Capítulo III – Atuação do DIAP na Constituinte
III. A Abordagens teóricas sobre a Constituinte de 1987-88:
A própria convocação da constituinte brasileira espelhava uma crise institucional. Neste cenário, a Constituinte de 1987-88 foi um importante processo de mudança institucional. Nela que se determinam as regras do jogo. A Constituição, isto é, as regras definidas através da constituinte, é reflexo da disputa dos atores que tiveram capacidade de influenciar no processo.
Há uma ampla literatura sobre os efeitos da Constituição de 1988, embora não seja objetivo desta dissertação tratar deste debate mais normativo sobre a Carta de 1988, vale mencionar o importante trabalho de Couto (1997), no qual faz uma análise muito crítica da Constituição. Segundo o autor, além das medidas tratadas por uma constituição, entraram na Carta de 1988 uma série de dispositivos que não deveriam ser matéria constitucional. Outra abordagem importante sobre a Constituição se esforça mais em buscar uma explicação sobre o formato da Constituição de 1988 do que fazer uma crítica ao fato dela ser detalhista. São os casos, por exemplo, do livro de Melo (2002), no qual o autor interpreta tanto a constituinte quanto a reforma constitucional no
cenário político brasileiro e do paper (Noronha; Costa; Troiano, 2013), no qual descrito e analisado a evolução dos direitos sociais e do trabalho desde a Constituição de 1934 até a de 1988. Outros trabalhos importantes que analisaram as mudanças produzidas pela Constituição de 1988: Couto, 1998; Koerner, 1998; Souza, 2001; Pessanha, 2002; Bercovici, 2004; Couto e Arantes, 2006 e Arantes e Couto 2010.
Embora haja muitos trabalhos analisando a Constituição de 1988, há poucos que analisam a Constituinte de 1987-88. Inclui-se neste quadro a falta de literatura sobre como se organizaram os trabalhadores na Constituinte, especialmente o papel de organizações externas a ANC (discutimos isso adiante).
A Assembleia Nacional Constituinte (ANC) foi convocada em junho de 1985 a partir da emenda constitucional nº26, de 27/11/1985 (EC-26/85):
Os Membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal reunir- se-ão, unicameralmente, em Assembléia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1o de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional.
O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalará e dirigirá a sessão de eleição de seu Presidente.
A Constituição será promulgada depois da aprovação de seu texto, em dois turnos de discussão e votação pela maioria absoluta dos Membros da Assembléia Nacional Constituinte. (EC-26/85, artigos 1º, 2o e 3º, respectivamente).
A EC-26/85 previa o início dos trabalhos constituintes para primeiro de fevereiro de 1987. Em julho de 1985 é instituída a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais que era presidida pelo jurista Afonso Arinos de Melo Franco52 e, por isso, ficou conhecida como “Comissão Afonso Arinos”. Desta comissão resultou um anteprojeto constitucional que foi entregue ao presidente Sarney. Este anteprojeto, no entanto, não foi oficialmente usado como base dos trabalhos constitucionais. A
52 Segundo Pilatti (2008), Afonso Arinos, jurista consagrado, participou das conspirações que levaram ao
Comissão Arinos foi criticada pela esquerda e por entidades civis e religiosas que desempenharam papel importante na resistência ao regime militar a partir dos anos 1970, assim como mostra Pilatti (2008):
[...] a “Comissão Arinos” foi mal recebida pelos progressistas, que viam aí uma tentativa espúria de interferência presidencial na definição da agenda temática da futura Constituinte.[...] alvo de grande polêmica na imprensa escrita, sua composição foi adequada ao gosto dos interesses emergentes no processo de transição, seus trabalhos foram intensamente acompanhados, noticiados e criticados e disso resultou a entrega formal de um Anteprojeto de Constituição cujos conteúdos parlamentaristas, democratizantes e “progressistas” não se afeiçoavam às expectativas de Sarney, que dele não fez uso algum, pois jamais o remeteu à Constituinte. (Pilatti, 2008: 21).
A ANC foi formada em uma estrutura unicameral, isto é, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal igualadas em uma assembleia única exercendo seus poderes extraordinários sob a regra “um representante, um voto”. A composição da ANC era a seguinte: 559 membros no total, sendo 487 deputados e 72 senadores. Destes, todos os deputados e 49 dos senadores haviam sido eleitos na eleição de novembro de 1986, ou seja, após a convocação da ANC em 1985. Os outros 23 senadores haviam sido eleitos antes, em 1982.
