A abordagem de redes em políticas públicas 52

Conforme já discutido no Capítulo 2, tanto à luz da visão de Sabatier (1999), quanto pelo desenvolvimento do modelo de análise de políticas públicas apresentado, uma política pública e sua análise compreendem um processo complexo, no qual a participação de diversos tipos de atores tem importância central. A tipologia dos atores que influenciam e são influenciados pela política apresentada por Knoepfel, Larrue et al. (2007), já apresentada no Capítulo 2, considera cinco tipos de atores: autoridades públicas; atores beneficiários diretamente pela política; atores que são forçados a mudar seu comportamento em razão da política; terceiros beneficiados indiretamente pela política; terceiros prejudicados indiretamente pela política.

Essa tipologia, embora represente atores por categorias adequadas e que servem de panorama8 para o entendimento, não é suficiente para que se possa entender mais profundamente como estes e outros atores se relacionam em meio ao desenvolvimento do processo político. Como as políticas públicas envolvem um grande número e uma grande variedade de atores, diferentes autores têm se utilizado da metáfora de redes (SARAVIA, 2002), a qual também vem sendo utilizada em várias ciências, como uma alternativa para descrição de ordenamentos complexos. Áreas de estudo como a sociologia da ciência, biologia, computação, economia industrial e administração de empresas também têm feito uso da metáfora de redes (KENIS e SCHNEIDER, 1991).

A aplicação da abordagem de redes na ciência social, embora seja um fenômeno que se acentuou nas últimas duas décadas do século XX, tem precedente no estruturalismo francês, em especial na concepção de Claude Lévi-Strauss de que a sociedade seria “uma rede de diferentes tipos de ordens” (KENIS e SCHNEIDER, 1991, p. 25). Em boa medida, o progresso na tecnologia da informação também influenciou na adoção crescente do conceito de redes, ao permitir a criação de redes computacionais locais e de grande alcance que provocaram grandes transformações sociais e econômicas. A obra de Castells (1999) é o exemplo mais notório, com enfoque sociológico. Com enfoque econômico, é notável o trabalho de Shapiro e Varian (1999).

Na administração pública, Saravia (2002) aponta para usos específicos do conceito de redes em temas tais como o planejamento de cidades, o mapeamento de cadeias produtivas e a análise de setores regulados, além da avaliação, elaboração e implementação de políticas públicas, interesse desta pesquisa.

Massardier (2006) afirma que o conceito de redes é uma evolução em relação ao conceito de sistemas de ação concreta proposto por Crozier e Friedberg (1977), que já

falavam em redes, mas de um modo que previa um papel maior para as organizações do que o que se passou a adotar. As semelhanças e diferenças entre os sistemas de ação concreta e as redes de ação pública estão reunidas na tabela a seguir.

Tabela 3: Sistemas de ação concreta e redes de ação pública

Semelhanças • Regras de funcionamento informais e negociadas na ação dos atores;

• Troca de recursos entre os membros da rede gerando sua interdependência;

• Poder é estabelecido de forma relacional, a partir das interações e não de regras ou hierarquias;

• Ênfase na estabilidade a partir da interdependência gerada pelas interações entre os atores;

• Espaços de ação fechados, que permitem análise endógena, que se bastam.

Diferenças • As redes de ação pública transcendem as organizações, as instituições, transcendem a distinção público-privada;

• As redes de ação pública consideram recursos específicos da política pública, como direito, legitimidade, financiamento; • As redes de ação pública privilegiam mais os acordos entre os

atores, a cooperação, a partilha de objetivos ou de idéias em comum.

Fonte: Massardier (2006) Massardier (2006) apresenta três tipos de rede de ação pública: as redes temáticas, ou de projetos, que seriam organizadas em torno de temas e de objetivos precisos, mas, geralmente, pouco organizadas e pouco estáveis; as comunidades de políticas públicas, mais densas e fechadas que as temáticas, com uma maior homogeneidade dos atores, que estariam reunidos em torno de um objetivo comum para a regulamentação do seu setor; as comunidades epistêmicas, ainda mais fechadas e estáveis, nas quais os atores estariam reunidos em torno de idéias e crenças sobre relações de causa e efeito em relação a uma determinada questão pública, baseando-se em um determinado paradigma científico.

Dependendo da configuração interna das redes, elas possuem uma maior ou menor capacidade de influenciarem nas políticas públicas. Segundo Massardier (2006), por exemplo, as comunidades epistêmicas têm alta eficácia para promover idéias nas instâncias internacionais, por darem caráter científico e preciso a questões incertas, facilitando o papel

de decisores. Esse é o caso da comunidade epistêmica dos economistas monetaristas nos anos 70 e 80, segundo o autor.

