Materialnoprawne desygnaty interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przegląd literatury i orzecznictwa

(1)

Marta Woźniak

Materialnoprawne desygnaty

interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przegląd literatury i orzecznictwa

Legal designations of public interest in spatial planning and development.

Review of the literature and case law

In the article, the author presents the concept of public interest in spatial planning and development from the perspective of selected specific regulations. The subject of the analysis are certain requirements of environmental protection, including water management and protection of agricultural and forest land; requirements of protection of cultural heritage and monuments, as well as contemporary cultural assets, and the need to ensure an adequate quantity and quality of water for the purpose of supplying the population.

The author is of the opinion that the statutory definition of public interest does not capture its essence.

Therefore, the reconstruction of this concept should be made from the perspective of the designations of public interest which can be decoded by means of laws from the sphere of substantive administrative law.

DOI https://doi.org/10.31268/StudiaBAS.2023.07

Słowa kluczowe interes publiczny, planowanie przestrzenne, ochrona środowiska, ochrona dziedzictwa kulturowego

Keywords public interest, spatial planning, environmental protection, protection of cultural heritage

O autorce doktor hab., prof. UO, Uniwersytet Opolski, Instytut Nauk Prawnych • mwozniak@uni.opole.pl •

https://orcid.org/0000‑0003‑0021‑6760

Artykuł został udostępniony na licencji Creative Commons – Uznanie Autorstwa 3.0 Polska (CC BY 3.0 PL).

Wstęp

Pojęcie interesu publicznego należy niewątpliwie do terminów nieostrych, zaliczanych trady- cyjnie do kategorii klauzul generalnych. Na gruncie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego ma swoją definicję legalną, co można uzasadnić potrzebą ograniczenia tej nieostrości. Ponadto jest charakterystyczny permanentny stan napięcia między interesem publicznym a prawem własności. W myśl art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym1 pod pojęciem interesu publicznego należy ro- zumieć „uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym”.

W literaturze prawa administracyjnego definicję tę poddawano krytyce. Jak zaznacza J. Zimmer- mann, połączenie dwóch wyrazów o niejasnej treści: „uogólniony” i „zobiektywizowany”, czyni tę definicję nieścisłą i prowadzi do nieporozumień w praktyce stosowania prawa2. Można też

1 Dz.U. 2022, poz. 503, ze zm. (dalej: u.p.z.p.).

2 Por. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2013, s. 52.

(2)

znaleźć dość karykaturalne wyjaśnienie terminu interesu publicznego, zgodnie z którym próżno szukać w nim elementu normatywnego, nawet na użytek u.p.z.p.3 Przekonywano, że ciężar rozstrzygnięcia, które potrzeby społeczne należy uznać za zobiektywizowane, będzie spoczywał na organach administracji odpowiedzialnych za działania w sferze planowania przestrzennego, będących niejako strażnikiem „interesu publicznego”4. Mimo definicji legalnej pojęcie interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje pojęciem niedo- określonym, którego rekonstrukcja musi być dokonana każdorazowo przez uprawniony organ w odniesieniu do danego stanu faktycznego5 z perspektywy materialnoprawnych desygnatów interesu publicznego, zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., lepiej oddających istotę interesu publicznego aniżeli definicja legalna. Można do nich zaliczyć przede wszystkim walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami6, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody do celów zaopatrzenia ludności.

Powyższe desygnaty niewątpliwie zawierają się w pojęciu interesu publicznego, który – niezależ- nie od definicji legalnej – funkcjonuje na gruncie u.p.z.p. jako samodzielna wartość planowania przestrzennego7.

Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto założenie badawcze, zgodnie z którym kata- log wartości8 jest znacznie szerszy niż lista materialnoprawnych desygnatów planowania oraz zagospodarowania przestrzennego i obejmuje wszystkie wymienione w art. 1 u.p.z.p. wartości, na czele z ładem przestrzennym i ze zrównoważonym rozwojem, podczas gdy desygnaty interesu publicznego można wprost odkodować z ustaw materialnego prawa administracyjnego.

Piszący o interesie publicznym J. Zimmermann stwierdza: „Nie można zadekretować pełnego i zamkniętego katalogu wartości, które służą dobru publicznemu, a można to zrobić tylko wy- biórczo i przykładowo, wymieniając najważniejsze z nich. Zadanie to należy do ustawodawcy,

3 H. Izdebski, Interes publiczny a interes prywatny. Uwagi na tle legalnej definicji interesu publicznego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Interes publiczny a interes prywatny w prawie, red. T. Gia- ro, XIII Konferencja Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego 24 lutego 2012 r., s. 150.

4 M. Woźniak, Interes publiczny i interes indywidualny w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydaw- nictwo UO, Opole 2018, s. 120–121.

5 Tamże.

6 Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. 2022, poz. 2240).

