. Αποδέκτης του κοινωνικού δικαιώματος στην υγεία ... 312
2.1.2.6. Εθνική νομοθεσία στον τομέα της υγείας ... 312
2.1.2.7. Πολίτες τρίτων χωρών δικαιούχοι των παροχών υγείας σε είδος σύμφωνα με την ασφαλιστική νομοθεσία ... 314
[10]
2.1.2.8. Πολίτες τρίτων χωρών δικαιούχοι παροχών υγείας σε είδος βάσει
διμερών συμφωνιών ... 319
2.1.2.9. Ασφαλισμένοι πολίτες τρίτων χωρών δικαιούχοι παροχών υγείας σε είδος κατ΄εφαρμογή των Ευρωπαϊκών Κανονισμών ... 320
2.1.2.10. Ειδικές νομοθετικές ρυθμίσεις για ασφαλισμένους πολίτες τρίτων χωρών δικαιούχων παροχών ασθένειας σε είδος σύμφωνα με τον Κώδικα Μετανάστευσης ... 322
2.1.2.10.1. « Μπλε Κάρτα» ... 322
2.1.2.10.2. Προσωρινή διαμονή ... 323
2.1.2.10.3. Άδεια διαμονής για εξαιρετικούς λόγους ... 326
2.1.2.10.4. Άδεια διαμονής για ανθρωπιστικούς λόγους ... 328
2.1.2.10.5. Άδεια διαμονής για σπουδές και εθελοντική υπηρεσία ... 332
2.1.2.10.6. Άδεια διαμονής για έρευνα ... 333
2.1.2.10.7. Άδεια διαμονής για επαγγελματική κατάρτιση... 335
2.1.2.10.8. Άδεια διαμονής για θύματα εμπορίας ανθρώπων ή παράνομης διακίνησης αλλοδαπών ... 337
2.1.2.10.9. Άδεια διαμονής για οικογενειακή επανένωση ... 338
2.1.2.10.10. Δελτίο Διαμονής, Δελτίο Μόνιμης Διαμονής ... 340
2.1.2.10.11. Άδεια διαμονής μακράς διάρκειας ... 340
2.1.2.11. Ανασφάλιστοι και Οικονομικά αδύνατοι πολίτες τρίτων χωρών ... 341
2.1.2.12.Περιπτώσεις καταβολής ιδιωτικής δαπάνης από πολίτες εκτός κρατών της ΕΕ ... 345
2.1.3. Το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση, κοινωνική πρόνοια και στέγαση ... 345
2.1.3.1. Κριτήρια οριοθέτησης μεταξύ κοινωνικής ασφάλισης και κοινωνικής πρόνοιας ... 347
2.1.3.2.Αποδέκτες και φορείς του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση και πρόνοια... 348
2.1.3.3. Κοινωνική ασφάλιση-Παράμετροι προστασίας της κοινωνικής ασφάλισης κατά τη συνταγματική θεωρία ... 351
2.1.3.3.1. Θεσμική Προσέγγιση της κοινωνικής ασφάλισης ... 352
2.1.3.3.2. Ατομοκεντρική θεώρηση της κοινωνικής ασφάλισης ως υποκειμενικού δικαιώματος διαμέσου της ιδιοκτησίας ... 361
2.1.3.4.Το δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια και στέγαση ... 364
2.1.3.4.1. Κοινωνική πρόνοια ... 364
2.1.3.4.2. Στέγαση ... 367
[11]
2.1.3.5. Νομοθετική εξειδίκευση της κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας
νομίμως διαμενόντων πολιτών τρίτων χωρών στην Ελλάδα ... 372
2.1.3.5.1. Η νομοθεσία που διέπει το μηχανισμό κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας ... 372
2.1.3.5.1.1.Κοινωνική ασφάλιση ... 372
2.1.3.5.1.2. Κοινωνική Πρόνοια ... 376
2.1.3.5.2. Ειδικές διατάξεις κοινωνικής ασφάλισης, πρόνοιας και στέγασης του Κώδικα Μετανάστευσης ... 384
2.1.3.6. Παροχές κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα για πολίτη τρίτης χώρας ... 387
2.1.3.6.1. Παροχές κοινωνικής ασφάλισης βάσει της εθνικής νομοθεσίας ... 388
2.1.3.6.1.1. Σύνταξης, λόγω γήρατος, αναπηρίας και θανάτου ... 388
2.1.3.6.1.2. Παροχές ασθένειας σε χρήμα ... 395
2.1.3.6.1.3. Ειδικά προνοιακά επιδομάτα ... 403
2.1.3.6.1.4. Κάθε άλλη παροχή σε χρήμα ή υπηρεσία ... 406
2.1.3.7. Παροχές κοινωνικής πρόνοιας για πολίτη τρίτης χώρας σύμφωνα με την ελληνική νομοθεσία ... 422
2.1.3.7.1. Παροχές λόγω ελαχίστων πόρων διαβίωσης ... 423
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 ... 434
ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΠΡΟΣΒΑΣΗΣ ΣΕ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ ΚΑΙ ΥΓΕΙΑ ΣΕ ΣΟΥΗΔΙΑ ΚΑΙ ΓΑΛΛΙΑ ... 434
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΖΗΤΗΣΗ ... 443
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ... 467
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ... 501
ΕΡΩΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ ΕΡΕΥΝΑΣ ... 501
[12]
ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ ΠΙΝΑΚΩΝ
Πίνακας 1. Μεταναστευτικά ρεύματα, 1900-1991. ... 30
Πίνακας 2. Αριθμός νομίμων μεταναστών στην Ελλάδα, 2010-2015... 31
Πίνακας 3. Δαπάνες υγείας, Ελλάδα, 2010-2014 (% ΑΕΠ) ... 104
Πίνακας 4. Κατηγορίες αδειών διαμονής ... 133
