Consoante Heringer (2006), a promoção da igualdade racial no Brasil ganhou relevância nos debates políticos, especialmente em 2001, em razão do processo preparatório da Conferência Mundial Contra o Racismo (CMR), Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata. Além da mobilização do Movimento Negro e da visibilidade crescente de suas demandas, um aspecto importante desse processo foi o posicionamento público de alguns representantes do governo, especialmente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, vinculado ao Ministério do Planejamento (IPEA), que divulgou dados revelando a dimensão das desigualdades raciais no Brasil.
Durante a CMR, foi divulgado o Relatório Oficial do governo brasileiro, incluindo a recomendação da adoção de cotas para estudantes negros nas universidades públicas. O Relatório, levado pela delegação oficial brasileira à Durban, refletiu debates ocorridos nos eventos oficiais preparatórios e também pontos consensuais resultantes do trabalho do Comitê Nacional.
Em relação à Comunidade Negra, o documento apresentava um diagnóstico baseado nos dados divulgados pelo IPEA e na Legislação vigente; relacionava então as medidas que o governo brasileiro já havia tomado ou vinha tomando, principalmente aquelas contidas no Plano Nacional de Direitos Humanos; e em seguida, listava um conjunto de 23 propostas destinadas à promoção dos direitos da população negra. Entre estas se encontravam a adoção de medidas reparatórias às vítimas do racismo, com especial ênfase nas áreas de educação, trabalho, titulação de terras e o estabelecimento de uma política agrícola e de desenvolvimento das comunidades remanescentes de quilombos. Incluía também a criação de um fundo de reparação social gerido pelo governo e pela sociedade civil destinado a financiar políticas de cunho inclusivo no âmbito da educação; e por fim, como última medida da lista, a adoção de cotas ou outras medidas afirmativas que promovam o acesso de negros às universidades públicas. Esta foi, sem dúvida, a medida que despertou maior interesse e suscitou o mais amplo debate a partir de sua divulgação (HERINGER, 2006).
Segundo Feres Júnior e Zoninsein (2006), de modo geral, as ações afirmativas podem ser definidas como medidas redistributivas que objetivam destinar bens para grupos específicos, isto é, discriminados e vitimados pela exclusão socioeconômica e/ou cultural passada ou presente. Agrupados sob essa denominação encontram-se procedimentos distintos que visam a promover a diversidade e acabar com as desigualdades e que, não raro, atendem a reivindicações coletivas, como distribuição de terras, de moradias, medidas de proteção a estilos de vida ameaçados e políticas de identidade.
A ação afirmativa se distingue das políticas antidiscriminatórias puramente punitivas por atuar em favor de coletividades discriminadas e indivíduos que potencialmente são discriminados, podendo ser compreendida tanto como uma prevenção à discriminação quanto como uma reparação de seus efeitos. Políticas antidiscriminatórias puramente punitivas só se destinam a coibir comportamentos e práticas que promovam discriminação, sem, contudo cuidar da elevação das condições de vida de grupos e indivíduos discriminados.
Esta visão é ratificada por Heringer (2006), que sustenta que o termo ação afirmativa refere-se a políticas e procedimentos obrigatórios e voluntários desenhados com o objetivo de combater a discriminação no mercado de trabalho e também de retificar os efeitos de práticas discriminatórias exercidas no passado pelos empregadores. Da mesma forma que no caso das leis antidiscriminatórias, o objetivo da ação afirmativa é tornar a igualdade de oportunidades uma realidade, através de um nivelamento do campo.
Para a mencionada autora, ao contrário das leis antidiscriminatórias, que apresentam remédios aos quais os trabalhadores podem recorrer após terem sofrido discriminação, as políticas de ação afirmativa têm como objetivo prevenir a ocorrência da discriminação. A ação afirmativa pode prevenir a discriminação no mercado de trabalho, substituindo práticas discriminatórias – intencionais ou rotinizadas – por práticas que constituem uma proteção contra a discriminação.