Para Kenis e Schneider (1991), o uso de redes na análise de políticas públicas tem várias interpretações distintas, mas um núcleo comum: predominam as relações horizontais, descentralizadas e informais, transcendendo-se às instituições formais e a relação público- privado. Há uma evolução em relação às metáforas mecanicistas e orgânicas, já que a sociedade não passa mais a ser vista como um sistema ou um organismo dotados de uma coordenação central, mas por uma rede de atores interligados, com capacidade de ação e influência.

Se, por este lado, tal visão leva à constatação de se tratar de uma abordagem pluralista e participativa, pela possibilidade de múltiplas redes surgirem e influenciarem, por outro, há o risco de as redes que efetivamente influenciam uma política serem por demais fechadas, elitistas, com regras de funcionamento e pertencimento, que podem ser muito longe do ideal da democracia (MASSARDIER, 2006).

O papel da abordagem de redes na pesquisa de políticas públicas se tornou mais relevante a partir do final da década de 1980, com a publicação de muitos estudos dirigidos ao entendimento de como as redes entre atores públicos e privados influenciam no desenvolvimento de políticas públicas. Segundo Kenis e Schneider (1991), o interesse pela abordagem de redes se deu a partir de três transformações: transformações na realidade das políticas públicas; transformações em desenvolvimentos conceituais e teóricos na ciência política; o desenvolvimento de um aparato para análise estrutural.

A partir do final da década de 1970, transformações na realidade das políticas públicas fizeram com que a abordagem de redes se tornasse cada vez mais adequada. Houve uma maior diferenciação funcional de agências, programas e políticas, tornando a realidade de políticas públicas e do próprio Estado mais complexa e fragmentada. Ao mesmo tempo,

atores não governamentais passaram a se comunicar e a se organizar melhor em torno de coletividades e interesses, passando a ter mais participação e intervenção nas políticas públicas. As fronteiras entre o público e o privado se tornaram menos claras e, para completar o quadro, a interdependência entre políticas de diferentes países vem aumentando com a globalização. Tudo isso tornou mais relevantes as abordagens com foco nos atores e suas relações, permitindo-se um melhor entendimento da rede que cerca e configura uma determinada política. (KENIS e SCHNEIDER, 1991)

Do ponto de vista de novos desenvolvimentos conceituais e teóricos que influenciaram a literatura, o que se destaca é uma transformação, a partir de uma visão de sociedade governada hierarquicamente para uma visão de organização horizontal. A visão de política deixou de ser tão centrada no Estado ou no governo e na crença no planejamento racional passando a ser menos centralizada, com múltiplos focos e com formas de coordenação e organização horizontais e não hierarquizadas. Citando Mayntz (1979, p. 55), Kenis e Schneider (1991) observam que “a ideologia do planejamento foi atingida pelo chamado ‘mundo real’” (p. 37). Em suma, a análise de políticas públicas passou a problematizar a questão de como uma certa ordem institucional emerge em um mundo altamente descentralizado e interdependente.

Completa o quadro do interesse na abordagem de redes a possibilidade de utilização de novos métodos para a análise de relações e para análise estrutural, criados principalmente na década de 1970, a partir de desenvolvimentos da matemática, estatística e da computação. Esses desenvolvimentos atraíram autores que buscaram usar a abordagem de redes de maneira quantitativa, elaborando e verificando hipóteses acerca da estrutura e da sua influência nas políticas (KENIS e SCHNEIDER, 1991; FISCHER, MILLER et al., 2007).

Se ao final da década de 1980 e início da década de 1990 a abordagem de redes era vista como promissora e considerada “uma das cinco mais importantes inovações para o

futuro da sociologia” (KENIS e SCHNEIDER, 1991, p. 40), àquela época, o conceito ainda era de uso incipiente e o seu potencial para pesquisa havia sido muito pouco explorado. Cerca de duas décadas depois, analisando a literatura na área, Fischer, Miller et al. (2007) avaliam que a abordagem de redes tem sido útil na descrição do processo político, mas sem ir muito além disso, isto é, ainda sem conseguir chegar a generalizações teóricas e, além disso, ainda apresentando uma miscelânea de diferentes abordagens.

Esta pesquisa se aproximará das abordagens de análise de políticas públicas pela perspectiva de redes, ao adotar a Teoria do Ator-Rede (ANT).9 Tal teoria, como se verá adiante, não prescreve que a ordem social se dê no formato de redes, mas utiliza a metáfora de redes para tentar estudar tal ordem. Embora a ANT, que será explanada a partir da próxima seção, seja bastante particular, tem similaridades com outras abordagens de redes, por fazer uma análise do social a partir de relações e conexões horizontais, não hierárquicas e com foco radical na ação dos atores e sem a premissa de instituições e estruturas pré-existentes.