Πίνακας 5. Πρόσβαση στην αγορά εργασίας ανά κατηγορία άδειας διαμονής ... 140
Πίνακας 6. Τροποποιήσεις του βασικού νόμου των Συλλογικών Διαπραγματεύσεων (ν. 1876/90) μετά το έτος 2010 ... 152
Πίνακας 7. Ύψος επένδυσης για το σύνολο των επενδυτών / Ανώτατος αριθμός αδειών διαμονής ... 191
Πίνακας 8. Άδειες διαμονής για ανθρωπιστικούς και εξαιρετικούς λόγους, Ελλάδα, 2010- 2015 ... 213
Πίνακας 9. Άδειες διαμονής για σπουδές, Ελλάδα, 2010-2015 ... 226
Πίνακας 10. Αδειες παραμονής στη Γαλλία σε αλλοδαπούς με τον τίτλο διαμονής «σπουδαστής» 2010-2015 ... 227
Πίνακας 11. Παροχή αδειών διαμονής στη Σουηδία για σπουδές, για πρώτη φορά, ανά εθνικότητα 2012-2014 ... 227
Πίνακας 12. Αιτήματα για ισοτιμία τίτλου σπουδών από πολίτες τρίτων (εκτός ΕΕ) χώρων ... 278
Πίνακας 13. Καλυπτόμενες παροχές από διμερείς συμβάσεις κλασικού τύπου ... 289
Πίνακας 14. Αριθμός συνολικών αστέγων και αστέγων μεταναστών, Ελλάδα- 2010 ... 368
Πίνακας 15. Δικαιούχοι – Ποσοστά αναπηρίας ... 379
Πίνακας 16. Συντάξεις σε τρίτες χώρες ανά υπηκοότητα, 2013-2015 ... 392
Πίνακας 17. Εργατικά ατυχήματα ανά υπηκοότητα, Ελλάδα, 2010-2013 ... 399
Πίνακας 18. Άδειες παραμονής για οικονομικούς λόγους στη Γαλλία, 2010-2015 ... 438
Πίνακας 19. Χορηγήσεις αδειών παραμονής για πρώτη φορά στην Σουηδία, 2012-2014 ... 438
[13]
ΕΥΡΕΤΗΡΙΟ ΣΧΗΜΑΤΩΝ
Σχήμα 1. Κατηγορίες νομίμων μεταναστών, Ελλάδα, 2010-2015 ... 31 Σχήμα 2. Δαπάνη νοικοκυριών για την υγεία, 2008-2014 ... 105 Σχήμα 3. Δαπάνες κοινωνικών παροχών (% ΑΕΠ) στην Ελλάδα, 2007-2012 ... 106 Σχήμα 4. Άδειες διαμονής για ανθρωπιστικούς και εξαιρετικούς λόγους, Ελλάδα, 2010-2015 ... 214 Σχήμα 5. Σύνολο αλλοδαπών δικαιούχων συντάξεων. ... 395 Σχήμα 6. Εργατικά ατυχήματα ανά υπηκοότητα, Ελλάδα, 2010-2013 ... 399
[14]
[15]
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η συμβίωση του κοινωνικού κράτους με την απορρυθμιστική δυναμική της παγκοσμιοποίησης είναι δύσκολη, εύθραυστη και υπό αίρεση. Η παγκοσμιοποίηση έχει συμβάλει στην υποχώρησή του μόνον στις αγγλοσαξονικού τύπου «φιλελεύθερες οικονομίες της αγοράς»1 2. Ωστόσο, η πίεση που ασκεί στο σύνολο των ευρωπαϊκών κοινωνιών είναι υπαρκτή - αν και ασύμμετρη. 3
Πίεση, όμως, στο σύγχρονο κοινωνικό κράτος δεν ασκεί μόνον η παγκοσμιοποίηση.
Ασκούν και οι μεταναστευτικές και προσφυγικές ροές, αυξάνοντας πληθυσμιακά τη ζήτηση για κοινωνικές υπηρεσίες σε οποιαδήποτε χώρα υποδοχής της Ευρώπης και ανεξάρτητα από την καθολικότητα και το εύρος των θεσμών κοινωνικής ασφάλειας.
Στην Ελλάδα, την αντίληψη για την κοινωνική αλληλεγγύη και την κοινωνική δέσμευση του κράτους απέναντι στο άτομο ως μέλος της κοινωνίας δεν μεταλλάσσει μόνο η νεοφιλελεύθερη διαχείριση της οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης, αλλά και η έξαρση του προσφυγικού φαινομένου από το 2013 και μετά. Εν γένει, η διόγκωση των προσφυγικών ροών μεταβάλλει τη σύνθεση - άρα και το συσχετισμό - μεταξύ των
1 Η πρωτότυπη εργασία των Hall και Soskice σχηματοποιεί την πολιτική οικονομία της Ευρώπης σε δύο βασικές
«ποικιλίες του καπιταλισμού» («varieties of capitalism»): τις «φιλελεύθερες οικονομίες της αγοράς» («liberal market economies»), αγγλοσαξονικού τύπου, και τις «οργανωμένες οικονομίες της αγοράς» («coordinated market economies»), της ηπειρωτικής Ευρώπης και των σκανδιναβικών χωρών, δηλαδή την κοινωνική οικονομία της αγοράς, όπου ένα ιστορικά διαμορφωμένο θεσμικό πλέγμα κινητοποιεί τον τριμερή συντονισμό κοινωνίας-κράτους-κεφαλαίου (P. Hall and D. Soskice (eds). Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford University Press, Oxford, 2001). Οι συγγραφείς αναφέρουν – χωρίς να αναλύουν διεξοδικά – ως τρίτο, ενδιάμεσο τύπο καπιταλισμού, το «μεσογειακό», στον οποίο εντάσσουν χώρες όπως η Γαλλία, Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία, Ελλάδα και Τουρκία (σελ.26). Κοινά χαρακτηριστικά τους είναι, ανάμεσα σε άλλα, η εκτεταμένη κρατική παρέμβαση στην οικονομία, αλλά και οι πιο φιλελεύθερες δομές στην αγορά εργασίας, σε σύγκριση με τις χώρες του νεο-κορπορατίστικου, οργανωμένου καπιταλισμού.
