Det ser også ut til at det er systematiske forskjeller mellom kommunene når det gjelder gjennomsnittlig ytelseslengde på sosialhjelpsområdet. Formålet med rapporten er derfor å gi et kunnskapsgrunnlag og en oversikt over situasjonen rundt sosialhjelpsutgifter i kommunene Ringsaker, Hamar, Løten og Stange.
Kunnskapsbehov, formål og problemstillinger
Til tross for at reformen startet i 2006 i de første kommunene, er det sannsynlig at effektene på sosialhjelpsfeltet først blir synlige nå fordi NAV-reformens «nye» programmer og ytelser strekker seg over mange år . I den forbindelse vil det også være aktuelt å se på hvilke modeller kommunene har valgt for organisering og samarbeid ved NAV-kontorene.
Metode
Kunnskapsstatus
Hvilke metodiske verktøy vil være hensiktsmessig å videreutvikle eller ta i bruk i de fire deltakerkommunene for å bedre gjennomgangen og kontrollen av sosialhjelpsfeltet. Hvilke områder som vil være hensiktsmessig å utrede nærmere for å forstå årsakene til økte sosialhjelpsutbetalinger i Hamarregionen.
Organisering og samhandlingsstrukturer
I dette prosjektet er sammenligningene mellom NAV-kontorene sentrale for å kunne si noe om organisasjonens betydning, både lokalt på kontorene, i kommunestrukturen og overfor samarbeidspartnere. Intervjuene ble gjennomført med NAV-leder og avdelingsleder på hvert av kontorene samlet, bortsett fra i Løten hvor NAV-leder var forhindret fra å delta.
Statistiske analyser
Vi la til grunn at kommunene rapporterte riktig i KOSTRA, og vi avklarte også med kommunene om mulige forskjeller i rapporteringsrutiner, og eventuelle feil i statistikken. Vi fikk riktige tall direkte fra Statistisk sentralbyrå, men beregnet ikke 2012-indikatoren selv. Dette betyr at enkelte tall og statistikker inneholder indikatorer/proporsjoner basert på feil mottakertall.
Bakgrunn og begrepsavklaringer
Ringsaker har varslet ansatte som jobber med introduksjonsordningen på KOSTRA Funksjon 242 (Rådgivning, veiledning og sosialt forebyggende arbeid) i årevis.
Hva er sosialhjelp?
Sosiale tjenester i NAV
Det er andre sider ved NAV-reformen som kan antas å ha betydning for nivået på sosialhjelpsutbetalingene. Videre redegjør vi for problemstillingene knyttet til det nasjonale organisatoriske rammeverket for sosiale tjenester, hvor det er viktigheten av NAV-reformen og innføringen av kvalifiseringsprogrammet vi anser som særlig viktig.
Samfunnsforhold og levekår
Fokuset på problemstillingen «akkumulering» og bistandsutgifter bygger blant annet på Langørens (1996) analyse av faktorer bak kommunenes variasjon i bistandsutgifter og en oppdatert analyse med tall fra 2000 (Langøren & Åserud). , 2003). Mer generelt er det viktig å understreke at problemene knyttet til sosialhjelp handler om komplekse, strukturelle sosiale forhold, hvor ulemper i levekår og sosial velferd gjerne går i arv mellom generasjoner.
Nasjonale organisatoriske rammer
NAV-reformen
Denne studien har sett på om strukturelle trekk ved brukerprosessene har endret seg ved innføringen av NAV-reformen. Funn fra undersøkelsen viser at NAV-reformen ser ut til å ha ført til en dreining fra helserelaterte (statlige) prosesser til (kommunale) prosesser.
Kvalifiseringsprogrammet
Kolonnene til høyre viser at det er utgiftene til økonomisk sosialhjelp som øker mest i løpet av femårsperioden. Kolonnene til høyre viser at det er utgifter til økonomisk sosialhjelp som er den største utgiften.