Foi estabelecido que a ANC se organizaria a partir de uma divisão em comissões e subcomissões temáticas. No total foram criadas oito comissões temáticas, sendo que cada uma delas era dividida em três subcomissões, totalizando 24 subcomissões. Além das oito comissões, havia outra, a maior e mais importante, a Comissão de Sistematização. Assim, caberia a cada subcomissão criar um anteprojeto que depois seria avaliado pelas respectivas comissões e então transformado em um único anteprojeto. Ou seja, de 24 anteprojetos criados pelas subcomissões eram organizados oito pelas comissões que seriam então apresentados para a Comissão de Sistematização. Esta, por fim, seria responsável por criar o anteprojeto final que seria votado em Plenário, em dois turnos.
A composição da ANC foi o espelho das eleições de 1986 que teve uma enorme vitória do PMDB, conforme mostramos no capítulo anterior. O quadro abaixo (Quadro 1) demonstra a distribuição das cadeiras segundo o número de deputados e senadores de cada partido.
Quadro 1 – Número de Deputados e Senadores por partidos na Constituinte
Fonte: Pilatti, 2008: 42
Como o quórum da votação era 280, os 306 constituintes do PMDB seriam suficientes para aprovar e desaprovar quaisquer decisões. No entanto, o partido não era completamente coeso, havendo divergências entre os membros de sua bancada, em vários temas. Isso é claro, por exemplo, na questão dos interesses dos trabalhadores, na qual se observam diferentes linhas políticas dentro do mesmo partido. O próprio bloco de parlamentares alinhados ao projeto do DIAP contava com membros do PMDB, ao mesmo tempo, havia no partido constituintes que votaram contra a maioria das medidas propostas pela organização. Pilatti (2008) entende esta divisão dentro do PMDB como resultado de ter sido, na transição, o grande partido da coalizão formada com o governo Sarney, o PFL e a influência dos militares, sendo composto, assim, por membros com diferentes interesses e, portanto, dividido tanto internamente quanto externamente:
A expansão externa e a divisão interna imprimiram suas marcas na situação do PMDB dentro da coalizão de poder. Mal acomodado no arco dirigente em que se comprimiam também o PFL, o grupo presidencial palaciano e, com poder de veto ainda muito elevado, os comandantes militares, o PMDB tinha pela frente, na ANC, um cenário de exposição e expressão permanentes de suas contradições internas e externas. (Pilatti, 2008: 22)
Pilatti descreve a distribuição dos principais partidos políticos na Constituinte de acordo com sua posição ideológica: o PMDB, maior partido da Constituinte, era constituído por três principais blocos: uma fração conservadora, que contava com dissidentes do PDS (inclusive o presidente José Sarney, que se filiou ao partido como condição da legislação eleitoral para concorrer como vice nas eleições presidenciais), partido de sustentação do regime; uma fração moderada pró-democrática; e uma fração minoritária de esquerda. O PMDB sofria, portanto, uma crise interna (que durante a Constituinte resultou na formação do PSDB), que além do “descompasso com os compromissos programático-eleitorais” (Pilatti, 2008: 20), contava com uma controvérsia em relação ao mandato presidencial de José Sarney.
O PFL, que fazia parte da coalizão governista com o PMDB, reunia a maior parte dos dissidentes do PDS e, portanto, constituía o bloco mais conservador da coalizão. Na oposição, à direita, havia o PDS e, eventualmente, o PDC e o PL. À esquerda, a oposição do PDT, PT e do PSB. Os PCs (PCB e o PC do B) apoiavam a base governista. Assim, os partidos de esquerda estavam divididos entre oposição e os que apoiavam o Governo.
Em função da controvérsia em relação a participação dos senadores eleitos em 1982, a Constituinte já iniciou com a polêmica sobre sua própria formação. Resolvido que os senadores de 1982 participariam normalmente, ocorreu a eleição do presidente da Constituinte, sendo eleito com grande consenso (76% do Plenário da ANC) já na segunda sessão, Ulysses Guimarães (PMDB). A criação do Regimento Interno da Constituinte foi alvo de negociações e conflitos, dos quais os resultados que se destacaram foram, conforme Pilatti: o poder dos líderes das bancadas, que tinham a possibilidade de se manifestar em Plenário de forma igual, independentemente, do número de cadeiras do partido; a eleição de Mario Covas, identificado com a corrente
progressista, como líder do PMDB, o que apontava que a coalizão entre conservadores do PMDB e à direita não seria imbatível ao longo da Constituinte.
