ÁREAS DE INTERVENÇÃO DOS PROGRAMAS

A Nomenclatura das Unidades Territoriais para efeitos Estatísticos (NUTS) foi criada pelo Gabinete Europeu de Estatística (Eurostat), a fim de criar uma estrutura única e coerente de repartição territorial (divisão político-administrativa de âmbito supranacional). Tem sido usada na legislação comunitária relativamente aos Fundos Estruturais desde 1988. De um

ponto de vista técnico, as NUTS referem-se a três níveis de integração regional: sub-regional (NUTS 3), regional (NUTS 2) e supra-regional (NUTS 1).

Em Portugal, o nível NUTS 2 coincide com o âmbito territorial das Comissões de

Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR8), organismos desconcentrados da

Administração Central sem poder regulamentar próprio e simples natureza funcional e executória. O mesmo, no entanto, não pode ser dito das Regiões Autónomas que detêm poder legislativo e executivo autónomo e podem, por isso, elaborar o seu plano de desenvolvimento regional. O nível NUTS 3 (agrupamentos municipais) coincide com o âmbito territorial dos municípios, sendo sub-regional mas não existindo enquanto entidade político-administrativa. O nível NUTS 1 corresponde ao país no seu conjunto. As políticas regionais das entidades sub-nacionais não existem no continente português, exceptuando as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. A política regional comunitária assenta sobretudo no nível NUTS 2. Por exemplo, o padrão regional médio à escala comunitária corresponde a níveis de superfície de 50.000 km2 e de 6 milhões de habitantes (NUTS 2, 13500 Km2 e 2 milhões de habitantes (Labasse, 1991:140-141).

Para evitar a complexidade e numerosos programas, os macros programas devem ser classificados segundo o seu objectivo político e natureza funcional, da seguinte forma:

1. Programa Sectorial ou Vertical – aplicável a um único ministério. Cada programa terá uma ligação estreita à missão do ministério sectorial que permita fazer a avaliação de desempenho por resultados;

2. Programa Transversal ou Horizontal – aplicável a mais do que um ministério. Não é fácil comparar organismos de natureza desigual e modelos de funcionamento diferente quando existem sectores da AP com particularidades e especificidades muito próprias da sua missão devidamente enquadradas nas atribuições das organizações públicas e competências dos seus órgãos. O que se pretende é avaliar o desempenho do ministério sectorial no global e o resultado alcançado por cada organismo e serviço com a implementação do programa.

3. Programa por NUTS – aplicável ao nível de Nomenclaturas de Unidades Territoriais (NUT), de modo a aferir sobre a avaliação da repartição regionalizada dos programas e medidas orçamentais no âmbito do Ordenamento do Território Nacional e Comunitário (v. g. NUT II). Esta classificação (i. e. Programa Sectorial, Programa Transversal e Programa por NUTS) e estrutura (i. e. por medida, projecto, actividade) de programas permitem integrar o desenvolvimento de informação relevante sobre o desempenho dos programas e dos ministérios sectoriais facilitando a sua gestão e ligação às decisões orçamentais no OE (Figura 4.6)

8 _{As CCDR correspondem à Administração Pública periférica dependente da Administração Directa do Estado,} no âmbito no Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR). Actualmente compete à CCDR a gestão do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN).

Figura 4.6 – Níveis de desagregação das dotações orçamentais baseados em programas.

A OP trata da estruturação da despesa pública num horizonte plurianual conforme é referida com a publicação do Relatório Intercalar de Maio de 2007 da COP. Propondo uma agregação da despesa pública por níveis hierárquicos consoante os objectivos políticos e a concepção de programas transversais ou verticais, com o qual o Relatório do OE procurou caracterizar o enquadramento teórico piloto, no OE, em termos de estrutura conceptual. Cada Programa é constituído por elementos que o caracterizam. Assim, o programa é definido pelos seguintes elementos:1) Missão ou razão de ser do programa, por prioridades sectoriais; 2) Base jurídica do programa (v. g. Legislação Comunitária ou Nacional); 3) Fixação de objectivos gerais ou objectivos estratégicos a alcançar (meios a utilizar, ministérios elegíveis); 4) Estabelecimento de metas estratégicas por Política Sectorial (v. g. onde intervir? quando inicia? duração do programa? quanto custa?); 5) Definição de indicadores de desempenho estratégicos, a nível macro, baseados em resultados políticos esperados (outcomes benchmarks). Por regra geral, os indicadores de desempenho deverão permitir aferir a análise dos desvios, avaliação das realizações e comparar com os resultados esperados, a avaliação da qualidade9 e satisfação dos cidadãos.

