2.2 MONETIZAÇÃO DOS IMPACTOS DAS DECISÕES PÚBLICAS
2.2.1 A alegada incomensurabilidade de determinados bens e valores
As decisões públicas geram impactos positivos e negativos potencialmente capazes de modificarem sobremaneira a vida de cada indivíduo da população, razão pela qual a atuação estatal deve se valer das mais poderosas ferramentas para assegurar que cada centavo seja investido a assegurar os melhores benefícios
possíveis. Nesse contexto, a análise do custo-benefício figura como a ferramenta mais apurada para a previsão, a catalogação, a qualificação e a quantificação monetária dos impactos decorrentes das decisões públicas que envolvem o investimento de recursos públicos.
O aspecto que diferencia o procedimento da análise do custo-benefício dos outros métodos de avaliação dos impactos das decisões públicas é a monetização dos custos e dos benefícios associados a bens não disponíveis no mercado, conhecidos por bens intangíveis e valores existenciais. O valor existencial, ou valor do uso passivo, é experimentado por indivíduos que não fazem uso efetivo de um bem específico, a exemplo de uma praia, um rio ou qualquer outro recurso natural que represente satisfação pessoal pela mera existência.
A questão é de que modo atribuir valor monetário a bens coletivos e valores existenciais, a exemplo do valor ambiental, recreativo e paisagístico, que por suas características únicas e específicas não estão, nem poderiam estar, disponíveis no mercado?153 Da mesma sorte, de que maneira atribuir valores monetários a fatores como confiança do investidor, liquidez e consequências psicológicas das perdas financeiras inesperadas na avaliação de impactos de regulações do mercado financeiro? 154
A complexidade dos fatores envolvidos na tomada da decisão pública exige que os impactos previsíveis sejam tratados de modo racional, objetivo e impessoal. Requer, no dizer de Revesz e Livermore, certa dose de “compaixão estatística”.155 A
153 BROOKSHIRE, David S. et al. Valuing public goods: a comparison of survey and hedonic
approaches. The American Economic Review, v. 72, n. 1, p. 165-177, mar. 1982. Disponível em: <http://www.jstor.org/stable/1808583>. Acesso em: 28 nov. 2015. Considere-se uma paisagem cênica, única, cujo valor paisagístico é inquestionável, ameaçada pela construção de uma usina termelétrica nas proximidades. A fim de garantir que os benefícios relacionados à geração de energia superem os custos decorrentes da poluição ambiental, a decisão pública deverá ser instruída com a atribuição do valor monetário do bem ambiental ameaçado em uma escala métrica comum à monetização dos custos.
154 COATES, John. Cost-benefit analysis of financial regulation: case studies and implications. Yale Law Journal, v. 124, p. 882-1011, 2015. Disponível em: <http://www.yalelawjournal.org/article/
cost-benefit-analysis-of-financial-regulation>. Acesso em: 27 nov. 2015. O autor critica a análise do custo-benefício da regulação do mercado financeiro. Em resposta à crítica de John Coates, ver: Posner, Eric A. Posner; WEYL, E. Glen. Cost-Benefit Analysis of Financial Regulations: POSNER, Eric A.; WEYL, E. Glen. Cost-benefit analysis of financial regulations: a response to criticisms.
Yale Law Journal, v. 124, p. 246-262, 2015. Disponível em: <http://www.yalelawjournal.org/forum/
cost-benefit-analysis-of-financial-regulations>. Acesso em: 27 nov. 2015.
155 REVESZ, Richard L.; LIVERMORE, Michael A. Retaking rationality: how cost-benefit analysis can
better protect the environment and our health. Oxford: Oxford University Press, 2008. p. 2-3. Nesse sentido, na análise do custo-benefício, pessoas são tratadas como números em uma coluna, pontos em um gráfico, parte de equações, fórmulas; o tratamento é impessoal. Os autores
compaixão estatística envolve a monetização dos impactos da atuação pública sobre a vida, a saúde e a segurança das pessoas, o que, prima facie, pode transmitir certa insensibilidade. De fato, as principais críticas à monetização concentram-se no argumento de que determinados bens não podem ser – ou não deveriam ser – precificados e que a conversão monetária em uma escala monetária única resulta na mercantilização imoral e na desconstituição desses bens.
Nesse sentido, Ackerman e Heinzerling disparam:
Evitar morte por câncer, salvar espécies em extinção, prevenir doenças – todos estes e muitos outros benefícios devem ser reduzidos a valores monetários para assegurar que se gaste apenas o necessário neles, nada além. [...] Muito do que pensamos ser importante em relação à vida humana, saúde e meio-ambiente se perde nesta conversão. A monetização das coisas mais prezadas e apreciadas proposta pela análise econômica resulta no barateando e no menosprezo destes bens.156
A objeção à monetização, focada na incomensurabilidade de determinados bens, sustenta que a importância moral de tais bens transcende qualquer impacto que possam representar sobre o bem-estar da sociedade, inviabilizando a equiparação entre esses bens e as comodidades, as quais somente possuem valor moral por gerarem impactos sobre bem-estar geral.