Em relação a formação das comissões e subcomissões, o Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte (RIANC) previa que cada umas das oito comissões seriam formadas por 63 titulares e igual número de suplentes, e cada uma delas seria dividida em três subcomissões, cuja composição deveria ser, quando possível, de 21 membros e seus suplentes. Na prática, no entanto, como aponta Freitas (2012), este número não foi respeitado. A Subcomissão dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos, por exemplo, contou com 25 membros, enquanto a do Poder Judiciário e do Ministério Público, apenas 18. A Comissão de Sistematização foi formada por 49 membros titulares, seus suplentes e os presidentes e vice-presidentes das Comissões Temáticas. A distribuição dos constituintes entre as comissões e subcomissões deveria respeitar a proporcionalidade existente entre o número total de parlamentares de cada partido na ANC, ocorrendo através da indicação dos líderes dos partidos.
Segundo Pilatti, ocorreu um acordo entre os dois maiores partidos da ANC, PMDB e PFL, na divisão das presidências e relatorias: o PMDB indicaria todas as relatorias das Comissões Temáticas e as presidências ficariam com o PFL. Assim, todos os cargos foram ocupados por parlamentares do PMDB e PFL, exceto na Comissão de Organização Eleitoral, Partidária e garantia das Instituições na qual a presidência ficou a cargo do PDS. Assim, o PMDB ficou com 13 cargos de relator e 15 de presidentes e só não garantiu pelo menos um desses cargos em duas subcomissões53. Isso significou também que o PMDB não respeitou o acordo que deixaria as presidências com o PFL.
Consideramos que a interpretação do processo Constituinte brasileiro pode partir de três diferentes abordagens. A primeira delas é uma análise sobre a Constituinte a partir dos eventos externos a ela, por exemplo, o estudo da participação efetiva da sociedade civil que pode ser observada pelas chamadas Emendas Populares54. Esta primeira abordagem constitui uma clara agenda de pesquisa, no entanto, ainda conta com muito poucos estudos, especialmente na Ciência Política. São estudos55 importantes porque indicam o cenário de mobilização popular que caracterizou os anos
53
Tratam-se da Subcomissão do Poder Legislativo e Subcomissão do Orçamento e Fiscalização Financeira.
54 Sobre isso ler, por exemplo: Michiles, 1989. 55
1980. Os trabalhos que partem desta abordagem, costumam priorizar a análise dos movimentos sociais, indicando suas reivindicações, no entanto, não mostram como influenciaram na definição de direitos na Constituição, tampouco como e se negociaram com atores internos na Constituinte.
A literatura enfatizou a segunda abordagem, que consiste em uma análise endógena da Constituinte. Isto é, que leva em consideração os eventos ocorridos dentro da ANC, assim como seus atores internos (partidos políticos e constituintes) sem, no entanto, atribuir grande atenção às pressões externas a ela e ao papel das entidades civis representantes de grupos em conflito.
Esta dissertação analisa a Constituinte a partir da terceira abordagem, que combina a análise endógena do processo com os eventos externos à ANC. Acreditamos, pois, que a expansão dos direitos sociais na Constituinte só pode ser entendida através da atuação dos grupos de pressão sobre os constituintes bem como a receptividade dos mesmos aos grupos externos, abordagem cujos estudos são quase inexistentes.
Dois bons exemplos de uma abordagem endógena à Constituinte são a de Coelho (1999) e a de Pilatti (2008). A despeito de não darem ênfase56 às mobilizações que se articulavam externamente à Constituinte, por exemplo, os grupos de pressão formados em torno do conflito entre capital e trabalho (dos empresários de um lado e dos trabalhadores do outro), são trabalhos que contribuem na compreensão da institucionalidade do processo, as estratégias, suas regras e negociações. Esta dissertação, ao tomar um caminho diferente, não pretende negar ou invalidar essas duas teses. Pelo contrário, ela se valida desses estudos, usando seus resultados, e amplia o campo de análise ao tentar compreender a influência e o papel de organizações externas à Constituinte.