2 Από την ίδια αναλυτική αφετηρία, η επιστημονική έρευνα που διεξάγεται στο Ινστιτούτο για τη Μελέτη των Κοινωνιών στην Κολωνία (Max Planck Institute for the Study of Societies) συμπεραίνει ότι, στην παρούσα τρίτη φάση της οικονομικής ένωσης, όπως εξελίσσεται η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση (τελωνειακή ένωση, κοινή αγορά, οικονομική ένωση), η διαφορετικότητα στη θεσμική οργάνωση των ευρωπαϊκών οικονομιών υποσκάπτεται - άρα και στην έκταση και το περιεχόμενο του κοινωνικού κράτους - από το γεγονός ότι αντιμετωπίζεται ως εμπόδιο στον ανταγωνισμό.
(Ειδικότερα: M. Höpner and A. Schäfer. “A New Phase of European Integration: Organized Capitalisms in Post- Ricardian Europe“. West European Politics, 33, 2, pp. 344-368, March 2010, και F. W. Scharpf . “The Double Asymmetry of European Integration – Or: Why the EU Cannot Be a Social Market Economy“. MPIfG Working Paper 09/12). Αυτό οφείλεται όχι τόσο στη διάχυση της απορρυθμιστικής δυναμικής που εισήγαγε η ενιαία αγορά όσο στη διασταλτική ερμηνεία από τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – και ειδικότερα στο δικαστικό ακτιβισμό και τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης – των προϋποθέσεων που διασφαλίζουν την ελεύθερη διακίνηση και τον ανταγωνισμό σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Οι τέσσερις θεμελιώδεις ελευθερίες (στη διακίνηση των προσώπων, των αγαθών, των υπηρεσιών και του κεφαλαίου), από ασφαλιστικές δικλείδες για την αποτροπή του προστατευτισμού και την αποτελεσματική λειτουργία της ενιαίας αγοράς, έχουν αναχθεί σε οιονεί οικονομικό Σύνταγμα της Ευρώπης (αυτόν τον προβληματισμό αναπτύσσει, όχι ως αποκρυστάλλωση της πραγματικότητας όπως διατυπώνεται εδώ, ο καθηγητής στη Νομική Σχολή του Γέηλ, M. Maduro στο βιβλίο του: We the Court: The European Court of Justice and the European Economic Constitution. Hart Publishing, Oxford, 1998).
3 Στις χώρες του οργανωμένου καπιταλισμού, η παγκοσμιοποίηση «μπορεί να συσχετισθεί θετικά με συγκρατημένες επεκτάσεις της κοινωνικής αποζημίωσης». D. Swank. “Withering welfare? Globalisation, political economic institutions, and contemporary welfare states”, in: L. Weiss (ed). States in the Global Economy: Bringing Domestic Institutions Back In. Cambridge University Press,Cambridge 2003, pp. 58-82.
[16]
νομίμων και των παράτυπων μεταναστών. Ειδικότερα στην Ελλάδα, η ελλιπής εφαρμογή τόσο των διαδοχικών αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για τη μετεγκατάσταση («relocation») προσφύγων από τα κράτη-μέλη της πρώτης γραμμής (Ελλάδα και Ιταλία) σε άλλα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης4 όσο και του Σχεδίου Δράσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την Τουρκία5, σε συνδυασμό με το κλείσιμο του διαδρόμου των Δυτικών Βαλκανίων το Μάρτιο του 2016, εγκλώβισαν πρόσφυγες και παράτυπους μετανάστες. Κατά συνέπεια, ο συσχετισμός επιδεινώνεται ακόμη περισσότερο για τους νόμιμους μετανάστες. Η ιδιαιτερότητα αυτή εντείνει την πίεση στο κοινωνικό κράτος, διότι αυξάνει την ανάγκη για πρόσβαση στα κοινωνικά δικαιώματα, όπως, για παράδειγμα, της υγείας και της εκπαίδευσης, χωρίς την καταβολή των αντίστοιχων ασφαλιστικών εισφορών και φόρων, όπως συμβαίνει με τους κοινωνικά ενταγμένους μετανάστες.6
Η παρούσα ερευνητική εργασία συνδέει αυτές τις δύο μεγάλες προκλήσεις των σύγχρονων ευρωπαϊκών κοινωνιών, δηλαδή της διατήρησης - αντί της συρρίκνωσης - της κοινωνικής προστασίας, και της ενσωμάτωσης των νόμιμων μεταναστών στις κοινωνίες των χωρών υποδοχής, περιλαμβανομένης της πρόσβασής τους στο ίδιο εύρος κοινωνικών δικαιωμάτων με τους πολίτες τους.