Kommunen og det lokale NAV-kontor
Førstelinjens arbeidspraksis
Forskning viser at det er stor variasjon i arbeid og saksbehandlingspraksis innen sosialtjenesten (Billbo et al. 2014; Brantzæg et al., 2006; Terum, 2003). Forskningen viser at det er forskjeller når det gjelder organisering og saksbehandlingspraksis for sosiale tjenester i disse kommunene.
NAV-kontorenes organisering
Det er ikke nødvendigvis samsvar mellom (uformell) praksis og formell organisering, men formelle strukturer og reell praksis former hverandre gjensidig. Formelle strukturer setter rammene for reell praksis, og nye praksiser som gjentas og systematiseres kan danne grunnlag for at formelle strukturer kan endres.
Ringsaker
- Kommunens organisering
- Organisering i NAV
- Ekstern samhandling
- Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp
- Utfordringer
NAV Ringsaker har utarbeidet et kartleggingsskjema til bruk ved (innledende) samtaler ved søknad om økonomisk bistand. I intervjuet med NAV Ringsaker ble plassering av sosiale tjenester under «seksjon for andre enheter» vektlagt.
Hamar
- Kommunens organisering
- Organisering i NAV
- Ekstern samhandling
- Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp
- Utfordringer
En oversikt over den nye organisasjonen som skal testes ved NAV Hamar kan også ses i figuren under. Når det gjelder rutinebeskrivelser for saksbehandling og måling av økonomisk sosialhjelp, fremgår det av SOFAKs analyse (SOFAK, 2014) at det finnes noen skriftlige retningslinjer om dette ved NAV Hamar. NAV Hamar påpeker også at de føler de ikke har tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre kartlegging og tett oppfølging for denne gruppen.
Stange
- Kommunens organisering
- Organisering i NAV
- Ekstern samhandling
- Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp
- Utfordringer
Bolig er en stor utgiftspost for NAV Hamar, og NAV-ledelsen tilskriver dette blant annet at NAV-kontoret har forsøkt å dekke bokostnader to ganger. Flyktningtjenesten er en kommunal virksomhet (underlagt kultur og fritid) utenfor NAV, men lokalisert i nærheten av NAV-kontoret. Ledelsen i NAV i Stange mener det er mange nye mottakere av sosialhjelp sammenlignet med andre kommuner i regionen.
Løten
- Kommunens organisering
- Organisering i NAV
- Ekstern samhandling
- Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp
- Utfordringer
Samtidig avdekket intervjuet med NAV Løten at det var problemer med organiseringen av mottaket og økonomiteamet fordi det var lite. NAV Løten har skjema/mal for veiledning og kartlegging av intervju innen sosialhjelpsfeltet, samt etablerte rutiner for saksbehandling og utbetaling av økonomisk sosialhjelp. I samarbeidet er det vedtatt at NAV Løten skal bruke samme målekart for både kommunale og statlige tjenester, og dette skal månedlig rapporteres skriftlig til NAV-direktør og kommunalsjef.
Organisering oppsummert
Det ble påpekt av flere at NAV-reformen har bidratt til å redusere stigmatiseringen av å være sosialhjelpsmottaker, noe som også var intensjonen. Det handler også om fysisk nærhet og at det er lettere å få vite at økonomisk sosialhjelp er et alternativ når den er tilgjengelig på NAV-kontoret. Vi oppfattet dem som at de fleste var positive til ordningen og at de hadde forventninger om at det kunne være et egnet verktøy, spesielt for ungdom.
Befolkning
Befolkningsutvikling i Hamarregionen
Som vi ser har alle kommuner fødselsunderskudd, med unntak av Ringsaker som er lite. I aldersgruppen over 89 år er Ringsaker den eneste kommunen med relativt lavere andel enn staten. I samfunnsanalysen av Hamarregionen utført av Østlandsforskning i 2014 (Gløtvold‐Solbu et al, 2015) viste vi at alle kommuner i Hamarregionen har lavere befolkningsindeks i alle tre aldersgruppene 20–24 år, 25– 34 år. år og 35-44 år.
