Questão central para a concessão do asilo diplomático é a caracterização do crime pelo qual o indivíduo é perseguido. A Concenção de Caracas acima discutida, em seu artigo III, não deixa margem a dúvidas sobre a necessidade de caracterização do crime político para a legitimidade da concessão do asilo. Por conseguinte, o governo brasileiro, ao decidir sobre o asilo diplomático, necessita estar convicto da natureza política do crime ou da perseguição imputada ao asilado, mas nem sempre os estados procederam dessa forma.
Conforme discorrido, durante muito tempo, a concessão de asilo, e em especial de asilo diplomático, fora feita sem maiores considerações a respeito do tipo de crime cometido89. Apesar disso, com o tempo, percebeu-se que a concessão
do asilo diplomático a criminosos comuns era uma forma de fragilizar e desacreditar o estado soberano. O próprio estado que concedia a medida também poderia ver-se na situação de ter suas instituições paralisadas na persecução criminal, em razão da concessão de asilo diplomático por parte de uma chancelaria estrangeira situada em seu território. Em se tratando de crime comum, também teria contra si o desfavor da opinião pública por não ser capaz de punir alguém que violasse regras impostas a todos os cidadãos.
A concessão de asilo a criminosos comuns geraria uma ordem indesejável por parte dos estados soberanos e influiria negativamente nas relações internacionais. Restringi-la a casos de crime de natureza política foi um imperativo natural no desenvolvimento de sua prática ao longo dos tempos, especialmente após a secularização do poder estatal. A Revolução Francesa, conforme aponta
Sinha90, ao legitimar o direito a insurreição, teve papel fundamental no
reconhecimento do crime político como elemento a fundamentar a concessão do asilo diplomático.
O criminoso político não desafia uma ordem aceitavelmente imposta a todo um grupo de pessoas como elemento necessário ao convívio civilizado. Ele busca, de alguma forma, quebrar modelos que considera injustos, como tiranias ou ditaturas, sem que se possa desconsiderar a possibilidade de crimes políticos em regimes democráticos, embora de caracterização mais difícil. A dificuldade e a polêmica residem na consideração, por mais das vezes complexa, de se definir o que pode ser considerado como um crime político. Para além, numa situação de asilo diplomático, também é difícil saber quem tem a prerrogativa de decidir, avaliar e qualificar o criminoso como político ou comum, apesar das disposições da convenção de Caracas de 1954.
Uadi Lammêgo Bulos91, ao manifestar-se sobre crime político, conceitua:
“Crime político, denominado vulgarmente crime de lesa-majestade, é todo cometimento ilícito motivado por razões de natureza política. Essas razões, atentatórias ao bem-estar da coletividade, revestem-se de múltiplas facetas. Ofensas e ameaças são duas delas, porquanto consignam ações
90 “Jurists in the 18th century no longer talked of a right of asylum belonging to ordinary criminals. But
they invoked asylum for those who were guilty of political crimes. Some of these jurists, who had advocated during the 17th century the solidarity of states for suppression of crime, had themselves been persecuted and forced to find refuge elsewhere. They affirmed asylum for the victims of religious and political intolerance. They viewed it as a state's right, and even its duty. Certain states extended asylum not only to political victims, but also to those who had committed such grave crimes as regicide. The solidarity of the states which had been found for the suppression of ordinary crimes was not forthcoming for the suppression of political crimes. Thus, Cesar Beccaria, the founder of the classical Italian school of penal law, vigorously defended justice and condemned the practice of asylum, but he made an exception in favor of those oppressed by arbitrary power or tyranny. Attempts against the institutions of the state were not considered so grave that all the sovereigns should unite in suppressing them. The French revolution, by proclaiming a right of insurrection, gave a moral basis for acts against the government. But even before that the political exiles had come to be regarded inviolable. The sovereigns opened their courts for political refugees, refused to deliver them to their adversaries, and even, occasionally, gave them favors. While the extradition of common criminals was no longer objected to by the middle of the 18th century, the violation of political asylum was resented by the public conscience as an affront to the dictates of humanity. During and after the French revolution, this sentiment was transformed into a juridical principle. The Revolution considered it a duty of the countries to assist the oppressed and, by its Constitution, provided that the French people would give asylum to those foreigners who had been banished in their homeland for the cause of liberty. Political asylum thus became a practice imposed by circumstances, by principles of morality, and by a rule of positive law. However, the practice was often subject to the whims of the governments, subtle restrictions, and arbitrary interpretations. Considerations of political order prevailed over those of humanitarian order. By the end of the 18th century, certain treaties still expressly consented to the extradition of political fugitives. The governments which had once most strongly protested against the violation of political asylum, demanded the delivery or removal of political refugees. ” SINHA, S. Prakash. Asylum and International Law. Martinus Nijhoff. The Hague. 1971. Pág. 19.