Και τις συνδέει εισάγοντας τον προβληματισμό: Μήπως η οικονομική κρίση έχει διαταράξει την κλίμακα των ηθικών, πολιτικών και συνταγματικών αξιών μας, με συνέπεια να νομοθετούμε διακρίσεις και εξαιρέσεις; Ή, αντίθετα, ο πυρήνας των συνταγματικών και δικονομικών εγγυήσεων στην ισότιμη συμμετοχή του κάθε ανθρώπου στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της χώρας, στο σεβασμό και στην προστασία της αξίας και των δικαιωμάτων του ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου διατηρείται αλώβητος, με συνέπεια να μην υφίσταται διάκριση ανάμεσα στους Έλληνες πολίτες και τους νόμιμους μετανάστες; Πώς εξειδικεύεται νομοθετικά το ρευστό και ελαστικό περιεχόμενο των κοινωνικών δικαιωμάτων στη συγκεκριμένη ιστορική, οικονομική και πολιτισμική πραγματικότητα (2000-2016), όπου οι δυναμικές μεταβάλλονται συνεχώς λόγω των έντονων μεταναστευτικών και προσφυγικών ροών, αλλά και των ιδιαίτερων δημοσιονομικών συνθηκών της χώρας;
Τα προσφυγικά και μεταναστευτικά ρεύματα δεν αποτελούν ελληνική ιδιαιτερότητα.
Η Ελλάδα είναι χώρα «σε κίνηση» ως χώρα προορισμού ή διαμετακόμισης, όπως και
4 Έκτακτη σύνοδος 23.04.2015, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 26.06.2015, άτυπη σύνοδος 23.09.2015, Ευρωπαϊκά Συμβούλια στις 15.10.2015 και 18.03.2016.
5 Σύνοδοι των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την Τουρκία στις 29.11.2015 και στις 07.03.2016.
6 Σύμφωνα με την ανάλυση του Μητράκου: «το βασικό κανάλι κοινωνικής ένταξης των μεταναστών στην Ελλάδα είναι η ένταξή τους στην ελληνική αγορά εργασίας» (σελ.102) ενώ «... Το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας δεν είναι επιτυχές στη λειτουργία του ως αποτελεσματικός μηχανισμός κοινωνικής ένταξης» (σελ.103). Θ. Μητράκος. Η συμβολή των μεταναστών στην ελληνική οικονομία: Μετά-ανάλυση των εμπειρικών ευρημάτων. Κοινωνική Συνοχή και Ανάπτυξη, 2013, 8 (2), 87-106.
[17]
οι χώρες της δυτικής και βόρειας Ευρώπης ως τελικός προορισμός, όμως, των ρευμάτων αυτών. Το μαζικό φαινόμενο μετακίνησης πληθυσμού φαίνεται να αντιμετωπίζεται με αμηχανία ως ιστορικό «ατύχημα» και όχι ως πραγματικότητα. Ενώ το εθνικό κράτος πιέζεται συνεχώς να ανοίξει για να δεχθεί μαζί με τους «ξένους», τους διαφορετικούς και νέους τρόπους ζωής και κουλτούρας, πληθαίνουν οι φωνές στο δημόσιο λόγο περί εθνικής ομοιογένειας και ανεξαρτησίας, δημιουργώντας την αίσθηση πολιτικού αδιεξόδου μπροστά στην ιστορική συγκυρία.
Τι συμβαίνει στην Ελλάδα; Με ποια αξιακή πυξίδα πορευόμαστε έναντι των πολιτών τρίτων χωρών στα χρόνια της κρίσης - δηλαδή, την περίοδο 2010-2016; Με εκείνη της εξαίρεσης ή με εκείνη της ισότιμης πρόσβασης στην εργασία και την κοινωνική ασφάλεια; Πώς προσδιορίζουμε νομοθετικά ως Πολιτεία το περιεχόμενο, τους δικαιούχους, καθώς και το επίπεδο των κοινωνικών παροχών που τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους;
Τα ερωτήματα αυτά διατρέχουν την παρούσα διδακτορική διατριβή. Και η απάντηση, ως αποτέλεσμα της διεξαχθείσας έρευνας, τη διαφοροποιεί από την υπάρχουσα βιβλιογραφία και συγκροτεί την πρωτότυπη συμβολή σε αυτήν.
Έναυσμα και αφετηρία της έρευνας παραμένει η επισήμανση του Ξενοφώντα Κοντιάδη ότι οι μεταναστευτικές πολιτικές συναρθρώνονται με τους θεσμούς απασχόλησης και κοινωνικής προστασίας στο «status των αλλοδαπών στην αγορά εργασίας», στην
«κοινωνικοασφαλιστική, υγειονομική και προνοιακή προστασία των οικονομικών μεταναστών και των προσφύγων», αλλά και στον «κοινωνικό αποκλεισμό των αλλοδαπών, που τροφοδοτείται από το φαινόμενο του ρατσισμού και της ξενοφοβίας».7
Εστιάζουμε και προσεγγίζουμε κριτικά και σε βάθος τις δύο πρώτες πτυχές που εντοπίζει ο Κοντιάδης - και τη δεύτερη σε σχέση μόνο με τους νόμιμους μετανάστες.
Και εξετάζουμε αυτές τις δύο συναρθρώσεις των μεταναστευτικών πολιτικών στο περιβάλλον της τρέχουσας δημοσιονομικής κρίσης της χώρας μας και των υψηλών μεταναστευτικών και προσφυγικών εισροών.
Το αναντίρρητο δεδομένο είναι ότι η δημοσιονομική κρίση περισφίγγει το κοινωνικό κράτος. Η επιδείνωση της ήδη βεβαρημένης χρηματοοικονομικής βιωσιμότητας του
7 Ξ. Ι. Κοντιάδης. Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους στην εποχή της παγκοσμιοποίησης. Εκδόσεις Παπαζήση, 2001, σελ. 273.