No Brasil, de acordo com Feres Júnior e Zoninsein (2006), as políticas de ação afirmativa foram adotadas somente a partir do processo de redemocratização do país, a partir do momento em que diversos grupos e organizações sociais, até então silenciados pelo regime autoritário, passaram a demandar direitos abertamente. Amplamente documentadas a partir dos estudos de mobilidade social de Hasenbalg (2005), as desigualdades raciais passam a ganhar cada vez mais visibilidade pública e
governamental no final dos anos 1990, em especial depois da divulgação de análises feitas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (PAIVA, 2010). Além de um movimento transnacional em direção a políticas identitárias, foram importantes para a consolidação do debate sobre as iniquidades raciais no Brasil tanto a construção de uma agenda de reivindicações pelo Movimento Negro desde a década de 1980 como também a receptividade dessas demandas pelos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e, em especial, de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010).
Para Santos (2012), no Brasil essas ações têm se mostrado diferenciadas. No período da redemocratização houve uma grande demanda dos movimentos sociais para a inclusão de capítulos específicos para negros e indígenas e a inclusão de temáticas curriculares no ensino fundamental e médio; entretanto, no período dos anos 80-90 do século passado, as respostas institucionais foram asseguradas basicamente na Constituição Federal e nas Estaduais, com a elaboração de capítulos específicos. Somente no início do século XXI é que podemos perceber uma significativa mudança, na medida em que várias instituições do ensino superior adotaram ações afirmativas para negros e indígenas, com ênfase no sistema de cotas. E desde 2003 há a obrigatoriedade das temáticas história e cultura do negro no Brasil nos currículos escolares, sancionada através da Lei nº 10.639/03, posteriormente alterada pela Lei nº 11.645/08, que inclui no currículo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temática “História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena”.
Os casos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro – Uerj – e Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro – Uenf – foram os primeiros a chamar a atenção da grande imprensa e da opinião pública. Em um primeiro momento, essas duas universidades reservaram 40% das vagas para a “população negra e parda”, de acordo com os termos da Lei Estadual n. 3.708, de 9 de novembro de 2001. Tal medida, contudo, não foi a primeira a alterar o sistema de seleção para ingresso em ambas as universidades. Antes disso, em 28 de dezembro de 2000, já havia sido sancionada a Lei n. 3.524, que havia instituído 50% das vagas nas universidades estaduais para alunos de escolas públicas. No primeiro vestibular sob esse sistema, em 2003, portanto, 90% das vagas estariam destinadas ao sistema de cotas. As universidades, no entanto, decidiram introduzir as cotas raciais dentro das cotas para estudantes egressos da rede pública.
Como mostram Feres Júnior e Zoninsein (2006), em resposta às críticas que se seguiram ao episódio, as leis estaduais n. 4.151, de 2003, e n. 5074, de 2007, alteraram a proporção e distribuição das vagas reservadas, instituindo 20% para alunos oriundos
da escola pública, 20% para “candidatos negros” e 5% para pessoas com deficiência, indígenas e filhos de policiais civis e militares, de bombeiros militares e de inspetores de segurança e administração penitenciária, mortos ou incapacitados em razão do serviço. Os candidatos que optam pelas cotas têm ainda que atender a um critério de carência socioeconômica. Inicialmente a UERJ e a UENF não exigiam que os candidatos que concorriam pelas cotas para “negros” comprovassem baixa renda, e isso suscitou críticas em torno da possibilidade de o sistema beneficiar uma “classe média negra”.
Sendo assim, como propõe Santos (2013), nesse processo não se verifica um simples reconhecimento da contribuição das diferentes populações na formação cultural do país, algo que ocorreu desde os anos trinta, notadamente entre intelectuais, e que foi, desde os anos de 1960, incorporado até pelas instâncias governamentais. Trata-se, no último decênio, da reivindicação de direitos pelos movimentos sociais e elaboração de políticas públicas cujo foco é um discurso direcionado para a inclusão social. Portanto, há que se verificar o que significou políticas educacionais diferenciadas em instituições que priorizavam até o último decênio um discurso universalista baseado no mérito para o ingresso no ensino superior.