7 W nauce prawa administracyjnego wielokrotnie dostrzegano potrzebę wyróżnienia wartości planowania i zagospodarowania przestrzennego; zob. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospo- darowania przestrzennego, Branta, Bydgoszcz–Poznań 2002; zob. też: Wartości w planowaniu przestrzennym, red. Z. Cieślak i A. Fogel, Wydawnictwo IRMiR, Warszawa 2010.

8 Pojęcie wartości planowania i zagospodarowania przestrzennego można uznać za wyjaśnione i sklasyfi- kowane w literaturze, zob. np. Z. Cieślak [w:] Prawo administracyjne – część ogólna, red. Z. Niewiadomski, LexisNexis, Warszawa 2002, s. 79 i n.; Z. Leoński, M. Szewczyk, dz. cyt., s. 45; M. Woźniak, O potrzebie war- tościowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo, red. Z. Duniewska, M. Stahl, A. Krakała, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 339–348.

(3)

który w tym zakresie pozostaje pod wpływem czynników politycznych, wyznaczających system wartości »obowiązujący« w danej chwili”9. Interes publiczny jest kategorią zarówno samodziel- ną, odzwierciedloną expressis verbis w art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., jak i ukrytą w innych wskazanych w tym przepisie wartościach. W literaturze można także znaleźć poglądy odmienne od stanowiska J. Zimmermanna. Zdaniem H. Izdebskiego z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że pojęciem interesu publicznego nie zostały objęte podstawowe dla tej ustawy składniki dobra wspólne- go, a zatem np. wymagania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego, ochrony zdrowia czy bezpieczeństwa10. Powstaje pytanie, czy prawodawcy przyświecał zamysł nadania wymienionym w u.p.z.p. wartościom i dobrom chronionym oddzielnej kategorii znaczeniowej wobec interesu publicznego. W ocenie piszącej te słowa odpowiedź powinna być negatywna, ponieważ są to w istocie elementy mieszczące się w zakresie potrzeb interesu publicznego, a ich normatywny wydźwięk można znaleźć w przepisach materialnoprawnych.

W analizie poszczególnych desygnatów interesu publicznego posłużono się kolejnością zawartą w art. 1 u.p.z.p. Na przedmiot badań wybrano wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody do celów zaopatrzenia ludności. Te wymagania i potrzeby muszą być bowiem ustalane na podstawie przepisów szczególnych ze sfery materialnego prawa administracyjnego. Poza zakresem analizy pozostawiono walory krajobrazowe, walory architektoniczne, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami oraz potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.

Ogólne wymagania ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym

Wymagania ochrony środowiska powinny być ustalane przez organ odpowiedzialny za roz- strzygnięcia planistyczne z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju, która jest – wraz z ochroną ładu przestrzennego – wytyczną interpretacyjną przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego11. W orzecznictwie wskazuje się, że zasada zrównoważonego rozwoju nawiązuje do interesu publicznego12.

9 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 260.

10 H. Izdebski, dz. cyt., s. 150.

11 Zdaniem T. Bąkowskiego „(t)reść tych zasad należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji prze- pisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kontroli aktów planistycznych, miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów ustawy w formach w niej przewidzianych”; T. Bą- kowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2004, s. 16.

12 Na związek ten zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 4 października 2010 r., w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dostrzegł on równo- cześnie potrzebę ochrony interesu indywidualnego. Stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego polega na wyważeniu przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wyborze takich rozwiązań, które będą uwzględniały z jednej strony konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej – ważnego indywidualnego interesu;

zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 349/10, LEX nr 753788.

(4)

Materia prawna ochrony środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bardzo obszerna i jest regulowana za pomocą licznych ustaw szczegółowych, na czele z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r.13 – Prawo ochrony środowiska (zwłaszcza działem VII pt. „Ochrona śro- dowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji”). W doktrynie zaznacza się, że z perspektywy interesu publicznego możemy mówić o środowisku i jego ochronie jako wartościach stanowiących dobro wspólne14. Istotę środowiska w ten sposób rozpatrywali m.in.

J. Sommer15, A. Lipiński16, W. Radecki17, a w kontekście obszarów Natura 2000 – A. Habuda18.

Jak zauważa Z. Bukowski, problematyka ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym składa się z trzech etapów: 1) określenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji (czy to w sposób zindywidualizowany w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy ogólniejszy – w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko); 2) ustalenia zasad zagospodarowania terenu (faza planowania przestrzennego); 3) określenia uwarunkowań budowlanych i procesu budowy19. Przywołane przepisy dotyczą przede wszystkim etapu planowania przestrzennego oraz – w pewnym stopniu – etapu realizacji inwestycji budowlanej.