[18]
συστήματος κοινωνικής προστασίας είναι πολυπαραγοντική: η παρατεταμένη ύφεση και η συνακόλουθη εκτίναξη της ανεργίας, η πτώση των ονομαστικών μισθών, όπως και πολλαπλασιασμός των νέων θέσεων εργασίας στην μορφή της μερικής ή ελαστικής απασχόλησης8 αποστερούν το κοινωνικό κράτος από οικονομικούς πόρους.Οι δαπάνες κοινωνικών παροχών στη διάρκεια της κρίσης έχουν υποστεί σημαντική μείωση. Κατά συνέπεια, το επίπεδο προσφοράς κοινωνικών υπηρεσιών – κυρίως ως προς το εύρος τους – έχει μειωθεί. Παράλληλα όμως, η ζήτηση αυξάνεται, εκτός από ενδογενείς παράγοντες, και από τις μεταναστευτικές και προσφυγικές ροές.
Αν κάτι αναμφισβήτητα αυξάνουν οι νόμιμα απασχολούμενοι μετανάστες είναι τα έσοδα των ασφαλιστικών ταμείων, μέσω των εισφορών που καταβάλλουν. Και αν κάτι αμφισβητεί η επιστημονική έρευνα είναι η διαδεδομένη αντίληψη ότι οι μετανάστες αποτελούν πρόσθετο δημοσιονομικό βάρος στο κοινωνικό κράτος.9 Τα ευρήματα της παρούσας μελέτης αποδομούν αυτήν την αντίληψη. Διότι ο νομοθέτης έχει υφάνει δίκτυο εξαιρέσεων και διακρίσεων σε βάρος των νόμιμων μεταναστών ως χρηστών των υπηρεσιών τις οποίες παρέχει το κοινωνικό κράτος.
Η διδακτορική διατριβή χωρίζεται σε δύο μέρη και κάθε μέρος σε τρία επιμέρους κεφάλαια.
Στο πρώτο μέρος, το πρώτο κεφάλαιο αναφέρεται στην ταυτότητα της έρευνας (προβληματική, σκοπός μεθοδολογία και ερευνητικά ερωτήματα) ενώ στα δύο επόμενα κεφάλαια επιχειρείται, με κριτική επισκόπηση της βιβλιογραφίας, η συνοπτική αποσαφήνιση της έννοιας και των διαστάσεων της μετανάστευσης, καθώς και του εννοιολογικού περιεχομένου και των λειτουργιών του κράτους πρόνοιας, του κοινωνικού κράτους και των κοινωνικών δικαιωμάτων. Αυτή είναι η εισαγωγική βάση της έρευνας στην νομοθετική παραγωγή κατά τη διάρκεια των Κοινοβουλευτικών Περιόδων Ι΄ - Α΄ Σύνοδος της ΙΖ' Περιόδου, δηλαδή από 12.06.2000 έως 30.09.2016, η οποία αναπτύσσεται στο δεύτερο μέρος.
Στο δεύτερο μέρος, αποτυπώνεται στα δύο πρώτα κεφάλαια η νομοθετική παραγωγή, όπως αυτή εξειδικεύεται κατά την προαναφερθείσα περίοδο. Η νομοθετική
8 Ενδεικτικά παραθέτουμε τα πλέον πρόσφατα στοιχεία του υπουργείου Εργασίας: το δεκάμηνο του 2016 , το 54,22%
αφορούσε θέσεις μερικής ή εκ περιτροπής απασχόλησης, ενώ το μήνα Οκτώβριο, μόνο το 38,32% των νέων θέσεων εργασίας αφορούσαν πλήρη απασχόληση και το 46,54% ήταν μερικής απασχόλησης και το 15,14% εκ περιτροπής.
Εργάνη. Ροές Μισθωτής Απασχόλησης στον Ιδιωτικό Τομέα. Οκτώβριος 2016., Διάγραμμα VIII, σελ.8 και Διάγραμμα IX, σελ. 10, αντίστοιχα.
9 Ενδεικτικά αναφέρουμε τη διαπίστωση των Boeri και Monti ότι οι μετανάστες υπο-εκπροσωπούνται ως δικαιούχοι ανταποδοτικών παροχών και υπερ-εκπροσωπούνται ως προς τις μη ανταποδοτικές παροχές (Tito Boeri and Paola Monti. The Impact of labour mobility on public finances and social cohesion. European Integration Consortium.VC/2007/0293, 2007). Ο ΟΟΣΑ θεωρεί ότι αυτή η υπερ-εκπροσώπηση οφείλεται στο ότι είναι δυσκολότερο για τους άνεργους μετανάστες να καταστούν δικαιούχοι του επιδόματος ανεργίας σε σχέση με τους πολίτες της χώρας υποδοχής, οπότε καταφεύγουν σε μη ανταποδοτικές κοινωνικές μεταβιβάσεις (OECD. International Migration Outlook 2013, OECD Publishing, σελ.128)
[19]
εξειδίκευση, με τις μεταβολές και τις αντιφάσεις της, προσεγγίζεται μέσα από τις διατάξεις του Συντάγματος και των διεθνών και ευρωπαϊκών νομικών κειμένων, τα οποία οριοθετούν την κανονιστική αυτονομία του κοινού νομοθέτη στο πεδίο των εργασιακών σχέσεων και της κοινωνικής ασφάλειας (υγείας, κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας). Στο τρίτο κεφάλαιο του δεύτερου μέρους παρουσιάζεται συγκριτικά – σύμφωνα με τα στοιχεία της έρευνας – το νομοθετικό πλαίσιο που διέπει την πρόσβαση στο δικαίωμα στην εργασία και την υγεία των μεταναστών στην Γαλλία και Σουηδία - κράτη, τα οποία, όπως και η Ελλάδα, είναι χώρες υποδοχής μεταναστών, εντασσόμενα, όμως, σε διαφορετική τυπολογία κοινωνικών συστημάτων10 ή «ποικιλίες καπιταλισμού».11
Σε αυτό το πλαίσιο, η μελέτη εξετάζει κατά πόσο τα κοινωνικά δικαιώματα στην εργασία και την κοινωνική ασφάλεια12 είναι πράγματι μείζονα και ευλόγως δωρεάν παρεχόμενα από την Πολιτεία. Ταυτόχρονα, αναδεικνύει, αν όσα δικαιώματα κατοχυρώνονται νομοθετικά ως ελάσσονα αγαθά, 13 προσδιορίζονται ως τέτοια επειδή πράγματι δεν εκφράζουν πραγματικές ανάγκες των μεταναστών, ή επειδή έχει μεταβληθεί η φιλοσοφική αντίληψη για τις σχέσεις των ατόμων με την πολιτεία.