Embora as duas teses sejam classificadas como endógenas ao processo, partem de diferentes focos de análise. Coelho (1999), ao mostrar a importância dos partidos políticos na tomada de decisões na Constituinte, contraria a tese que os partidos teriam sido organizações amorfas. O autor apresenta várias evidências de disciplina partidária e consistência dos votos. Ou seja, Coelho sustenta que houve coesão partidária nas
56 Na verdade as duas teses praticamente não tratam do processo de mobilização civil que se deu início
desde o começo da transição, em 1974 e que, durante a constituinte, teve um papel fundamental, mas ainda pouco estudado.
decisões dos atores políticos, na Constituinte. Além disso, é demonstrado em sua tese como os interesses particulares de cada constituinte influenciaram na composição das comissões e subcomissões temáticas. Os constituintes, vistos como agentes racionais, tendiam a se organizar de modo a participar dos debates sobre os quais podiam trazer maior proveito para o eleitorado que representavam (interesses regionais e/ou ideológicos) e assim conseguir a manutenção do poder (reeleição). Assim, por exemplo, representantes constituintes de um eleitorado identificado com a classe trabalhadora57, procuravam participar da Subcomissão VII-a (Subcomissão dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos).
A tese de Pilatti atribui especial atenção às regras do jogo dentro do processo constituinte. Ele observou a formação de uma divisão ideológica entre dois blocos que chamou de progressistas e conservadores. O autor considera como progressistas, em geral, os partidos políticos da bancada de esquerda, isto é, uma coalizão minoritária formada pelas bancadas do PCB, PCdoB, PDT, PSB e PT, além de uma fração minoritária do PMDB, que depois se desligaria do partido formando o PSDB. Como bloco conservador é apontado por Pilatti, de modo geral, a fração majoritária do PMDB, as bancadas do PFL, PDS e PL, além de, com algumas exceções, o PDC e o PTB. Este bloco formaria, na fase final, o que foi chamado de Centrão.
O autor considera a institucionalidade do processo como a variável de maior peso para explicar a configuração que se concluiu com a definição dos trabalhos constituintes e a promulgação da Constituição. Há, portanto, uma análise dos mecanismos que guiam os trabalhos Constituintes. Segundo o autor, a Constituição de 1988 foi surpreendentemente progressista do ponto de vista dos conservadores, principalmente se levarmos em conta a configuração majoritariamente conservadora da bancada que formava a ANC:
Um amálgama de causas gerais e conseqüências imprevistas, fecundadas por pequenos acidentes, produziu uma Constituição que,
57 Paulo Paim, por exemplo, líder sindical nos anos 1980 e eleito deputado federal em 1986, foi na
Constituinte um atuante membro da Subcomissão dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos. Em entrevista, Riedel aponta Paim como um dos mais importantes parlamentares na defesa do projeto do DIAP na fase da Comissão de Sistematização. Além dele, Augusto Carvalho (PCB/DF), Roberto Balestra (PDC/GO), Mendes Botelho (PTB/SP) e José Juarez Antunes (PDT-RJ), também eram lideranças sindicais que compunham esta Subcomissão.
para defensores e críticos, ficou identificada mais por seus discutíveis conteúdos progressistas do que pelos seus inegáveis aspectos conservadores. [...] esperava-se mais do mesmo e as inovações e transformações constitucionais, ainda que tímidas e pontuais, não poderiam parecer senão aberrantes. (Pilatti, 2008: 20).
A análise do autor se concentrou nas questões referentes à Ordem Econômica, “definição de empresa nacional, proteção ao capital nacional, acesso ao mercado nacional, exploração mineral e de energia hidráulica, monopólios do petróleo e das telecomunicações, reforma agrária, comissões de emissoras de rádio e televisão”, portanto, nas comissões temáticas VI (Ordem Econômica) e VIII (Família, Educação, Cultura, Esportes, Ciência, Tecnologia e Comunicação). O autor justifica a escolha dessas comissões para sua análise por contarem com temas que dividiram de forma evidente as posições dos atores coletivos entre progressistas e conservadores, isto é, na mudança ou manutenção do status quo. Se tivesse analisado a Comissão VII (Ordem Social), teria visto que houve vitória progressista, tendo o projeto do DIAP como o texto base do projeto que foi entregue pelo relator senador Almir Gabriel (PMDB- PA)58.