W art. 71 ust. 1 p.o.ś. wskazano, że podstawowymi kryteriami opracowywania aktów planowania przestrzennego są wspomniana zasada zrównoważonego rozwoju oraz pojęcie ochrony środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 13 p.o.ś. Taką rolę postanowieniom ustawy p.o.ś. w procesie planowania przestrzennego nadaje się również w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że

„zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy [...] w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określa się rozwiązania niezbędne do przywrócenia środowiska do właściwego stanu […]”20 lub, bardziej szczegółowo, w odniesieniu do konkretnego komponentu ochrony środowiska. Pod- kreśla się, że „warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i związana z tym ochrona powietrza jest jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”21. Określane w planie miejscowym zasady ochrony środowiska wymagają sformułowania nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów22. Jednocześnie zaznacza się, że „przepisy art. 71 ust. 1 i 3 p.o.ś.

mają charakter postulatywny i zawierają jedynie dyrektywę przy uchwalaniu studiów uwa- runkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nakazującą uwzględnienie

13 Dz.U. 2022, poz. 2556, ze zm. (dalej: p.o.ś.).

14 B. Iwańska, Koncepcja „skargi zbiorowej” w prawie ochrony środowiska, Wolters Kluwer, Warszawa 2013, s. 105 i n.

15 J. Sommer, Prawo do środowiska w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej [w:] Prawo człowieka do śro- dowiska naturalnego, red. J. Sommer, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1987, s. 34–44.

16 A. Lipiński, Odpowiedzialność cywilna [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001, s. 811.

17 W. Radecki, Prawo łowieckie. Komentarz, Difin, Warszawa 2012, s. 57.

18 A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Difin, Warszawa 2013, s. 228–230.

19 Z. Bukowski [w:] Z. Bukowski, E.K. Czech, K. Karpus, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lexis‑

Nexis, Warszawa 2013.

20 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4505/03, LEX nr 729664.

21 Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3494/19, LEX nr 3146481.

22 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 151/21, LEX nr 3184972.

(5)

konieczności ochrony środowiska […]”23. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sąd odniósł się do kategorii interesu publicznego. Przy powołaniu się na ograniczony charakter zasady samodzielności gminy w zakresie określania polityki przestrzennej stwierdził: „Istota planowania przestrzennego polega bowiem między innymi na tym, że gmina ma obowiązek wziąć pod uwagę rozwój całego swojego obszaru, dalej w powiązaniu z rozwojem większej jednostki, jaką jest dane województwo oraz cały kraj.

Polityka gminy kieruje się zatem przede wszystkim interesem publicznym i społecznym. Z re- guły interesy te pozostają w sprzeczności z interesem jednostkowym wynikającym z uprawnień właścicielskich osób prywatnych”24. Wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny spełniać studia uwarunkowań i plany zagospodarowania przestrzennego, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, które pełnią funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie mogą jednak zastępować tego aktu ani mieć charakteru rozstrzygającego, przypisanego ustawowo aktom planowania przestrzennego podejmowanym przez organ sta- nowiący gminy25.

Wymagania ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym sprowadzają się – w myśl art. 73 ustawy p.o.ś. – do formułowania pewnego rodzaju ograniczeń uwzględnianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanych na obszarach pozbawionych m.p.z.p. Speł- nienie tych wymagań jest konieczne, aby sprostać postulatowi działania w interesie publicznym.

Ograniczenia dotyczą przede wszystkim ustanowionych w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody26 parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin;

utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych; wyznaczenia ob- szarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją; ustalenia w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne27 warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Obszary, na których wprowadza się ograniczenia, należą tra- dycyjnie do kategorii tzw. obszarów specjalnych. Charakteryzują się one tym, że obowiązuje na nich swoisty reżim publicznoprawny związany z realizacją określonego celu publicznego28, wyłączający lub co najmniej ograniczający dotychczasowy porządek prawny29. Uzasadnienia dla tworzenia obszarów specjalnych, wskazanych w art. 73 ustawy p.o.ś., należy poszukiwać w ka-

23 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 768/11, LEX nr 1162407.

24 Tamże.

25 Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 837/12, LEX nr 1305611.

26 Dz.U. 2022, poz. 916, ze zm.

27 Dz.U. 2022, poz. 2625, ze zm. (dalej: p.w.).

28 Na temat obszarów specjalnych zob. M. Woźniak, Interes…, s. 359 i n.

29 Zob. J. Stelmasiak, Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie administracyjnym na przykładzie ob- szarów specjalnych o charakterze ekologicznym [w:] System prawa administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, t. 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 652.

(6)

tegorii interesu publicznego30. Interes publiczny nie jest jednak jakościowo jednolity: raz jest nim ochrona obszarów cennych przyrodniczo, innym razem ochrona przed hałasem, a jeszcze innym – ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania lub strefy przemysłowej. Do tere- nów przemysłowych nawiązuje wprost art. 73 ust. 3 ustawy p.o.ś., zgodnie z którym w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia po- ważnej awarii przemysłowej. Zakłady te mogą być jednak lokalizowane i budowane na terenach do tego przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Spełnie- nie wymogu wynikającego z art. 73 ust. 3 ustawy p.o.ś. następuje także w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy31.