Τα συμπεράσματα της έρευνας επικεντρώνονται στη διαπίστωση του βαθμού μεταβολής του περιεχομένου του κοινωνικού κράτους, του εύρους των παροχών του και των αποδεκτών του, καθώς και στη διερεύνηση του κατά πόσο η νομοθετική παραγωγή στην εξεταζόμενη περίοδο έχει μεταβάλλει την πρόσβαση των μεταναστών στα κοινωνικά δικαιώματα. Είναι, τελικά, η πολιτική επιλογή όπως εκφράζεται μέσα από τη νομοθεσία, είναι η πραγματική ανάγκη ή είναι η κοινωνική διεκδίκηση που οριοθετούν το αντικείμενο των παροχών ως δημόσιων κοινωνικών αγαθών, καθώς και τους δικαιούχους στους οποίους προσφέρονται ή οφείλονται αυτά;
10 Ο Esping-Andersen διακρίνει τρεις ιδεατούς τύπους προνοιακού καπιταλισμού, με βασικά κριτήρια το βαθμό απο- εμπορευματοποίσης των παροχών, το εύρος τους (επιλεκτική ή καθολική κάλυψη), τη νομική μορφή του φορέα κοινωνικών παροχών (κράτος, ιδιώτης ή μεικτό) και τη χρηματοδότηση: το σοσιαλδημοκρατικό ή σκανδιναβικό μοντέλο (Σουηδία, Δανία) το ηπειρωτικό (μοντέλο Βίσμαρκ, σε χώρες όπως η Γερμανία, η Γαλλία και αλλού) και το φιλελεύθερο-αγγλοσαξωνικό (π.χ. ΗΠΑ, Μεγάλη Βρετανία, Ιρλανδία). G. Esping-Andersen. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton University Press.1990. Το 1996 ο Ferrera προσέθεσε το «Νότιο μοντέλο», στο οποίο ενέταξε την Ελλάδα, την Ισπανία, την Ιταλία και την Πορτογαλία. Η κύρια διαφοροποίηση του μοντέλου αυτού έγκειται στην υποκατάσταση σε μεγάλο βαθμό των υπολειμματικών και αναποτελεσματικών θεσμών κοινωνικής προστασίας από την οικογένεια, όπως και στη λειτουργία του πελατειακού κράτους. M. Ferrera. The "Southern Model" of Welfare in Social Europe. Journal of European Social Policy. 6 (1), σ.17-37.
11 ό.π. υποσημείωση 1
12 Δικαιώματα τα οποία θεσπίζονται νομοθετικά στην έννομη τάξη ως ανταποκρινόμενα σε θεμελιακές, καθολικές και βασικές ανάγκες του μετανάστη.
13 Αγαθά τα οποία διατίθενται υπό όρους αγοράς.
[20]
[21]
ΜΕΡΟΣ Ι ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1
ΤΑΥΤΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ
1.1. Προβληματική της έρευνας
Το ζήτημα της μετανάστευσης αποτελεί ένα από τα πλέον καίρια ζητήματα που τίθενται, τόσο σε επίπεδο κρατών και κυβερνητικής πολιτικής, όσο και σε επίπεδο διεθνών φορέων, διακρατικών οργανισμών αλλά και των ιδίων των πολιτών των χωρών. Ειδικά την τελευταία δεκαετία, τα κοινωνικά, πολιτικά και οικονομικά προβλήματα που ανακύπτουν από την αναγκαιότητα της συνύπαρξης διαφορετικών εθνοτήτων τόσο στο ελλαδικό χώρο όσο και ευρύτερα, γίνονται άμεσα αντιληπτά και βιώνονται σε μεγαλύτερο, ίσως, από ό,τι στο παρελθόν βαθμό.
Στην Ελλάδα το ζήτημα της εισόδου των μεταναστευτικών ροών και της αύξησης των νόμιμων μεταναστών αποτελεί αφετηρία για την επανεξέταση της έννοιας του κοινωνικού κράτους και του κράτους πρόνοιας, αλλά και για τον επαναπροσδιορισμό του εύρους των λειτουργιών τους. Ταυτόχρονα, το ζήτημα της μετανάστευσης συνδέεται με μια σειρά από κρίσιμα θέματα διαχείρισης της εθνικής ταυτότητας και αποδοχής της ετερότητας, στο πλαίσιο οικουμενικών αξιών, όπως ισοτιμία και ανθρώπινα δικαιώματα14.
