Ações Diretas de Inconstitucionalidade: reiterada conivência do STF

A par dessas questões, o STF foi instado a se manifestar acerca da constitucionalidade do ato normativo do TSE, em especial nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade de nº. 3.999 e nº. 4.086 relatadas pelo Ministro Joaquim Barbosa. A primeira, conforme Relatório da ADIn, foi ajuizada pelo Partido Social Cristão, enquanto esta pelo Procurador Geral da República.

Os argumentos pela procedência da exordial afirmaram, em breve síntese, que: i) o art. 2º da Resolução, ao atribuir a competência ao TSE e aos TRES, violou reserva de lei complementar para definir as aptidões da Justiça Eleitoral (art. 121, CRFB/1988); ii) houve usurpação de competência do Legislativo e do Executivo para dispor sobre matéria eleitoral (artigos 22, I, 48 e 84, IV, da CRFB/1988); iii) ao estabelecer normas processuais (provas, prazo de resposta, revelia, direitos da defesa, julgamento antecipado da lida, ônus da prova), a Resolução violou os mesmos dispositivos acima; iv) o texto impugnado vai contra os precedentes do STF no que tange a atribuição do Ministério Público como terceiro interessado para postular a perda do cargo (artigos 128, §5º e 129, IX, da CRFB/1988), bem como inexiste autorização para o suplente postular, em nome próprio, o mandato que pertenceria ao Partido; e v) ocorreu afronta ao princípio da separação de poderes (artigos 2º e 60,§4º, III, da CRFB/1998).

Ao final, julgada improcedente, por maioria de votos, e sendo o pedido de declaração de inconstitucionalidade desprovido, considerou-se a Resolução, portanto, dentro dos conformes régios. Sousa (2010) esclarece que o posicionamento adotado no instituto da fidelidade partidária fora o maximalista dado que afirmou o Relator pouco adiantar o STF reconhecer o dever de fidelidade se não confirmasse instrumento legal para assegurá-lo – embora excepcional e temporário – devendo o poder normativo do TSE receber amparo na circunstância do STF ter reconhecido a perda do mandato em certos casos.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÕES DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL 22.610/2007 e 22.733/2008. DISCIPLINA DOS PROCEDIMENTOS DE JUSTIFICAÇÃO DA DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA E DA PERDA DO CARGO ELETIVO. FIDELIDADE PARTIDÁRIA.

1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada contra as Resoluções 22.610/2007 e 22.733/2008, que disciplinam a perda do cargo eletivo e o processo de justificação da desfiliação partidária.

2. Síntese das violações constitucionais argüidas. Alegada contrariedade do art. 2º da Resolução ao art. 121 da Constituição, que ao atribuir a competência para examinar os pedidos de perda de cargo eletivo por infidelidade partidária ao TSE e aos Tribunais Regionais Eleitorais, teria contrariado a reserva de lei complementar para definição das competências de Tribunais, Juízes e Juntas Eleitorais (art. 121 da Constituição). Suposta usurpação de competência do Legislativo e do Executivo para dispor sobre matéria eleitoral (arts. 22, I, 48 e 84, IV da Constituição), em virtude de o art. 1º da Resolução disciplinar de maneira inovadora a perda do cargo eletivo. Por estabelecer normas de caráter processual, como a forma da petição inicial e das provas (art. 3º), o prazo para a resposta e as conseqüências da revelia (art. 3º, caput e par. ún.), os requisitos e direitos da defesa (art. 5º), o julgamento antecipado da lide (art. 6º), a disciplina e o ônus da prova (art. 7º, caput e par. ún., art. 8º), a Resolução também teria violado a reserva prevista nos arts. 22, I, 48 e 84, IV da Constituição. Ainda segundo os requerentes, o texto impugnado discrepa da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos precedentes que inspiraram a Resolução, no que se refere à atribuição ao Ministério Público eleitoral e ao terceiro interessado para, ante a omissão do Partido Po lítico, postular a perda do cargo eletivo (art. 1º, § 2º). Para eles, a criação de nova atribuição ao MP por resolução dissocia-se da necessária reserva de lei em sentido estrito (arts. 128, § 5º e 129, IX da Constituição). Por outro lado, o suplente não estaria autorizado a postular, em nome próprio, a aplicação da sanção que assegura a fidelidade partidária, uma vez que o mandato "pertenceria" ao Partido.) Por fim, dizem os requerentes que o ato impugnado invadiu competência legislativa, violando o princípio da separação dos poderes (arts. 2º, 60, § 4º, III da Constituição).

3. O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento dos Mandados de

Segurança 26.602, 26.603 e 26.604 reconheceu a existência do dever constitucional de observância do princípio da fidelidade partidária. Ressalva do entendimento então manifestado pelo ministro-relator.

4. Não faria sentido a Corte reconhecer a existência de um direito

constitucional sem prever um instrumento para assegurá-lo.