Wymagania ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym materializują się w obo- wiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (dalej: SOOŚ)32, która w świetle art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko33 jest wymagana m.in. w odniesieniu do projektów studium oraz m.p.z.p. Jak podkreśla A. Haładyj, celem tego instrumentu jest „nie tyle podniesienie rangi ochrony środowiska i zapewnienie jej prymatu nad innymi celami i interesami (gospo- darczymi i społecznymi), ale przekształcenie procesów inwestycyjnych tak, by względy ochrony środowiska były rozważane na równych prawach z innymi […]”34. Interesująco odniósł się do tego zagadnienia sąd administracyjny, który stwierdził, że „w polskim systemie prawnym nie ustanowiono zasady prymatu ochrony środowiska nad innymi względami. Ramy uwzględnia- nia kwestii ochrony środowiska wyznacza zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W myśl tej zasady organ administracji orzekający w sprawie powinien mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym”35. Narzędziem prawnym, dzięki któremu można spełnić postulat ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym, jest właśnie procedura SOOŚ, która umożliwia ocenę skutków przyjęcia dokumentu planistycznego

30 Jak pisał L. Jastrzębski, motorem tworzenia obszarów specjalnych jest interes społeczny, przejawiający się głównie w dążeniu do ochrony zdrowia ludzkiego i zapewnienia wypoczynku; zob. L. Jastrzębski, Ochrona środowiska w prawie administracyjnym, „Studia Iuridica” 1974, t. 2 [Zagadnienia prawnej ochrony środowiska naturalnego, red. E. Szulc], s. 51. Autor wyodrębniał specjalne obszary ochronne, do których zaliczał np.

parki narodowe, rezerwaty przyrody, obszary uzdrowisk (a zatem obszary chronione ze względu na interes publiczny, dla którego były możliwe ograniczenia w sferze prawa własności) oraz strefy ochronne tworzone ze względów sanitarnych, funkcjonalnych czy bezpieczeństwa, np. strefy ochronne ujęć wody, obszary górnicze (a zatem obszary ustanawiane dla ochrony zdrowia ludzkiego przed negatywnymi zjawiskami).

31 Wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/08, LEX nr 555795.

32 Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko ma podstawy w prawie unijnym w dyrektywie 2001/42/

WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. UE L 197).

33 Dz.U. 2022, poz. 1029 (dalej: u.o.u.i.o.ś.).

34 A. Haładyj, Udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko jako instytucja prawa ochrony środowiska, Katolicki Uniwersytet Lubelski, Lublin 2015, s. 107–108.

35 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1269/08, LEX nr 564009.

(7)

dla ochrony środowiska i pozwala zrewidować zaspokojenie potrzeb z perspektywy interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W obrębie wymagań ochrony środowiska szczególne miejsce zajmuje ochrona krajobrazu.

W tym kontekście należy przypomnieć, że jednym z silniejszych środków ochrony krajobrazu w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego36. Obligatoryjnie muszą się w nim znaleźć zasady ochrony ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu oraz zasady jego kształ- towania, a także ochrony dziedzictwa kulturowego, uwzględniające specyficzny krajobraz kulturowy (art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 4 u.p.z.p.). Także przy uchwalaniu studium rada gminy uwzględnia ład przestrzenny sensu largo, ale w szczególności zwraca uwagę na stan krajobrazu i potrzebę jego ochrony. Można więc zauważyć, że ochrona krajobrazu jest immanentnie związana z ochro- ną ładu przestrzennego. Przyjęcie odpowiedzialności za ład w sferze urbanistycznej przekłada się na przyznanie gminie władztwa estetycznego37. Krajobraz jako element środowiska, w rozumieniu art. 3 pkt 39 ustawy p.o.ś., a także jako jeden z elementów zasobowych środowiska (art. 81 ust. 1 i 4 p.o.ś.) chronionych w interesie publicznym nieustannie jest narażony na kolizje interesów. Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny (NSA)38, gdy podkreślił potrzebę uwzględniania w m.p.z.p. ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Sąd zaznaczył, że przed kwestiami ochrony przyrody nie mają pierwszeństwa prawa właściciela do nieruchomości wynikające z treści obowiązują- cych planów miejscowych. Jest to – zdaniem NSA – proces wyważania racji, często sprzecznych, różnych grup interesów, praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, co jest dokonywane w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Wymagania w zakresie gospodarowania wodami i zapewnienia odpowiedniej jakości wody w planowaniu przestrzennym

Wraz z wymaganiami ochrony środowiska w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje dwa inne materialnoprawne desygnaty: gospodarowanie wodami oraz ochronę gruntów rolnych i leśnych. Pierwszy z nich pozostaje w ścisłej relacji do potrzeb zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody do celów zaopatrzenia ludności, wskazanej wprost w pkt 13 tegoż artykułu.