Utvikling i arbeidsmarked
Næringsstruktur i Hamarregionen
Relativt sett er det flere sysselsatt i primærnæringene, finansiering og forsikring samt personlig tjenesteyting i Hamarregionen sammenlignet med resten av landet. Ringsaker har nesten det dobbelte av andelen sysselsatt i industrien, og Stange ligger like over landsgjennomsnittet. Finansiering og forsikring er en viktig næring i Hamar, og sysselsettingen her har økt noe sammenlignet med 4.
Sammenheng mellom befolknings- og sysselsettingsvekst
Vi ser at spesielt Hamari har en større økning i arbeidsplasser enn innbyggertall, mens de tre andre kommunene i Hamariregionen har relativt lik økning i arbeidsplasser og befolkning. Vi ser også at mange av kommunene i Hedmark har negativ utvikling både i innbyggertall og arbeidsplasser. Vi kaller disse kommunene utvannede kommuner og de fleste kommunene i Sør‐Østerdalsregionen, Solør og Fjellregionen tilhører denne kategorien.
Arbeidsledighet
Vi ser en nedgang i 2015, men det er fortsatt for tidlig å trekke konklusjoner om utviklingen. Vi ser også at det er variasjoner gjennom året og at arbeidsledigheten i kommunene utvikler seg ulikt. Vi ser at det ser ut til å være en sammenheng, men den sterke veksten i ledigheten mellom 2008 og 2009 fører ikke til en tilsvarende økning i antall ledige stønadsmottakere.
Gjennomstrømming videregående opplæring
De har høyest prosentandel i Hamarregionen for uteksaminerte kvinner (80,6 prosent) og lavest for menn (62,7 prosent). Når man ser på det vektede gjennomsnittet over fire grupper, vil årsvariasjonene jevnes ut. Med fullføring menes her de som har fullført på normal tid eller innen fem år etter oppstart av utdanning.
Fellestrekk i Hamarregionen
- Utgifter til økonomisk sosialhjelp
- Andel sosialhjelpsmottakere
- Stønadslengde
- Gjennomsnittlig stønad
Vi starter med å kartlegge og beskrive kommunene ut fra registerdata, før vi beskriver kommunenes tjenestebehov ut fra delkostnadsnøkkelen for økonomisk sosialhjelp. Vi har tidligere vist at hele veksten i de totale utgiftene til økonomisk sosialhjelp kom i 2013 og 2014. Før vi gjør det ser vi på utgiftsbehovet til økonomisk sosialhjelp i kommunesektoren generelt, og hvilke behov kommunene har. i forhold til Hamarregionen sammenlignet med andre kommuner i landet.
Kommunenes tjenestebehov – Økonomisk sosialhjelp
Som vi ser har de utpekte kommunene relativt store behov sammenlignet med alle landets kommuner. For å kunne sammenligne kommunenes utgifter til sosiale tjenester bruker vi delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp til å beregne en teknisk verdi for kommunens utgifter per innbygger. Denne teknisk beregnede verdien sier ingenting om hva som er et riktig utgiftsnivå per innbygger.
Utviklingstrekk i kommunene i Hamarregionen
- Ringsaker
- Hamar
- Stange
- Løten
Netto driftsutgifter til råd, veiledning og forebyggende sosialt arbeid doblet seg (102 prosent), men økonomisk sosialhjelp økte med 63 prosent. Figuren viser også at det er en betydelig økning i antall personer som mottar sosialøkonomisk hjelp som supplerende inntektskilde. Andelen av de som mottar sosialøkonomisk bistand i minst 6 måneder i Hamar var rundt 50 prosent i hele perioden 2010-2014.
Kvalifiseringsprogrammet
Som det fremgår av figur 6.4 nedenfor, ser vi at Hamar har en økning i antall deltakere i 2014, mens de andre kommunene opplevde en nedgang i antall deltakere i denne aldersgruppen. Hamar skiller seg ut med en lav andel på 1,5 prosent sammenlignet med Løten, som har 8,1 prosent av de unge mottakerne av økonomisk bistand i KVP. Av figuren ser vi at Hamars bruk av KVP for aldersgruppen 18-24 år er lav, men Løten ligger i det øvre sjiktet av kommuner.
