A composição da Assembléia Nacional Constituinte de 1946 é ilustrativa deste processo de um novo pacto político que configurou o quadro político brasileiro entre 1946 e 1964. Na Assembléia Nacional Constituinte de 1946 a composição foi assim definida: o PSD ficou com 54% das cadeiras; a UDN, 26%; o PTB, 7,5%; o PCB, 4,7% e os demais partidos, 7,3%. Esta estruturação teve como razão de ser o fato de que o Congresso Nacional foi transformado em Assembléia Constituinte e a proporcionalidade nas cadeiras do Parlamento era a mesma para a Constituinte. Desta forma, o acordo PSD-PTB, que levou Dutra ao poder, também assegurava o privilégio dos dois partidos na Constituinte.
Segundo Lima Junior (1981, p. 28):
O esquema eleitoral então utilizado para a seleção de candidatos implicava em que senadores e deputados federais de grande prestígio, vale dizer, de grande força eleitoral, davam cobertura aos deputados estaduais. Isto não significa que necessariamente uma legenda obtivesse proporção igual de votos na Câmara Federal e na Assembléia Estadual, a não ser no caso bastante implausível de que políticos federais ‘bons de votos’ se distribuíssem igualmente por todos os partidos. Nesse sentido, não se poderia esperar que a Câmara Federal refletisse fielmente a distribuição de poder legislativo vigente nos diversos estados.
maioria absoluta na Câmara Federal. A combinação destas maiorias resultou para o Partido na consolidação da maioria também na Assembléia Constituinte. As sobras foram destinadas ao partido que obtivesse a maior votação. Como exposto anteriormente, o PSD conseguiu organizar-se nacionalmente e, combinados estes fatores ao predomínio da máquina eleitoral, configurou sua hegemonia. Além disto, conforme Souza (1990, p. 123) “sendo o Senado eleito pelo princípio majoritário e baseando-se na representação igual dos estados, o peso aí exercido pelo PSD desequilibrava”, sobretudo se considerarmos a Assembléia Nacional Constituinte. Tanto comunistas, como udenistas e demais partidos faziam críticas ao projeto constitucional de maioria pessedista.
Tabela 6: Percentual de Votos Válidos para a Câmara Federal, Composição Partidária da Câmara, do Senado e da Constituinte (1945-1946). Partidos Votos populares para a Câmara Senado Federal Câmara Federal Assembléia Constituinte de 1946 PSD UDN PTB PCB OUTROS PARTIDOS 42,7% 26,6% 10,2% 8,6% 11,8% 62,0% 24,0% 4,7% 2,3% 7,0% 53,0% 27,0% 7,6% 4,9% 7,5% 54,0% 26,0% 7,5% 4,7% 7,3% TOTAIS 100% 100% 100% 100%
Fonte: Fonte Original: TSE, Eleições realizadas a partir de 1945 In: Souza, M. do C. – Estado e Partidos
políticos no Brasil, p. 123.
Braga (1998) traçou um perfil dos Constituintes de 1946, demonstrando aspectos como orientação ideológica, formação acadêmica e profissional, filiação partidária, procedência, participação em cargos públicos, além da participação anterior no Legislativo. Nas fichas individuais de cada Constituinte, Braga (1998) chama atenção no sentido da atuação na Assembléia Constituinte por parte de cada deputado ou senador. Destaca-se neste estudo o levantamento da composição das bancadas estaduais e partidárias, com uma clara predominância para o grupo do PSD (Partido Social Democrático) e da UDN (União Democrática Nacional).
Superior Eleitoral, na medida em que houve deputados eleitos por coligações e outros que mudaram de legenda, além das afiliações, não relatados no início de cada legislatura. Ainda como observações, podemos destacar que 1º. de fevereiro de 1946 é a data de início dos trabalhos da Assembléia Constituinte, sendo que foram acrescidos mais 18 deputados eleitos em pleito suplementar em janeiro de 1947. As datas posteriores correspondem às legislaturas de pleitos normais. O índice de renovação foi obtido através da soma do número de deputados eleitos acrescido ao número total de vagas conquistadas pelo partido. Podemos observar que o decréscimo do PSD e também da UDN se faz em concomitância ao crescimento dos partidos médios e pequenos, como, por exemplo, o PSP e o PDC, além do PR e do PSB. Tal fato, já na década de 50 e início de 60, revela o esgotamento do esquema tradicional de obtenção de votos dos dois grandes partidos e, sobretudo, do processo de modernização da sociedade.
partido (1946-1963)
Fonte: Reproduzido de Fleischer, 1981, p. 62.
A hegemonia político-partidária do PSD se manteria até o início da década de 1960, quando tem início o processo de esgotamento do modelo populista, que desembocaria no processo de crise institucional e no fechamento do regime político com a Ditadura Militar de 1964. Conforme a tabela 8, entre os partidos políticos que surgiram em 1945 o PSD permaneceu, proporcionalmente, com sua hegemonia política no Congresso Nacional praticamente inalterada. Observa-se que o PTB teve um crescimento expressivo, sobretudo da década de 1950 até o início da década de 1960.