Entre os mecanismos analisados por Pilatti, aquele que talvez mereça mais destaque por sua grande importância como ferramenta institucional, tendo papel decisivo nas negociações e nos resultados da Constituinte, refere-se ao poder centralizador dos relatores. Estes atores políticos desfrutaram de uma importância decisória muito grande, visto que eram os responsáveis pela redação dos textos finais de cada subcomissão e comissão que depois eram encaminhados para a Comissão de Sistematização. Esta também possuía um relator geral, que era o ator político com maior potencial centralizador. Então, de uma constituinte que se caracterizou em seu início por uma descentralização das decisões e dos processos normativos, foi ficando cada vez mais centralizada, primeiro na figura dos relatores das subcomissões, depois os das
58 O texto entregue pela Comissão VII já demonstra alguma resistência em relação ao texto do Relator
Mário Lima (PMDB-BA) da Subcomissão VII-A (Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos), cujas matérias eram altamente favoráveis aos trabalhadores, espelhando o projeto proposto pelo DIAP, com algumas alterações que podem ser compreendidas como uma estratégia dos progressistas para que o texto continuasse com boas possibilidades de ser aprovados na Constituição. Mas foi nas etapas posteriores, isto é, a partir da Comissão de Sistematização e no Processo em Plenário que muitos destes direitos foram sendo derrotados até o texto final da Constituição. O tema é discutido na capítulo III.B.
comissões e, por fim, em um único relator, o da Comissão de Sistematização e também relator-geral, José Bernardo Cabral, que tinha poder para aceitar ou rejeitar partes do texto constitucional.
A abordagem a qual essa dissertação traz uma contribuição é aquela que analisa o processo Constituinte levando em conta como fatores externos à ANC o influenciaram. Consideramos fundamental a análise da influência de organizações externas, como grupos de pressão no processo constituinte, em especial, no caso deste trabalho, aquelas que refletiram o conflito de interesses entre trabalhadores e empresários. A abordagem é fruto de pesquisas realizadas por integrantes do grupo de pesquisa do qual faço parte e que é idealizada pelo meu orientador, Eduardo Noronha. O resultado preliminar dessa tese encontra-se em Noronha (2010).
Além desta dissertação outros trabalhos foram e estão sendo realizados dentro desta perspectiva59: minha monografia (Costa, 2011), que tratou do assunto, a partir de um estudo preliminar sobre o DIAP. Um artigo (Costa e Troiano, 2011) no qual é feito uma análise comparada das estratégias das organizações de trabalhadores de um lado, e dos empresários do outro. A dissertação de Troiano (2011), que analisa o papel da FIESP como organizadora dos interesses patronais no processo Constituinte. A tese de doutorado de Freitas (2012), que analisa a institucionalização do Tribunal Superior do Trabalho (TST) desde a Constituinte até 2004, levando em conta os desdobramentos pós Constituição de 1988. Um artigo (Costa, 2013), no qual é apresentado os principais resultados desta dissertação, além de ser discutido uma futura agenda de pesquisa que leve em conta outros grupos de pressão no processo constituinte. Um artigo (Noronha, Costa e Troiano, 2013) apresentado em evento, no qual no qual é descrito e analisado a evolução dos direitos sociais e do trabalho desde a Constituição de 1934 até a de 1988 (e como os grupos externos tiveram influência no caso da Constituição e 1988).
Esta abordagem parte do princípio de, no que diz respeito às preferências de empresários e trabalhadores, bem como a relação desses com os partidos políticos mais influentes da Constituinte, conflitos entre sindicalistas e empresários balizaram os temas da Constituinte. Isso implica que o estudo do processo constituinte depende de uma análise do processo de transição anterior a própria Constituinte. É, nesse sentido, que se
59 Esta perspectiva faz parte de um projeto mais amplo (financiado pelo CNPq) intitulado “Em Busca do
Processo Constituinte”, sob a coordenação de Cícero Araújo, e com a participação de diversos professores e pesquisadores, entre eles, meu orientador Eduardo Noronha.
faz relevante um estudo dos grupos que se mobilizaram nos anos anteriores a Constituinte, entre os quais o DIAP.
Em segundo lugar, compreenderemos a Constituição de 1988 como a materialização de um processo de mudança institucional. Mudança que se deu ao longo