Σύμφωνα με τους Αναγνώστου και άλλοι (2011): «η βασική πρόκληση που καλούνται σήμερα να αντιμετωπίσουν οι πολυπολιτισμικές κοινωνίες, συνίσταται κυρίως στην οργάνωση των σχέσεων μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών, κατά τέτοιο τρόπο, ώστε η συνάντησή τους να μην οδηγεί σε συγκρούσεις, αλλά στη δημιουργική αλληλεπίδραση των πολιτισμών»15. Υπό αυτό το πρίσμα, τίθεται το ζήτημα του κατά πόσο η ενσωμάτωση των νόμιμων αλλοδαπών θα πρέπει να αφορά κυρίως τους ίδιους, δηλαδή την προσπάθειά τους να υιοθετήσουν το Αιακό σύστημα των χωρών στις οποίες εισέρχονται, ή αντιθέτως εάν θα πρέπει να λαμβάνονται μέτρα και νομοθετικές διατάξεις ούτως ώστε να διασφαλίζεται η ισότιμη πρόσβαση των νόμιμων μεταναστών σε αυτό που νοείται ως «κοινωνικό κράτος».
Υπό αυτό το πρίσμα, εγείρεται ο μείζων προβληματισμός: ποιες νομοθετικές μεταβολές λαμβάνουν χώρα στην Ευρώπη, και ειδικά στην Ελλάδα, σε σχέση με την
14 Χ. Βαρουξή, Μεταναστευτική πολιτική και δημόσια διοίκηση. Μία ανθρωποδικαιωματική προσέγγιση κοινωνικών φορέων και οργανώσεων της κοινωνίας πολιτών. Συμπεράσματα έρευνας πεδίου. Κείμενα εργασίας 2008/17, ΕΚΚΕ, Αθήνα, 2008
15 Π. Αναγνώστου, A. Grigorof, Α. και Γ. Αντύπας, Γ., Διαπολιτισμική Εκπαίδευση και Σύγχρονη Εκπαιδευτική Πολιτική ως μοχλός κοινωνικής ανάπτυξης. ΕΣΔΟ 2011 Poster, σ. 292, 2011
[22]
πρόσβαση των νόμιμων μεταναστών στους σημαντικότερους άξονες του κοινωνικού κράτους, όπως η εργασία, η παιδεία και η κοινωνική ασφάλεια; Ποια είναι η νομοθετική μεταχείριση των νόμιμων μεταναστών σε ζητήματα πρόσβασης στην απασχόληση και των εργασιακών συνθηκών; Παραμένει ως ζητούμενο η πλήρης ισότητα των μεταναστών σε αυτό που ορίζεται ως κοινωνικό κράτος;
Εγείρονται επίσης, παράλληλοι προβληματισμοί: τα μέτρα περιοριστικής δημοσιονομικής πολιτικής έχουν επιφέρει σημαντική μείωση των δημοσίων δαπανών, τόσο στην υγεία, όσο και στην παιδεία. Ταυτόχρονα, έχει μεταβληθεί το θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο των εργασιακών σχέσεων και των συνθηκών εργασίας. Υπό αυτές τις συνθήκες, οι κυβερνήσεις θα πρέπει να αποδίδουν έμφαση στην ισότιμη πρόσβαση και μεταχείριση, ή αντιθέτως αυτή η πολιτική θα έχει ως αποτέλεσμα την προσέλκυση μεταναστών προς νομιμοποίηση, με συνέπεια την κατάρρευση του συστήματος; Η ισότητα μεταξύ υπηκόων και νόμιμων μεταναστών συνεχίζει να αποτελεί σήμερα, στις Ευρωπαϊκές χώρες, βασική αρχή του κράτους δικαίου και πρόνοιας, ή το εύρος της ισότιμης ένταξης περιορίζεται, υπό το βάρος των δημοσιονομικών ή και πολιτικών πιέσεων;
Τα εν λόγω ζητήματα δεν αφορούν στην απλή μεταβολή κάποιων νόμων του κράτους αναφορικά με τα δικαιώματα και τις παροχές των νόμιμων μεταναστών: αφορούν στην μεταβολή του εννοιολογικού προσδιορισμού των όρων της ισότητας, της ένταξης και των κοινωνικών δικαιωμάτων. Η παρούσα μελέτη καλείται να αναλύσει την εν λόγω μεταβολή και να ερευνήσει τις νομοθετικές μεταλλάξεις που απορρέουν από αυτήν.
1.2. Σκοπός και στόχοι της μελέτης
Κύριος σκοπός της παρούσας ερευνητικής μελέτης και συμβολή στην υφιστάμενη βιβλιογραφία είναι η διερεύνηση των αλλαγών του νομοθετικού πλαισίου αναφορικά με την πρόσβαση των νόμιμων μεταναστών στην εργασία, στην κοινωνική ασφάλεια (υγεία, κοινωνική ασφάλιση και πρόνοια) στην Ελλάδα, ειδικά όσον αφορά την περίοδο 2010-2015. Για τη διεξοδικότερη ανάλυση επί του θέματος, γίνεται ταυτόχρονα σύγκριση των μεταβολών του νομοθετικού πλαισίου σε δύο ακόμη χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Γαλλία, Σουηδία) με διαφορετική από την Ελλάδα και μεταξύ τους τυπολογία κοινωνικών συστημάτων, αλλά με κοινό στοιχείο το γεγονός ότι ιστορικά αποτελούν χώρες υποδοχής μεταναστών. Με τον τρόπο αυτό διαπιστώνεται κατά πόσο οι εν λόγω αλλαγές αποτελούν ένα μεμονωμένο, τυχαίο ή ευρύτερο φαινόμενο στον ευρωπαϊκό χώρο.