Ochrona wód w planowaniu zagospodarowania przestrzennego ma dwa aspekty: pierwszy jest

36 Zob. zwłaszcza J. Stelmasiak, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony środowiska, Wydawnictwo UMCS, Lublin 1994. Oprócz planu miejscowego jednym z ważniejszych narzędzi ochrony krajobrazu jest uchwała o zasadach i warunkach sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (zwana również uchwałą reklamową lub uchwałą krajobrazową). Jest to drugi obok miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego akt prawa miejscowego i podobnie jak plan ma charakter fakultatywny. Problematykę charakteru prawnego tej uchwały, zasad i trybu jej uchwalania uregulowano w dodanych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisach art. 37a–37e.

37 P. Ruczkowski, Władztwo estetyczne administracji (gminy) w sferze planowania i zagospodarowania przestrzen- nego na terenie gminy (charakter, zakres, dopuszczalne ograniczenia) [w:] Władza w przestrzeni administracji publicznej, red. Z. Duniewska, R. Lewicka, M. Lewicki, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 382 i n.

38 Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2125/16, LEX nr 2558093.

(8)

związany z ochroną arcyważnego zasobu ochrony środowiska, jakim są wody powierzchniowe i podziemne, drugi jest skoncentrowany na zapewnianiu odpowiedniej ilości i jakości wody do celów zaopatrzenia ludności. Obydwa te aspekty są względem siebie komplementarne.

Potwierdza to art. 51 ustawy p.w., zgodnie z którym celem ochrony wód jest m.in. osiągnię- cie celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych, jednolitych części wód podziemnych oraz obszarów chronionych, a w ust. 2 ustawodawca wskazuje, że należy zapewnić, „żeby wody, w zależności od potrzeb, nadawały się do […] zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi”. Na obowiązek uwzględnienia w m.p.z.p. wy- magań dotyczących gospodarowania wodami i związane z tym możliwe ograniczenia zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 21 marca 2017 r.39 Zaznaczył w nim, że przepisy u.p.z.p. i p.o.ś.

w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności zarówno obecnych, jak i przyszłych pokoleń. Do potrzeb takich należy m.in. zaopatrzenie w wodę. Gospodarka wodna i związana z tym ochrona wód jest jednym z elementów, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że przysługujące gminie władztwo planistyczne jest jednak ograniczone. W konsekwencji organy gminy są zobowiązane w toku procedury planistycznej do rozważenia wszystkich interesów, a sytuacje konfliktowe powinny rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności z uwzględnieniem konieczności zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Zapewnieniu ludności odpowiedniej jakości wód przeznaczonych do spożycia oraz zaopa- trzeniu zakładów wymagających wody wysokiej jakości służą inne obszary specjalne – strefy ochronne ujęć wody, o których mowa w art. 120 pkt 1 ustawy p.w. Są to obszary związane z zagospodarowaniem przestrzennym i jako takie muszą być uwzględniane w aktach planistycznych. Instrumentem prawnym przeznaczonym do zsynchronizowania interesu publicznego dla tego obszaru jest niewątpliwie m.p.z.p. Dostarczenie odpowiedniej jakości i ilości wody jest wartością samą w sobie i jako takie wypełnia znamiona działania w interesie publicznym40.

Adresatem tego obowiązku jest gmina, która – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – jest zobowiązana do świadczenia usług komunalnych w zakresie zaopatrzenia ludności w wodę. Z kolei sama strefa i jej utworzenie leżą w gestii organów znajdujących się poza strukturą samorządu terytorialnego. Strefa ochrony bezpośredniej jest wyznaczana przez właściwy organ Wód Polskich, którym zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 p.w. jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. W myśl art. 133 ust. 1 p.w. strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się z urzędu. Z kolei teren ochrony bezpo- średniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego.

Na obszarach ochronnych – zgodnie z art. 140 p.w. – może być zakazane lub ograniczone wy-

39 Wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2787/16, LEX nr 2347711.

40 Warto w tym miejscu zauważyć, że już w preambule Ramowej Dyrektywy Wodnej wskazano, że woda nie jest produktem handlowym, ale dziedziczonym dobrem, które musi być chronione jako takie; zob. Dyrek- tywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE L 327/1, ze zm.).

(9)

konywanie robót lub czynności, które mogą spowodować trwałe zanieczyszczenie gruntów lub wód (m.in. budowa nowych dróg, linii kolejowych, lotnisk lub lądowisk, lokalizowanie zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt, lokalizowanie cmentarzy oraz grzebanie martwych zwierząt, wydobywanie kopalin lub lokalizowanie nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Akt prawa miejscowego dotyczący ustanowienia strefy ochronnej może być źródłem ograniczeń w korzystaniu z terenu i w jego zagospodarowaniu, o czym świadczy konieczność uwzględniania tych ograniczeń w planie miejscowym i w decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu41.

W ramach podsumowania tej części artykułu można przywołać pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., w którym sąd po przypomnieniu koniecznego w procedurze planistycznej postulatu ważenia interesów zauważył, że korzystanie z wody odpowiedniej jakości służy większej liczbie ludności oraz zaspokojeniu jej potrzeb podstawowych (zaopatrzenia w czy- stą wodę) i jednocześnie nie ogranicza w sposób absolutny prawa własności nieruchomości, gdyż właściciel może na tym terenie wybudować inne obiekty niestwarzające zagrożenia dla wód podziemnych. Działaniem w interesie publicznym jest ustanowienie strefy ochronnej ujęć wody w celu zapewnienia odpowiedniej jakości ujmowanej wody i ochrony zasobów wodnych42.

