Uma das principais funções conferidas ao Supremo Tribunal Federal pela Constituição Federal de 1988 consiste na missão de assegurar a prevalência das normais constitucionais mediante o controle de constitucionalidade das leis.
O controle de constitucionalidade no STF é exercido por meio de ação ou de exceção. Trata-se, respectivamente, do controle difuso (concreto), exercitado, em sua maior parte, mediante o julgamento de recursos extraordinários que lhe são submetidos, e do controle concentrado (abstrato) de constitucionalidade, realizado com o julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade (ADI), ações diretas de inconstitucionalidade por Omissão (ADO); ações declaratórias de constitucionalidade (ADC) e argüições de descumprimento de preceito fundamental (ADPF).
5.3.1 A via de exceção: recursos extraordinários
A competência do STF para o julgamento dos recursos extraordinários está prevista no art. 102, inciso III, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, in verbis:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
[...]
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição.
d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal.
É por meio do recurso extraordinário que a Suprema Corte realiza a revisão das decisões de primeiro grau envolvendo questões constitucionais levantadas pelas partes no curso de um processo.
A primeira hipótese de cabimento do extraordinário está inscrita na alínea “a”, do inciso III, do art. 102 da CF/88. Consoante seus termos, é cabível o recurso quando a decisão recorrida contrariar dispositivo da mesma Constituição. Procura- se, neste caso, preservar a autoridade do dispositivo constitucional cuja vigência terminou sendo negada pela decisão das instâncias inferiores.
Em conformidade com o disposto na alínea “b”, do inciso III, do art. 102 da CF/88, admite-se o recurso extraordinário sempre que a decisão recorrida “declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal”. Na espécie, a finalidade do recurso é resguardar a prevalência do direito objetivo federal.
Segundo a alínea “c”, do inciso III, do art. 102 da CF/88, compete ao STF julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida “julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição”. Nessa situação, o que se procura é também garantir a autoridade da Constituição, contrastada com a lei ou ato do governo local.
Na hipótese da alínea “d”, do inciso III, do art. 102 da CF/88, o recurso extraordinário é cabível contra a decisão que “julgar válida lei local contestada em face de lei federal”. Pretende-se aqui assegurar o respeito às normas constitucionais definidoras das competências legislativas da União.
O prequestionamento da matéria constitucional, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, foi objeto das Súmulas n. ° 28211 e 35612, ambas editadas pelo STF. Atualmente prevalece o entendimento de que não é necessário que o juiz ou tribunal tenham se pronunciado acerca da questão constitucional. Basta, para o recebimento do recurso, que, na ausência de
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STF, Súm. 282: É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.
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STF, Súm. 356: O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.
pronunciamento pelo órgão julgador, tenham sido interpostos embargos de declaração; os denominados embargos declaratórios prequestionadores.
Outro requisito de admissibilidade do recurso extraordinário é a indispensabilidade de que a decisão tenha sido proferida em única ou última instância. O primeiro caso é uma exceção ao princípio do duplo grau de jurisdição. Já no segundo exige-se que tenham sido esgotadas todas as possibilidades de recurso para que seja apreciado o recurso extraordinário.
Cumpre ainda esclarecer que nos recursos extraordinários o recorrente “[...] deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros” (CF/88, art. 102, § 3°). A finalidade da norma foi impedir que questões de pouca relevância emperrassem o funcionamento do STF.
5.3.2 A via de ação: ADI, ADO, ADC e ADPF
Os dispositivos constitucionais que autorizam o controle concentrado de constitucionalidade no STF são o § 1° e a alínea “a ” do inciso I do art. 102 da CF/88, redigidos nos seguintes termos:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal
[...]
§ 1.º A argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.
A ação direta de inconstitucionalidade (ADI ou ADIN) destina-se à defesa inespecífica de todos os dispositivos constitucionais, inclusive as disposições constitucionais transitórias, e tem por objeto as leis e atos normativos do poder público federal e estadual. Estão fora do alcance das ADIN’s os atos provenientes de entidades particulares e os atos de efeitos concretos emanados do poder público
e, no caso específico do STF, os atos normativos municipais, que devem antes ser contrastados com as constituições estaduais.
Para o STF pouco importa o substrato do ato (lei, decreto, portaria etc). Basta que o ato tenha caráter normativo, seja geral abstrato, impessoal e esteja em vigor para que seja objeto de ação direta de inconstitucionalidade.
A impugnação das omissões inconstitucionais é, a rigor, realizada através da ação de direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO), que tem por parâmetro todas as normas constitucionais de eficácia limitada, isto é, aquelas que aquelas que dependem da atuação do poder públicas para que sejam efetivadas.
O parâmetro de controle utilizado na ação declaratória de constitucionalidade (ADC ou ADECON) são todas as normas constitucionais, restringindo-se seu objeto apenas às leis e aos atos normativos federais. Note-se que o objeto da ação declaratória de constitucionalidade é bem mais restrito do que o da ação direta de inconstitucionalidade, visto não alcançar os atos normativos estaduais. Aplica-se à ADC tudo quanto foi dito em relação à ADI, no tocante à natureza dos atos sujeitos ao controle.
Por fim, a argüição de descumprimento de preceito fundamento, cujo objetivo é proteger os preceitos fundamentais decorrentes da Constituição, sendo este o seu parâmetro. Dirley da Cunha Júnior nos fornece de forma lapidar o conceito de preceito fundamental, conforme adiante será exposto:
Nesse contexto, pode-se conceituar preceito fundamental como toda norma constitucional – norma-princípio e norma-regra – que serve de fundamento básico de conformação e preservação da ordem jurídica e política do Estado. São as normas que veiculam os valores supremos de uma sociedade, sem os quais a mesma tende a desagregar-se, por lhe faltarem os pressupostos jurídicos e políticos essenciais. Enfim, é aquilo de mais relevante numa Constituição, aferível pela nota de sua indispensabilidade. É o seu núcleo central, a sua alma, o seu espírito, um conjunto de elementos que lhe dão vida e identidade, sem o qual não há falar em Constituição (CUNHA JÚNIOR, 2006, p. 253).
De uma maneira geral, as hipóteses e os instrumentos utilizados pelo Supremo Tribunal Federal no controle de constitucionalidade dos atos do poder público, no qual estão inseridos aqueles relacionados à conformação das políticas públicas, são os acima elencados.
Vale salientar que todo esse aparato constitucional, instituído para o controle da constitucionalidade dos atos do poder público, fica, por vezes, prejudicado em
virtude da aplicação das teorias da separação de poderes, das questões políticas e de entendimentos limitativos do controle judicial de políticas públicas.
A respeito desses temas já tratamos nos capítulos anteriores sob o aspecto doutrinário. Passemos agora à identificação e análise das decisões do STF que versam sobre eles.
5.4 A jurisprudência do STF acerca das questões políticas, da separação de