Ειδικότερα, οι σκοποί της μελέτης συνοψίζονται ως εξής:
Να διαπιστωθεί εάν το νομοθετικό πλαίσιο της Ελλάδας, συγκρινόμενο με τις ανωτέρω αναφερόμενες ευρωπαϊκές χώρες (Γαλλία, Σουηδία) ως προς την
[23]
πρόσβαση των πολιτών τρίτων χωρών στην υγεία και την εργασία έχει μεταβληθεί. Εάν ναι, σε ποια κατεύθυνση (διεύρυνση ή συρρίκνωση των κοινωνικών δικαιωμάτων;
Να διαπιστωθούν οι συνέπειες της μεταβολής του νομοθετικού πλαισίου αναφορικά με τον βαθμό ένταξης των μεταναστών στην Ελλάδα και να γίνει σύγκριση με το νομοθετικό πλαίσιο της Γαλλίας και Σουηδίας.
Να διαπιστωθεί κατά πόσο υπάρχει διαφοροποίηση μεταξύ των νόμιμων μεταναστών και των πολιτών Ελληνικής υπηκοότητας αναφορικά με την πρόσβασή τους στην εργασία, την υγεία, την κοινωνική ασφάλιση και πρόνοια.
Επί αυτών των αξόνων, οι στόχοι της μελέτης, όπως αυτοί προκύπτουν από τους τεθέντες σκοπούς, αναπτύσσονται σε τρία επίπεδα:
Το πρώτο επίπεδο αφορά στη διερεύνηση της εξέλιξης του κράτους προνοίας, του κοινωνικού κράτους και των κοινωνικών δικαιωμάτων, τόσο αναφορικά με το εννοιολογικό πλαίσιο, όσο και αναφορικά με το περιεχόμενο των εν λόγω όρων. Η προσέγγιση των εν λόγω όρων πραγματοποιείται με κριτική βιβλιογραφική επισκόπηση.
Το δεύτερο επίπεδο αφορά στην αποτύπωση του εννοιολογικού πλαισίου της μετανάστευσης και των μεταναστών, καθώς και το θεωρητικό και νομικό πλαίσιο της πρόσβασης των νόμιμων μεταναστών κυρίως στην εργασία, την υγεία, την κοινωνική ασφάλιση και πρόνοια με παράλληλη αναφορά στην εξέλιξη των δημοσίων δαπανών στους εν λόγω τομείς, καθώς σε συσχέτιση της μεταβολής των ροών των μεταναστών στην Ελλάδα. Η εν λόγω ανάλυση πραγματοποιείται με κριτική επισκόπηση της βιβλιογραφίας, με έρευνα επί των μεγεθών των δημοσιονομικών δαπανών και των μεταναστευτικών ροών, καθώς και με πρωτογενή έρευνα για τη μεταβολή του νομοθετικού πλαισίου σε πρακτικά των συνεδριάσεων του Ελληνικού Κοινοβουλίου και σε αρμόδιους διοικητικούς φορείς.
Το τρίτο επίπεδο αφορά στην έρευνα για τις μεταβολές της νομοθεσίας στην Ελλάδα σε σύγκριση με άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αναφορικά με την πρόσβαση των μεταναστών στην εργασία και την κοινωνική ασφάλεια. Η εν λόγω μελέτη πραγματοποιείται με πρωτογενή έρευνα.
[24]
1.3. Ερευνητικά ερωτήματα
Τα ερευνητικά ερωτήματα της μελέτης, όπως αυτά προκύπτουν από τον σκοπό και τους στόχους της μελέτης είναι τα εξής:
Αναφορικά με το πρώτο επίπεδο, τα ερωτήματα που προκύπτουν είναι τα κάτωθι:
Κατά πόσο έχει μεταβληθεί η κοινωνική πολιτική, κυρίως στην Ελλάδα, την περίοδο των έξι τελευταίων ετών;
Κατά πόσο η μεταβολή της κοινωνικής πολιτικής επιδρά στην πρόσβαση των μεταναστών στην κοινωνική ασφάλεια;
Κατά πόσο διαπιστώνονται μεταβολές στην πρόσβαση των μεταναστών στην απασχόληση, στις συνθήκες και στους όρους εργασίας;
Αναφορικά με το δεύτερο επίπεδο, τα ερωτήματα που προκύπτουν είναι:
Κατά πόσο έχει μεταβληθεί η έννοια, το περιεχόμενο και το εύρος του κράτους προνοίας στην Ελλάδα και στην Ευρωπαϊκή Ένωση;
Κατά πόσο έχει μεταβληθεί η έννοια, το περιεχόμενο και το εύρος των κοινωνικών δικαιωμάτων των μεταναστών στην Ελλάδα και την Ευρωπαϊκή Ένωση;
Αναφορικά με το τρίτο επίπεδο, τα ερευνητικά ερωτήματα που προκύπτουν είναι τα εξής:
Κατά πόσο έχει μεταβληθεί το νομοθετικό πλαίσιο στην Ελλάδα αναφορικά με την πρόσβαση των μεταναστών στην κοινωνική ασφάλιση;
Κατά πόσο έχει μεταβληθεί το νομοθετικό πλαίσιο στην Ελλάδα σε σχέση με άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναφορικά με την πρόσβαση των μεταναστών στην υγεία;
Κατά πόσο έχει μεταβληθεί το νομοθετικό πλαίσιο στην Ελλάδα σε σχέση με άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναφορικά με την πρόσβαση των μεταναστών στην εργασία;
Σε ποια κατεύθυνση κινούνται οι ανωτέρω μεταβολές του νομοθετικού πλαισίου;