Wymagania dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych w planowaniu przestrzennym

Drugi z desygnatów ujętych w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wraz z wymaganiami ochrony środowi- ska dotyczy ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak zauważa M. Szalewska, poddanie gruntów rolnych i leśnych administracyjnoprawnej ochronie i związanej z tym ingerencji w sferę praw podmiotów administrowanych jest legitymowane występowaniem w tym obszarze interesu publicznego43. Należy podzielić pogląd, że potrzeba ochrony interesu publicznego leży u podstaw administracyjnoprawnej reglamentacji zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne44. Z konstrukcją interesu publicznego korespondują kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych określone w art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych45. Zdaniem W. Radeckiego regulacje te dają podstawę do wyróżnienia dwóch podstawowych kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych: ochrony ilościowej, polegającej na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oraz ochrony jakościowej, polegającej na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji, zapobieganiu szkodom, na rekultywacji i przywracaniu wartości, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych, poprawianiu wartości użytkowej gruntów leśnych oraz ograniczeniu zmian naturalnego ukształ-

42 Por. tamże.

43 M. Szalewska, Kolizja interesów w procesie zmiany gruntów rolnych i leśnych. Zagadnienia wybrane [w:] Zasada zrównoważonego rozwoju w wymiarze gospodarczym i ekonomicznym, red. B. Rakoczy, K. Karpus, M. Szalewska, M. Walas, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2015, s. 42.

44 Tamże, s. 52.

45 Dz.U. 2022, poz. 2409, ze zm.

(10)

towania powierzchni ziemi46. Przy wyłączaniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji powinny być brane pod uwagę dyrektywy wypływające z u.p.z.p., a zatem zasada kształtowania ładu przestrzennego oraz zasada zrównoważonego rozwoju stanowiące podstawę wszelkich działań odnoszących się do przestrzeni, a także główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów tej ustawy w formach w niej przewidzianych47. Wyłączenie gruntów z produkcji i przeznaczanie ich na cele nierolnicze i nieleśne jest podyktowane potrzebami interesu publicznego. Dlatego na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Każdorazowo zmiana przeznaczenia gruntów wymaga kierowania się przez organ administracji publicznej wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów i skrupulatnego wyważania interesu publicznego, jakim jest ochrona gruntów rolnych, i interesu gminy z uwzględnieniem interesu prywatnego.

Wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w planowaniu przestrzennym

Wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej należą do niekwestionowanych wartości planowania i zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Normatywne umocowania dla ochrony zabytków, dóbr kultury oraz dóbr kultury współczesnej znajdują się w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.48 oraz w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami49. Pomijając w tym miejscu szczegółowe rozważania nad poszczególnymi pojęciami50, warto zauważyć, że już w samej definicji legalnej zabytku jest zawarte pojęcie interesu społecznego. W myśl art. 3 pkt 1 u.o.z.

zabytkami są nieruchomości lub rzeczy ruchome, ich części lub zespoły, będące dziełem czło- wieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia.

Ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei dobra kultury współczesnej nie obejmują zabytków, o czym świadczy definicja legalna zawarta w art. 2 pkt 10 u.p.z.p. Pod tym pojęciem rozumiemy niebę- dące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe będące uznanym dorobkiem współ- cześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna. Jeśli chodzi o pojęcie „dziedzictwo kulturowe”, to nie zostało ono ustawowo zdefiniowane, ale należy

46 W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 62. W literaturze wskazuje się także na inną koncepcję wyróżniającą nie dwa, lecz trzy kierunki ochrony gruntów: 1) ochronę ilościową, 2) ochronę jakościową, 3) obowiązek rekultywacji; zob. tamże, s. 62.

47 Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1993/18, LEX nr 3095638.

48 Konstytucja RP posługuje się pojęciem „dobro kultury”, które ma znacznie szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie „zabytek”; por. R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2004, s. 23.

49 Dz.U. 2022, poz. 840, ze zm. (dalej: u.o.z.).

50 Szczegółowo na ten temat: A. Frankiewicz, Znaczenie prawne regulacji dziedzictwa narodowego i dóbr kultury w rozdziale I Konstytucji RP, „Przegląd Prawa i Administracji” 2012, t. 88, s. 9–22.