Nesse particular, Adler e Posner refutam a objeção, enfatizando que o procedimento da análise do custo-benefício limita-se a mensurar os impactos na saúde, no meio ambiente e outras alterações no bem-estar coletivo, mas não tem por finalidade a avaliação de direitos morais ou valores não fundamentados no bem- estar. Para a avaliação dessas consequências, a atuação pública deve utilizar outros procedimentos ou outras instituições capazes de refletir os impactos associados a esses direitos ou valores.157
De outro modo, cumpre destacar que a própria objeção à monetização de bens é moralmente incoerente. A crítica invoca o valor intrínseco moral de
diferenciam a compaixão individual da estatística, sendo a primeira familiar, inerente à própria natureza humana; a compaixão estatística demanda uma racionalidade maior, apta à solução de problemas mais abstratos, mas nem por isso menos reais. A racionalidade objetiva, ainda que possa parecer desumana, é própria ao processo da tomada de decisão pública e figura como pré- requisito à compaixão estatística, necessária na sociedade contemporânea.
156 ACKERMAN, Frank; HEINZERLING, Lisa. Priceless: on knowing the price of everything and the
value of nothing. New York: The New Press, 2004. p. 39-40.
157 ADLER, Matthew D.; POSNER, Eric A. New foundations of cost-benefit analysis. Cambridge:
determinados bens, fundada na repulsa natural à monetização de aspectos pessoais, a exemplo do consenso moral na reprovação da atribuição de valor monetário aos laços afetivos. Todavia, assumir que determinados bens possuem valor moral implica reconhecer que o bem-estar possui relevância moral, e, por sua vez, implica reconhecer que os governos possuem obrigação moral de incrementarem o bem-estar. Nesse contexto, assumindo que o procedimento da análise do custo-benefício é o melhor método de que a atuação pública dispõe para melhorar o bem-estar geral, por qual razão as pessoas prefeririam que o governo não utilizasse tal procedimento de decisão simplesmente por envolver a monetização de certos aspectos de suas vidas? Deveras, a objeção é falha por ser moralmente incongruente.158
Sunstein atribui a objeção à monetização a um desvio cognitivo, no caso à heurística moral, a qual impõe a condenação moral àqueles que exercem alguma atividade ou produzem algum produto que sabidamente resultará na morte de algumas pessoas. Argumenta que nem sempre é inaceitável empreender atividades que resultem em mortes, notadamente quando o número de mortes for relativamente pequeno e um subproduto não intencional de uma atividade desejável. Por exemplo: quando os governos constroem estradas, sabem que pessoas morrerão nessas estradas; quando autorizam a construção de usinas termelétricas a carvão, têm conhecimento de que pessoas morrerão em decorrência da poluição ambiental; quando autorizam a produção e a comercialização de tabaco e bebidas alcoólicas, reconhecem que milhares de pessoas morrerão por consumirem tais produtos.159 O
conhecimento prévio de que essas atividades resultarão em algumas mortes não justifica o argumento implausível de que, sob o ponto de vista moral, não podem ser aprovadas. Nesse contexto, é impossível vindicar a antipatia social generalizada à monetização dos impactos previstos na análise do custo-benefício.
Outra vertente da crítica à monetização baseada na incomensurabilidade dos bens, também relacionada à maximização do bem-estar, sustenta que a prioridade léxica160 de determinados bens, quando convertida em uma escala monetária,
158 ADLER, Matthew D.; POSNER, Eric A. New foundations of cost-benefit analysis. Cambridge:
Harvard University, 2006. p. 165.
159 SUNSTEIN, Cass R. Valuing life: humanizing the regulatory state. Chicago: Chicago University
Press, 2014. p. 147.
160 Sobre a ordem léxica, Rawls assim define ordenamento serial ou ordem léxica: “É uma ordem que
impossibilita a monetização. Consoante essa objeção, a monetização dos bens, de acordo com a prioridade léxica desses bens, significaria admitir que nenhum valor monetário seria suficiente à reparação da perda de determinados bens, ou que o valor que um indivíduo estaria disposto a aceitar em troca da perda desses bens é infinito e que o valor que estaria disposto a pagar por eles é equivalente a todo o seu bem-estar.
No que tange à fundamentação dessa crítica, Adler e Posner afirmam que eventual prioridade léxica entre diferentes bens não pode ser traduzida em uma escala monetária. Apontam ser implausível que a extinção de determinada espécie, ou a destruição de um ecossistema, possa representar um impacto no bem-estar de um indivíduo tão substancial que não possa ser reparado financeiramente.161 De qualquer sorte, a crítica em questão não se sustenta pelo simples fato de que reconhecer a incomensurabilidade da proteção ambiental ou da vida não significa legitimar o investimento de recursos infinitos na sua proteção.