Introduksjonsprogrammet
Ut fra resultatene til kommunene i Hamarregionen kan det se ut til å være en sammenheng mellom å oppnå høy skår over flere år. Sammenhengen mellom årene 2014 og 2011-2013 er 0,67, noe som tilsier at det er sammenheng mellom tidligere oppnådde resultater og i hvilken grad kommunen anskaffer personer som fullførte arbeids-/utdanningsprogrammet i 2014. Det er interessant at det ikke ser ut til å være en sammenheng mellom resultatoppnåelse og de gjennomsnittlige utgiftene autoriserte kommuner har på
Arbeidsavklaringspenger
Tabellen viser at antall ungdomsarbeidere ved AAP går ned i perioden, i motsetning til landet som viser en ganske betydelig økning i perioden. Det er vanskelig å sammenligne tallene direkte, da antallet på AAP påvirkes både av antall personer i aldersgruppen, om de studerer eller ønsker arbeid osv. Av målkommunene er Stange den eneste kommunen som har økt sin andel av de under 25 på AAP.
Sykefravær
Med unntak av Stange, som har et relativt stabilt nivå for antall unge på AAP, faller tallet ganske kraftig i de andre oppgavekommunene. Det var vekst i hele gruppen som mottar ordningen, så tallene tyder på at det samlet sett på landsbasis er fokus på AAP som verktøy for de under 25 år. Hamar har samme andel, mens Stange og Løten har redusert antall unge under 25 år mer enn bruken av AAP i kommunen.
Uføre
Det er relativt få personer som mottar uføretrygd sammenlignet med antall som mottar økonomisk sosialhjelp, så det er vanskelig å trekke konklusjoner. Fra 2013 og utover har utgiftene i de fire kommunene fulgt samme mønster, og det er særlig behov for å forstå årsakene til denne påfallende økningen. Vi har i løpet av rapporten antydet hvilke forhold som etter vår vurdering gir særlig grunn til å foreta nærmere undersøkelser.
Kontorenes analyser og metodeverktøy
NAV Hamar: Brukeroversikt – individ og team
NAV Hamar, med sosiallaget i spissen, har utviklet et system i Excel som skal muliggjøre oversikt over mottakerne av kontant sosialhjelp. Oversikten danner grunnlaget for summeringen av antall brukere og viser fordelingen etter kjennetegn ved brukernes posisjon. For eksempel hvor mange som har sosialhjelp som hovedinntekt, hvor mange som har jobb, om de har søkt om andre ytelser, om de er etablert.
NAV Ringsaker: Dypdykk
Felles metodeverktøy
Som beskrevet her har både NAV Hamar og NAV Ringsaker utviklet en slik metodikk, og vi har pekt på svakheter og styrker ved de to løsningene.
Områder som bør utredes nærmere
- Hovedårsaker til økningen i sosialhjelpsutgiftene
- Samspill med andre tjenester og stønadsområder
- Veiledning, oppfølging og saksbehandlingspraksis
- Organisatoriske forhold
Det vil også være viktig å se på utviklingen og fordelingen mellom sosialhjelp og sysselsettingsverifiseringspenger i sammenlignbare kommuner for å se om situasjonen er typisk for Hamar-regionen, kanskje Hedmark. I denne rapporten har vi diskutert viktigheten av organisering på ulike nivåer, og i kapittel 3 presenteres ulike «organisasjonsmodeller» av kontorer. Her har vi skissert områdene som vi mener kan utforskes videre basert på funnene vi gjorde i den første fasen av dette prosjektet.
Avslutning
I noen av intervjuene med NAV‐. ledere oppgir at de mener de rapporterer om tall til leder i kommunen/. rådgiver, men at det er liten dialog og forståelse for hvordan sosialhjelpsfeltet fungerer. Dette kan ha sammenheng med sosialtjenestens organisatoriske plassering i kommunene og at NAV-kontorene selv bør ha god oversikt over situasjonen på sosialhjelpsfeltet. Arbeids- og velferdsdepartementet (2015) Et NAV med muligheter – Bedre brukermøte, større handlingsrom og tettere tilgang til arbeidsmarkedet¨.