(11)

je rozpatrywać na płaszczyźnie międzynarodowej51. Ustalenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków powinny być uwzględnione w planie miejscowym, ale nie mogą zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej52. Także decyzja o warunkach zabudowy powinna te wartości uwzględniać, czemu służy uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony konserwatorskiej53. Jak zaznacza A. Fogel, niezależnie od tego, czy określone wartości zabytkowe (i przyrodnicze) zostały objęte ochroną, władze gminy w ramach władz- twa planistycznego i określonego ustawowo zakresu planu miejscowego powinny chronić te wartości54. Ochrona każdej z nich jest podyktowana wymaganiami interesu publicznego, które niekiedy mogą kolidować z interesem indywidualnym. Jak orzekł NSA, zarówno prawo własności, jak i dziedzictwo kulturowe oraz zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy są obowiązane je uwzględniać w procesie planistycznym. Dlatego w określonych sytua- cjach może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego55.

Szczególnego rodzaju instrumentem ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w planowaniu przestrzennym jest utworzenie parku kulturowego, dla które- go sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Sam zaś park kulturowy jest powoływany przez radę gminy w formie uchwały, po zasięgnięciu opinii wo- jewódzkiego konserwatora zabytków. Sposobem ochrony interesu publicznego jest wprowadzenie ograniczeń dotyczących pewnych uprawnień związanych np. z korzystaniem z prawa własności nieruchomości oraz zakazów o charakterze administracyjnoprawnym. Zakazy te dotyczą – w myśl art. 17 u.o.z. – prowadzenia robót budowlanych, działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Sposób korzystania z zabytków na obszarze parku kulturowego może być określony odmiennie niż na pozostałym terenie gminy. Ograniczenia i zakazy powinny być przy tym ustanawiane w poszanowaniu zasady proporcjonalności i z uwzględnieniem specyfiki konkretnego parku kulturowego. Postanowienia uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego nakładające zakazy i ograniczenia, które bezzasadnie lub nadmiernie naruszają prawo własności dysponentów terenów należących do parku, podlegają skutecznemu zaskarżeniu do sądu admini- stracyjnego56. Można więc przyjąć – za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi – że „park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze nie restytucyjnym, lecz konserwatorskim, czyli nastawioną na zachowanie pewnych wartości kulturowych, nie na ich odtworzenie czy przy- wrócenie […]”57. Ochrona tych wartości wypełnia znamiona interesu publicznego.

51 Zob. zwłaszcza Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury (UNESCO) na siedemnastej Sesji (Dz.U. 1976, nr 32, poz. 190). Na podstawie konwencji utworzono Listę Światowego Dziedzictwa (ang. World Heritage List), na którą wpisuje się dobra przedstawiające dla ludzkości wyjątkową powszechną wartość (ang. outstanding universal value).

52 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 723/11, CBOSA.

54 A. Fogel, Kompetencja gminy w ustanowieniu form ochrony przyrody i ochrony zabytków, „Samorząd Terytorialny”

2015, nr 11(299), s. 32.

55 Wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 738/15, CBOSA.

56 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 569/07, LEX nr 368095.

57 Wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 727/18, LEX nr 3054521.

(12)

Podsumowanie

Interes publiczny jest swoistym wspólnym mianownikiem wartości planowania przestrzennego. Potrzeby interesu publicznego zostały zakwalifikowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. jako odrębna wartość, ale trudno nie zauważyć, że pozostałe wartości, które można odkodować za pomocą ustaw ze sfery materialnego prawa administracyjnego, na- leżą do sfery interesu publicznego. Nie można przyjąć, że wymagania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz interes publiczny to kategorie rozłączne.

Wskazanie jednak w odrębnym punkcie potrzeb interesu publicznego nie stanowi powtórzenia, albowiem z pozostałych wartości można ten interes odkodować za pomocą ustaw szczegól- nych. Interes publiczny nie jest przy tym kategorią jednolitą, a o pierwszeństwie określonej wartości decyduje każdorazowo jej waga, oznaczona w odniesieniu do konkretnej sytuacji prawnej. Organ administracji publicznej może w określonych prawnie okolicznościach przy- znać pierwszeństwo jednej wartości przed inną, musi jednak skrupulatnie swój wybór uza- sadnić. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warto- ści wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymaga każdorazowo odwoływania się do regulacji szczególnych, w których są zawarte materialnoprawne desygnaty interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy gminy tworzące akty planistyczne są w tym zakresie związane regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości58. W przywoływanych w niniejszym opracowaniu wyrokach sądów administracyjnych nie faworyzuje się desygnatu interesu publicznego, ale przypomina o imperatywie ważenia interesów i zachowania właściwej równowagi między war- tościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo, wykluczającego prymat interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie59. W procesie planowania przestrzennego uwzględnia się nie tylko ochronę prawa własności, lecz także potrzeby interesu publicznego przez ważenie interesu publicznego i interesów prywatnych60. Taki nurt jest prezentowany w literaturze, w której wskazuje się m.in., że realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz wyważenia określonych wartości: interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalne- go wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także interesu indywidualnego61.

Rozważania prowadzone w niniejszym opracowaniu nie wyczerpują poruszonego zagadnienia, ale mogą stanowić przyczynek do dalszej refleksji nad istotą interesu publicznego wobec wymagań planowania przestrzennego regulowanych przepisami szczególnymi.

