A Constituição de 1967 mantém a República Federativa do Brasil pela "união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios" (art. 1º). Quanto à educação, "os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino, e, a União, os dos Territórios, assim como o sistema federal, o qual terá caráter supletivo e se estenderá a todo o País, nos estritos limites das deficiências locais" (art. 169). Cabe à União, também, estabelecer o plano nacional de educação (art. 8º, XIV) e legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 8º, XVII, q), mas garante aos Estados o poder de legislar supletivamente em matérias educacionais (art. 8º, § 2º). A União prestará "assistência técnica e financeira para o desenvolvimento dos sistemas estaduais e do Distrito Federal" (art. 169, §1º).
A constituição de 1967 não determina a destinação de percentuais das receitas de impostos para a manutenção e desenvolvimento do ensino. A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, faz essa exigência, de 20%, apenas para os municípios, estabelecendo, inclusive, que a não aplicação desse montante pode causar a intervenção estadual (art. 15, § 3º, f). A Emenda Constitucional nº 24, de 1º de dezembro de 1983, por sua vez, determina que a União aplique, no mínimo, 13%, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25% da receita dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Esta constituição desencadeou um novo regramento para a educação. A LDB de 1961 não foi revogada completamente, mas outras leis deram outra organização ao ensino superior e ao ensino básico, de modo especial a Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, que fixa normas de organização e funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média, e a Lei nº 5.692, de 11 de agosto de 1971, que Fixa Diretrizes e Bases para o ensino de 1° e 2º graus.
A lei da reforma universitária, no que diz respeito à distribuição das competências gerais quanto à educação superior, tentou centralizar os atos regulatórios principais, como se pode ver no art. 47:
A autorização ou o reconhecimento de universidade ou estabelecimento isolado de ensino superior será tornado efetivo, em qualquer caso, por decreto do Poder Executivo, após prévio parecer favorável do Conselho Federal de Educação (...)
O governo, imediatamente, voltou atrás e reformou esse dispositivo, por meio do Decreto-Lei nº 842, de 9 de setembro de 1969, que diz:
Art. 1º É alterado o artigo 47 da Lei número 5.540, de 28 de novembro de 1968 que passa a vigorar com a seguinte redação: "A autorização para funcionamento e reconhecimento da Universidade ou estabelecimento isolado de ensino superior será tornada efetiva, em qualquer caso, por decreto ao Poder Executivo Federal, após prévio parecer favorável do Conselho de Educação competente.
Ficou assim estabelecido o poder dos sistemas estaduais sobre suas próprias instituições de educação superior, universidades ou estabelecimentos isolados. Cada sistema ficou também com a atribuição de realizar verificação periódica sobre as universidades e estabelecimentos isolados de sua competência (Lei nº 5.540, art. 48).
No que diz respeito à educação básica, as competências seguiram de perto o quadro geral da LDB de 1961, ou seja, com exceção das escolas federais, todas as demais ficaram submetidas ao respectivo sistema estadual, as públicas e as privadas. O papel da União é restrito às diretrizes e bases e à suplementação técnica e financeira. Entretanto, os Estados deveriam repassar incumbências aos municípios, numa clara sinalização em favor da criação de sistemas municipais de educação, o que acontecerá, de forma completa, com a Constituição de 1988. Vejamos o que diz o art. 58 da Lei nº 5.692/71:
A legislação estadual supletiva (...) estabelecerá as responsabilidades do próprio Estado e dos seus Municípios no desenvolvimento dos diferentes graus de ensino e disporá sobre medidas que visem a tornar mais eficiente a aplicação dos recursos públicos destinados à educação. Parágrafo único. As providências de que trata este artigo visarão à progressiva passagem para a responsabilidade municipal de encargo e serviços de educação, especialmente de 1º grau, que pela sua natureza possam ser realizados mais satisfatoriamente pelas administrações locais.
Ainda neste mesmo sentido, a Lei nº 5.692/71, no art. 71, confere aos Conselhos de Educação dos Estados a prerrogativa de "delegar parte de suas atribuições a Conselhos de Educação que se organizem nos Municípios onde haja condições para tanto". Esses dispositivos impulsionam o movimento pela municipalização do ensino26, que terá sucesso
progressivo até a consagração na Carta Magna de 1988, quando os municípios passaram a ser entendidos como entes federados, podendo ter seu próprio sistema de ensino.
A Constituição de 1988, muito acertadamente batizada de Constituição Cidadã, abre um enorme leque de possibilidades para a afirmação dos direitos sociais, de modo especial para a afirmação do direito à educação. O regime de colaboração que se estabelecerá entre os entes federados, sob à liderança da União, inaugura um novo ciclo nas políticas educacionais do país, ciclo este que será abordado no capítulo seguinte.
4. O REGIME DE COLABORAÇÃO ENTRE OS SISTEMAS EDUCACIONAIS NO BRASIL
Em 1988, a Constituição Cidadã reafirmou o federalismo já consagrado no Brasil e, no terreno da educação, o ampliou de forma significativa ao alçar os municípios brasileiros à condição de entes federados, podendo legislar complementarmente sobre matérias educacionais e instituir o seu próprio Sistema Educacional, monitorado pelo Conselho Municipal de Educação. Completando os artigos originais da Constituição Federal, uma série de Emendas, Leis (sobressaindo-se a LDB) e outros atos normativos gerais distribuíram as competências na manutenção e desenvolvimento do ensino entre as partes envolvidas. Um conjunto de elos foi estabelecido para que dessa distribuição de competências pudesse sobressair um regime de colaboração para enfrentar os enormes desafios educacionais que se avolumavam com o passar dos anos.
O regime de colaboração, como foi estruturado no Brasil, carrega um sentido inequívoco de nacionalização das ações educacionais. É como se o federalismo fosse subsumido por uma orientação centralizada, sob o comando da União, para cumprir os objetivos e metas previstos para todo o Brasil. Trata-se de uma estratégia de federalizar as responsabilidades ao mesmo tempo em que se nacionaliza o processo educacional propriamente dito e o modus operandi de realizá-lo.
Os elos que conformam o regime de colaboração podem ser classificados em três ordens: normativos, institucionais e programáticos. Nós tópicos a seguir explicitarei esses três ordens de iniciativas.