1. Definição dos ministérios sectoriais elegíveis adequados à especificidade de cada Programa face à Lei orgânica, precisando o âmbito das suas atribuições e missão de forma a integrar o programa no Plano de Actividades (PA) e tendo em conta o SIADAP.

2. Definição de uma entidade responsável pela gestão e controlo orçamental do Programa que faça a interface entre o ministério e o gabinete do Primeiro-Ministro, reportando periodicamente (v. g. trimestral) o acompanhamento da execução do Programa em termos de indicadores de desempenho e perspectivas futuras (v. g. manter, renovar ou alterar o Programa).

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Quanto à qualidade percebida do cidadão, alguns indicadores de qualidade, podem ser por exemplo, o número e tipo de reclamações, número de processos judiciais contra o Estado, número de processos judiciais contra funcionários públicos, inquérito à população limítrofe do programa e avaliar o nível de satisfação pela prestação de serviços públicos, resultados de sondagens efectuadas por entidades independentes sobre a qualidade do serviço público por sector (Bom, Suficiente, Insuficiente, Mau).

Cada programa pretende assegurar objectivos políticos da Política Sectorial previstos no Programa-Quadro do Governo apresentado à AR no início de cada legislatura em harmonização com o Programa de Estabilidade e Crescimento e as GOP. Por conseguinte, é com base no Programa do Governo, da proposta de Lei do OE e do Relatório do OE, considerando a Lei das GOP, que deverão ser apresentados e aprovados os respectivos programas numa perspectiva plurianual (v. g. para a legislatura). A dotação orçamental global do programa deverá ser estabelecida pelo Governo tendo em conta as prioridades políticas, os objectivos de política orçamental e o respectivo cenário macroeconómico de Portugal, durante a legislatura (quadro de projecções macroeconómicas para a legislatura). Os programas podem ainda ser classificados no plano da tomada de decisão e em função do nível de definição dos objectivos (objectivos do programa e objectivos de desempenho do eixo, do projecto ou actividade):

1. Programas Estratégicos – são os programas ao nível de decisão do Governo, do Conselho de Ministros, ao nível do Ministério ou sectorial ou da União Europeia (v. g. programas nacionais, programas sectoriais). Os programas estratégicos devem ter objectivos e metas nacionais e sectoriais (quadro de médio prazo);

2. Programas Operacionais – são programas ao nível de decisão de gestão operacional ou de desempenho, ao nível dos organismos e serviços de um ou mais ministérios, com a mesma natureza funcional ou fazendo parte do mesmo eixo ou medida, visando objectivos operacionais concretos. Cada objectivo operacional é o contributo do objectivo estratégico do programa. Por exemplo o programa operacional comunitário consiste no documento aprovado pela Comissão que visa a execução de um quadro comunitário de apoio e contém um conjunto coerente de eixos prioritários compostos por medidas plurianuais, para cuja realização se pode recorrer a um ou vários fundos e a um ou vários dos outros instrumentos financeiros existentes, bem como ao Banco Europeu de Investimentos (BEI). Em termos de aplicação prática do OE estruturado por Programas, deve ser classificada por três ópticas: 1) De acordo com a Lei orgânica do Governo, que define as medidas de política sectorial por ministérios segundo as prioridades e respectivas dotações orçamentais; 2) De acordo com a classificação funcional que desenvolve para alcançar os objectivos políticos e respectivas metas; 3) De acordo com a natureza das atribuições legais e missão do organismo que melhor está posicionado para implementar o Programa (sectorial ou transversal).