91 BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 9 ed. rev. e atual. até a Emenda
subversivas, diretas ou indiretas, determinadas ou anônimas, contra a ordem política vigente no território de um Estado.”
Pela definição de Bulos, o crime político visa à alteração ou ameaça à ordem política existente em um determinado estado. É interessante perceber que a ameaça à ordem política não diz respeito ao regime de governo ou ao modelo de estado. Por conseguinte, um crime político pode ocorrer em ditaduras ou democracias, em monarquias ou repúblicas, indistintamente. Certamente que em países onde existe acentuado equilíbrio democrático torna-se mais difícil a ocorrência de crimes políticos, uma vez que em tais países as instituições permitem que as insatisfações populares sejam levadas em consideração na tomada de decisão do governo, permitindo a mudança de rumos quando a insatisfação é generalizada.
Prakash Sinha92, reconhecendo a dificuldade em se definir o que venha a
ser um crime político com base nos tratados, que raramente o definem, aponta três principais tendências interpretativas para a formação do conceito. Para a primeira, um crime é considerado político se o ato faz parte de uma atividade política organizada; para a segunda, se o ato é cometido com características predominantemente políticas; para a terceira, se é um ato que justifique a não extradição para evitar uma perseguição política.
A primeira perspectiva está diretamente relacionada a um movimento organizado que busca o poder estatal, por meio de ações diretas que desestabilizem o equilíbrio constitucional do Estado93. A segunda analisa o ato com foco em três
elementos: motivos, objetivos e circunstâncias do ato94, demonstrando, por
92 SINHA, S. Prakash. Asylum and International Law. Martinus Nijhoff. The Hague. 1971. Pág. 173.
93 Na doutrina de Sinha: “This interpretation takes as its frame of reference the organized political movement, and in order for the act to be a political offense, there must be an organized movement to achieve power in the state. The act must be a direct, rather than an indirect, means of achieving the political objective, and it must be directed against the state or be inextricably involved in conditions disturbing its constitutional life. Thus, this interpretation of political offense would not consider as political such offenses as terrorist acts, acts of personal vengeance or gain, and acts entirely local in impact. At the same time, it would exclude those persons from being considered political offenders who have not actively associated themselves with an organized political movement. Consequently, this interpretation has been often called rigid, or strict. It also represents the traditional view. It reflects the political philosophy of the late 19th century Europe which called for liberal democracy based on rival organized political parties.” SINHA, S. Prakash. Asylum and International Law. Martinus Nijhoff. The Hague. 1971. Pág. 174.
94 “Under this interpretation, also called the relative interpretation, the act, in order to be a political offense, must be predominantly political in its motives, objectives, and circumstances of its commission. The practice of courts has varied in the use of this interpretation. For example, some courts, such as the Swiss Federal Tribunal, would require that each of the three factors, namely, motives, objectives, and circumstances, must be predominantly political. Other courts find it sufficient that the motive or the objective is such as to make the intent for the act political.” SINHA, S. Prakash. Asylum and International Law. Martinus Nijhoff. The Hague. 1971. Pág. 175.
conseguinte, a importância da análise do contexto em que a atividade criminosa é praticada. A terceira está relacionada com a possibilidade de perseguição política do indivíduo que pratica um determinado ato para escapar de um regime que não necessariamente, ou diretamente, ele busca depor95.
As três referências interpretativas sobre o conceito de crime político demonstram abranger razoáveis possibilidades, mas demonstram também a complexa tarefa de compreendê-lo enquanto fato jurídico. A dificuldade de se caracterizar, de forma peremptória, um crime ou criminoso político, por conseguinte, demanda balizas interpretativas que possam subsidiar a atividade. Em verdade, conforme será visto adiante, ao se analisar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, apenas ponderando as circunstâncias do caso concreto é que se torna possível uma avaliação coerente a respeito do delito supostamente político, razão pela qual, no caso do asilo diplomático, é necessária, por vezes, uma admissão provisória no local protegido pela inviolabilidade diplomática para, depois, decidir-se pela sua manutenção ou não.
95 “Under this interpretation, the concern seems to be to ascertain whether the fugitive was trying to
escape political persecution by the act for which his extradition is demanded, or whether the effect of his extradition would be his subjection to political persecution.” E mais adiante: “Thus, it is not necessary to establish that the act was a part of an organized political movement against the demanding government. It is also called the passive interpretation, since asylum is accorded to a fugitive who is merely trying to escape a regime of persecution, rather than actively engaged in overthrowing it. For, under a totalitarian regime, it is said that there may not be an opportunity to do anything else than escape it.” SINHA, S. Prakash. Asylum and International Law. Martinus Nijhoff. The Hague. 1971. pág. 175-176.
3 O ASILO DIPLOMÁTICO COMO INSTRUMENTO INTERNACIONAL DE