59 Zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 476/21, LEX nr 3267791.

60 Wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1591/17, LEX nr 2682149.

61 Zob. np. J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, „Samorząd Terytorialny” 2014, nr 4, s. 23.

(13)

Bibliografia

Bąkowski T., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2004, s. 16.

Bukowski Z. [w:] Z. Bukowski, E.K. Czech, K. Karpus, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013.

Cieślak Z. [w:] Prawo administracyjne – część ogólna, red. Z. Niewiadomski, LexisNexis, Warszawa 2002.

Fogel A., Kompetencja gminy w ustanowieniu form ochrony przyrody i ochrony zabytków, „Samorząd Terytorialny”

2015, nr 11(299).

Frankiewicz A., Znaczenie prawne regulacji dziedzictwa narodowego i dóbr kultury w rozdziale I Konstytucji RP,

„Przegląd Prawa i Administracji” 2012, t. 88.

Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2004.

Habuda A., Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Difin, Warszawa 2013.

Haładyj A., Udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko jako instytucja prawa ochrony środowiska, Katolicki Uniwersytet Lubelski, Lublin 2015.

Iwańska B., Koncepcja „skargi zbiorowej” w prawie ochrony środowiska, Wolters Kluwer, Warszawa 2013.

Izdebski H., Interes publiczny a interes prywatny. Uwagi na tle legalnej definicji interesu publicznego w ustawie o pla- nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Interes publiczny a interes prywatny w prawie, red. T. Giaro, Stowarzyszenie Absolwentów Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2012.

Jastrzębski L., Ochrona środowiska w prawie administracyjnym, „Studia Iuridica” 1974, t. 2 [Zagadnienia prawnej ochrony środowiska naturalnego, red. E. Szulc].

Leoński Z., Szewczyk M., Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Branta, Bydgoszcz–

Poznań 2002.

Lipiński A., Odpowiedzialność cywilna [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001.

Parchomiuk J., Nadużycie władztwa planistycznego gminy, „Samorząd Terytorialny” 2014, nr 4.

Radecki W., Prawo łowieckie. Komentarz, Difin, Warszawa 2012.

Radecki W., Ustawa o ochronie gruntów rolnych. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012.

Ruczkowski P., Władztwo estetyczne administracji (gminy) w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy (charakter, zakres, dopuszczalne ograniczenia) [w:] Władza w przestrzeni administracji pub- licznej, red. Z. Duniewska, R. Lewicka, M. Lewicki, Wolters Kluwer, Warszawa 2020.

Sommer J., Prawo do środowiska w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej [w:] Prawo człowieka do środowiska naturalnego, red. J. Sommer, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1987.

Stelmasiak J., Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie administracyjnym na przykładzie obszarów spe- cjalnych o charakterze ekologicznym [w:] System prawa administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, t. 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H. Beck, Warszawa 2012.

Stelmasiak J., Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony środowiska, Wydaw- nictwo UMCS, Lublin 1994.

Szalewska M., Kolizja interesów w procesie zmiany gruntów rolnych i leśnych. Zagadnienia wybrane [w:] Zasada zrównoważonego rozwoju w wymiarze gospodarczym i ekonomicznym, red. B. Rakoczy, K. Karpus, M. Szalewska, M. Walas, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2015.

Wartości w planowaniu przestrzennym, red. Z. Cieślak, A. Fogel, Wydawnictwo IRMiR, Warszawa 2010.

(14)

Woźniak M., Interes publiczny i interes indywidualny w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawni- ctwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2018.

Woźniak M., O potrzebie wartościowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo, red. Z. Duniewska, M. Stahl, A. Krakała, Wolters Kluwer, Warszawa 2018.

Zimmermann J., Aksjomaty prawa administracyjnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2013.

Zimmermann J., Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2016.

Akty prawne

Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE L 327/1, ze zm.).

Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. UE L 197, ze zm.).

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.).

Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury (UNESCO) na siedemnastej Sesji (Dz.U. nr 32, poz. 190).

Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2021, poz. 1326, ze zm.).

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2021, poz. 1973, ze zm.).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022, poz. 503).

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2022, poz. 840).

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2022, poz. 916, ze zm.).

Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale spo- łeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2022, poz. 1029).

Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. 2021, poz. 2233, ze zm.).

Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. 2020, poz. 1062, ze zm.).

Orzecznictwo

Wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1427/07, LEX nr 471746.

Wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/08, LEX nr 555795.

Wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 738/15, CBOSA.

Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2125/16, LEX nr 2558093.

Wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1591/17, LEX nr 2682149.

Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1993/18, LEX nr 3095638.

Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3494/19, LEX nr 3146481.

(15)

Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 837/12, LEX nr 1305611.

Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 476/21, LEX nr 3267791.

Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 569/07, LEX nr 368095.

Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 151/21, LEX nr 3184972.

Wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 349/10, LEX nr 753788.

Wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 727/18, LEX nr 3054521.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4505/03, LEX nr 729664.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1269/08, LEX nr 564009.

Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 723/11, CBOSA.