5. As resoluções impugnadas surgem em contexto excepcional e transitório, tão-

somente como mecanismos para salvaguardar a observância da fidelidade partidária enquanto o Poder Legislativo, órgão legitimado para resolver as tensões típicas da matéria, não se pronunciar.

6. São constitucionais as Resoluções 22.610/2007 e 22.733/2008 do Tribunal

Superior Eleitoral. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida, mas julgada improcedente (BRASIL, 2009, p. 99, grifo nosso).

Os votos vencidos ficaram a cargo do Ministro Marco Aurélio Farias de Melo e do Ministro Eros Roberto Grau. Há que se fazer um adendo para o fato de que Joaquim Barbosa, embora voto vencido quando dos Mandados de Segurança nº. 26.602 e seguintes, considerou a ADIn procedente, vez que se referia ao alcance do poder normativo do TSE, o qual entendeu regular por ser extraordinário e excepcional (até que o Legislativo promulgasse lei sobre o tema – o que, até hoje, não fora feito).

Para Eros Grau a Resolução detinha múltiplos facetes inconstitucionais, conforme propunham os autores, mencionando o Ministro que as instruções e as providências

normativas são análogas aos decretos e aos regulamentos baixados pelo Presidente da República para a fiel execução de lei e, por isso, não podem inovar no ordenamento jurídico.

Não conhecendo da ação, o Ministro Marco Aurélio afirmou descaber ao TSE normatizar no âmbito do processo e do direito eleitoral substancial, não havendo falar em ato normativo e abstrato autônomo da Justiça Eleitoral, tendo, apenas, reproduzido o que se há em leis aprovadas pelo Congresso Nacional.

Conclui Ramos (2010) que o uso continuado da expressão “o mandato pertence ao partido” não implica na possibilidade de regular a matéria complexa por meio de decisões de oportunidade político-institucional até porque, a rigor, a Constituição estabelece pertencê-lo ao parlamentar eleito ainda que cancelada a filiação partidária, não podendo ser destituído, salvo as hipóteses previstas na própria Carta Magna. Nesse sentido, o Professor aponta que embora se entendam as razões do julgamento, não se pode justificar tal decisão ativista.

Ante o exposto, há a percepção de que a temática é conturbada e perpassa diversos julgados pelas Cortes Superiores. O imbróglio teve início quando, após consulta de agente político, o TSE respondeu que o mandato eletivo do congressista trânsfuga pertenceria ao partido e não ao eleito. Em seguida, ainda em 2007, ampliou-se o dever de fidelidade aos cargos majoritários.

Vê-se que, com tal decisão, surgiram pretensões no Congresso Nacional, fazendo com que os Presidentes das Casas devessem se manifestar sobre pedidos de manutenção do mandato para o partido em face do infiel. Diante desse cenário, houve a impetração de diversos Mandados de Segurança na Corte Suprema a fim de se reconhecer esse novo direito.

Os remédios constitucionais impetrados, apesar de muitos não terem sido conhecidos, deram início à nova decisão do STF, que rompeu com o antigo entendimento de que a Constituição não previa a possibilidade de perda de mandato eletivo por conta da taxatividade do seu artigo 55. Para tal conclusão, a maioria do plenário se valeu de princípios implícitos contidos tanto na legislação constitucional quanto na ordinária para concluir de que pertencem aos partidos políticos os mandatos. Assim agindo, determinaram ao TSE que editasse o ato normativo próprio para regular o novo direito surgido, modulando-se os efeitos retroativamente para a resposta às Consultas eleitorais em 2007.

Finalmente, a caminhada se encerra com a celeuma jurídica de ser a Resolução TSE nº. 22610/2007 inconstitucional por violar uma série de regramentos contidos na Lei Maior, dentre eles: separação de poderes, legalidade, competência privativa da União para legislar sobre direito processual e eleitoral, reserva de lei complementar para dispor acerca da competência da Justiça Eleitoral, novas atribuições do Ministério Público, dentre outros.

Julgada improcedente a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, a Resolução 22.610/2007 trouxe consigo intensos desgastes entre o Congresso Nacional e o Judiciário. Um leading case demostra explicitamente as tensões entre esses Poderes: trata-se do Caso Walter Brito, primeiro Deputado Federal cassado por infidelidade (CERQUEIRA; CERQUEIRA, 2008).

Ainda consoante os autores, a Câmara de Deputados se recusava a determinar a perda do mandato com fulcro na exigência da “ampla defesa” garantida no Legislativo – art. 55, §3º, da CRFB/1988. Entendeu o STF, todavia, que não há falar em nova fase de defesa, vez que o Legislativo não é um “supertribunal de exceção” o qual aprecia a matéria para além da coisa julgada. Chegou à tamanha discussão que o TSE ordenou três vezes o afastamento do cargo de Walter Brito e o Supremo também confirmou a perda, independentemente da publicação de acórdão, sem, contudo, haver o cumprimento da ordem.