De outra forma, Revesz e Livermore afastam as objeções à monetização de determinados bens ao fundamento de que a crítica confunde precificação com comoditização. A precificação, um mecanismo utilizado à alocação de recursos públicos, consiste no meio mais efetivo para agregar informações e alocar os escassos recursos de modo que produzam o maior número possível de benefícios. Os preços atribuídos aos bens em jogo podem refletir uma distribuição de renda injusta, uma inequidade a ser enfrentada mediante intervenção estatal. De outro lado, a comoditização é relacionada ao significado social da precificação e ao receio de que atribuir um preço às coisas boas da vida resulte na opacidade de seu valor inerente. Entretanto, a precificação não resulta necessariamente na comoditização, tanto é que alguns dos bens mais apreciados e queridos pela humanidade são tradicionalmente precificados pelo mercado, a exemplo dos animais de estimação,
para passar ao terceiro, e assim por diante. Determinado princípio entra em ação depois que os anteriores a ele estejam totalmente satisfeitos ou não se apliquem”. Nesse sentido, Rawls entende que a prioridade da liberdade sobre a igualdade ocorre de acordo com uma ordem léxica, a exemplo da ordem apresentada em um dicionário. RAWLS, John. Uma teoria da justiça. Traduzido por Jussara Simões. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2008. p. 52.
161 ADLER, Matthew D.; POSNER, Eric A. New foundations of cost-benefit analysis. Cambridge:
dos anéis de casamento, da preservação da natureza, das obras de arte e da assistência médica.162
Nesse sentido, o arbitramento judicial do valor da reparação do dano moral considera, entre outros fatores, a gravidade do dano em si e suas consequências para a vítima (dimensão do dano), o que implica, em última análise, reconhecer a atribuição de valor monetário à vida, à honra, à dignidade, à privacidade e à integridade, sem que com isso se obscureça o valor inerente a esses bens.163
Ainda, a tarifação legal da reparação em caso de invalidez resultante de acidente automobilístico prevista na Lei nº 6.194/1974, fixando o valor da reparação monetária de forma proporcional ao grau de invalidez, igualmente implica atribuição de valor monetário à vida.164
Por fim, as críticas devem ser afastadas porque partem da premissa equivocada de que a monetização dos impactos da atuação pública implica atribuir valor monetário à vida humana. Evidentemente não há valor monetário suficiente para quantificar o valor da vida humana. A análise do custo-benefício reconhece o valor infinito da vida humana e a prioridade das políticas públicas voltadas à proteção da vida. Não obstante, é necessário que a atuação governamental disponha da análise do custo-benefício como um instrumento capaz de classificar as diversas alternativas possíveis de implementação das políticas públicas voltadas à proteção da vida, de modo que os escassos e finitos recursos públicos possam ser aproveitados da maneira mais eficiente possível para melhorar o bem-estar da sociedade.
162 REVESZ, Richard L.; LIVERMORE, Michael A. Retaking rationality: how cost-benefit analysis can
better protect the environment and our health. Oxford: Oxford University Press, 2008. p. 13-14.
163 O valor da reparação dos danos morais pode ser definida com base no valor da pena criminal
correspondente ao ato ilícito ou no valor dos danos materiais, ou com base na definição de valores mínimos e máximos para cada espécie de dano (tarifação legal ou jurisrpudencial), ou com base no arbitramento equitativo pelo juiz, o qual, de acordo com a jurisprudência do STJ, deve considerar: a extensão do dano, a culpabilidade do ofensor, a eventual culpa concorrente da vítima, a capacidade econômica do ofensor, as condições pessoais da vítima, o caráter pedagógico-punitivo das indenizações. O “critério bifásico” para arbitramento do dano moral proposto pelo Ministro do STJ Paulo de Tarso Sanseverino, segundo o qual a reparação deve considerar dois critérios – interesse jurídico lesado, em conformidade com os precedentes jurisprudenciais acerca da material, e circunstâncias particulares no caso concreto – evita o tabelamento jurisprudencial rígido, possibilitando o arbitramento da reparação equitativa. Nesse sentido, RECURSO ESPECIAL Nº 1.152.541 - RS (2009/0157076-0), Relator MINISTRO PAULO DE TARSO SANSEVERINO, AgRg no REsp. 1533178/RJ AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL 2013/0349235-1, DJe 26/11/2015.
164 Reconhecendo a legalidade da tarifação legal, ver a Súmula 474 do STJ: “A indenização do
seguro DPVAT, em caso de invalidez parcial do beneficiário, será paga de forma proporcional ao grau da invalidez”.