O planejamento ambiental urbano enfrenta atualmente, no Brasil, uma grande contradição: a maior parte das ocupações irregulares acontece nas áreas de vulnerabilidade ambiental, conhecidas como Áreas de Preservação Permanente (APP), estabelecidas pelo Código Florestal. É importante salientar, no entanto, que as APPs localizadas em ambiente urbano não possuem um tratamento diferenciado pela lei.
A Lei Federal no 4771/65, também conhecida como Código Florestal, determinou um padrão de proteção às florestas e ao meio ambiente de maneira geral, incluindo aspectos como proteção de nascentes e corpos d’água e áreas particularmente frágeis tais como mangues e restingas, designadas como áreas protegidas. Conforme essa lei (alterada pela Lei Federal no 7.803/89), as áreas protegidas, além de florestas, as demais formas de vegetação situadas ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água, ao redor de lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais, nas nascentes, no topo de morros, nos montes, nas montanhas e nas serras, nas encostas, nas restingas, nas bordas de tabuleiro e de chapadas e qualquer vegetação em altitude superior a 1.800 metros.
O Código Florestal também definiu as larguras mínimas das faixas de preservação, que variam em função de um único critério – as larguras dos cursos d’água. Observa-se também que, na versão original do Código Florestal, não havia menção às áreas urbanas, talvez porque na época a população rural era maior do que a urbana no Brasil. Apenas com a Lei Federal no 7.803/89, com o país já inserido num contexto urbano, é que se estabeleceu a aplicação do Código Florestal também às cidades:
No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitando os princípios e os limites a que se refere este artigo (LEI FEDERAL no
coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico da fauna e da flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. (MEDIDA PROVISÓRIA no 2.166-67 de 2001, art. 1o).
Alves (2007, p. 24) constata que até 2001, preponderou o princípio da “intocabilidade” das APPs, estando elas inseridas ou não nas aglomerações urbanas. Dessa maneira, iniciaram- se tensões entre os procedimentos do setor habitacional e dos setores ligados ao meio ambiente na finalização de processos quando há APP dentro do perímetro urbano.
Porém, o artigo 4o da Medida Provisória no 2.166-67, de 2001, foi incluída a possibilidade de supressão das APPs, até mesmo em áreas urbanas, condicionando-as a casos de “utilidade pública”, “interesse social”, no caso de não existir alternativa ao empreendimento proposto. Essa Medida Provisória chegou a discriminar, no seu artigo 1o os casos considerados de utilidade pública e interesse social.
Com relação à faixa de preservação ao redor de lagos, lagoas e reservatórios, esta já era referida no Código Florestal de 1965. Em 20 de março de 2002, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) colocou em vigor a Resolução no 302, estabelecendo parâmetros, definições e limites das APPs de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno. Resumidamente, a resolução estabeleceu que a APP no entorno de represas, como a do Lago Paranoá, é de 30 metros, medida a partir do nível máximo normal.
A Resolução no 369 do Conama, de 2006, discriminou os casos em que poderia haver a supressão da APP em meio urbano, regulamentando somente as ocupações consolidadas até 10 de julho de 2001 que fossem predominantemente residenciais, de baixa renda, com densidade demográfica acima de cinqüenta habitantes por hectares, providas de pelo menos três itens de infra-estrutura e inseridas em zonas especiais de interesse social. Alguns grupos ligados ao urbanismo social que defendem o acesso de populações de baixa renda a áreas bem localizadas acreditam que as exigências contidas nesta resolução são muito rigorosas. Esses grupos acreditam que a Resolução pode inviabilizar a regularização de terrenos localizados nas margens de cursos d’água ou em morros.
Apesar de existir uma corrente que acredita que se deve manter a população carente que se encontra estabelecida nas Áreas de Preservação Permanente, este caso não se aplica às
ocupações da orla do Lago Paranoá, onde grande parte da população é de alta renda. A privatização da faixa de preservação é questionável, como será visto nos próximos capítulos, já que não existe um caso de utilidade pública, interesse social e de baixo impacto ambiental, que constituem a única possibilidade hoje existente para a utilização de APPs.
Outra questão que se coloca é em que medida a APP do Lago Paranoá, sendo localizada em meio urbano, poderia ter influência humana. A Resolução no 369/2006 do Conama considera como de utilidade pública a implantação de bosques e praças destinados ao lazer, à recreação e ao convívio social:
Ao permitir a utilização da APP como áreas verdes públicas, ganha-se um importante instrumento para evitar invasão e uso indevido. A área sendo apropriada de forma coletiva, a população passa a ter um sentimento de pertencimento do bem comum a ser sua principal guardiã (MELLO, 2005, p. 7).
Mello (2005) ainda afirma que a intervenção de criação das áreas verdes públicas em APPs abrirá novos campos de ação que demandarão a contribuição de profissionais de diversas áreas, sobretudo do urbanismo e do paisagismo:
As intervenções deverão possuir, portanto, uma abordagem conservacionista, tendo como condição básica a manutenção da vegetação nativa. Trata-se de uma orientação para a qual se aplicam os princípios do paisagismo com bases ecológicas. Surgirão, pois, oportunidades de desenvolvimento de projetos que sigam a nova vertente do paisagismo, voltada a integração do uso humano e critérios ecológicos, de proteção de ecossistemas locais [...] (MELLO, 2005, p. 8).