Partido 1946 1947 1951 1955 1959 1963 Índice de Renovação PTB 7,7 8,2 16,8 18,4 20,2 28,4 0,654 PSD 52,8 52,3 36,8 36,2 35,3 28,9 0,617 UDN 27,6 26,3 24,8 22,4 21,5 22,2 0,585 PSP 1,7 2,6 7,4 9,5 7,7 5,1 0,642 PDC 0,7 0,7 0,7 0,9 2,1 4,9 0,735 PTN 0,0 0,3 1,6 1,8 2,1 2,7 0,633 PST 0,0 0,0 3,0 0,0 0,6 1,7 0,722 PR 3,5 3,9 3,6 5,2 5,2 1,0 0,672 PL 0,4 0,3 1,6 3,1 0,9 1,2 0,458 PRP 0,0 0,0 0,3 1,2 0,9 1,2 0,769 PSB 0,0 0,0 0,3 0,9 2,8 1,2 0,667 PRT 0,0 0,0 0,3 0,3 0,6 0,7 0,444 PCB 4,9 4,6 0,0 0,0 0,0 0,0 1,000 MTR 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 1,000 ED 0,7 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 1,000 Total (%) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 - Total Numérico 286 304 304 326 326 409 0,627
acrescidos à acentuada radicalidade, tanto interna quanto externa. A UDN assiste à queda progressiva no período em tela e, entre os pequenos partidos, o PSP, de Adhemar de Barros, e a Democracia Cristã obtiveram um crescimento nas cadeiras do Congresso Nacional.
Tabela 8: Distribuição do número de cadeiras do Congresso Nacional por partido (l945—1962)20 Partido 1945 1947 1950 1954 1958 1962 PSD 52,8 51,8 36,8 35,0 35,3 28,8 UDB 26,9 25,9 26,6 22,7 21,5 22,2 PTB 7,7 7,9 17,8 17,2 20,2 28,4 PSP 0,7 1,0 7,9 9,8 7,7 5,1 PR 2,4 3,3 3,6 5,8 5,2 1,0 PST - - 3,0 0,6 0,6 1,7 PL 0,3 0,3 1,6 2,4 0,9 1,2 PTN - 0,6 1,6 1,8 2,1 2,7 PRT - - 0,3 0,3 0,6 0,7 PSB - - 0,3 0,9 2,8 1,2 PDC 0,7 0,6 0,6 0,6 2,1 4,9 PRP - - 0,6 0,9 0,9 1,2 MTR - - - 0,7 PCB 4,9 4,6 - - - - PPS 1,4 1,3 - - - - UDN/PR 2,1 2,6 - - - - Sem Partido - - - 1,8 - - TOTAL 286 305 304 326 326 409 Fonte : Hippolito (1984, p.58)
A tabela 9 demonstra que a proporção conjunta dos deputados dos pequenos partidos ideológicos, correspondentes à centro-esquerda da época, como o PDC, o PTN, o PSB e o MTR, crescia ao longo das eleições no período 1945-62, particularmente nas áreas urbanas dos Estados mais desenvolvidos. O PTB ampliara sua base urbana, mantendo seu apoio no operariado. Os partidos considerados
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Em 19 de janeiro de 1947 foi disputada uma eleição complementar para o preenchimento de 19 cadeiras. O número de vagas desta coluna é a soma das cadeiras que os partidos obtiveram nas eleições de 1945 e 1947.
cada vez mais a aproximação com “suas bases naturais”. Desta forma, ocorria uma rearticulação das bases partidárias e, segundo Souza (1990, p. 144), “esse processo não era errático nem aleatório. Ao contrário, obedecia (com a lentidão e as exceções que seriam de se esperar num país multicêntrico como o Brasil) a uma ‘estrutura de determinações’, para utilizar uma expressão de Gláucio Soares”.
Tabela 9: Eleições Parlamentares: votos partidários e votos para alianças e coligações (%)
– 1945-62
Ano/Partido PSD PTB UDN PSP Outros
Partidos Alianças 1945 1950 1954 1958 1962 44,0 27,0 23,1 19,9 18,3 10,5 16,4 15,6 15,9 14,2 27,4 17,0 14,3 14,3 13,2 - 7,3 9,3 2,5 1,0 22,1 12,1 10,7 11,5 5,0 - 20,2 27,0 35,9 48,3
Fonte: Reproduzido de Souza (1990, p. 144) [Fonte original: TSE, dados estatísticos, 1964].
Outro aspecto singular que merece destaque quando analisamos a composição da Constituinte de 1946 refere-se à formação acadêmica dos constituintes. A maior parte dos Constituintes de 1946 era diplomada em Direito (55,3%)21, o que significa um indício adicional da influência do chamado "bacharelismo" na formação das lideranças políticas brasileiras do período, embora nem todos os bacharéis em Direito exercessem a profissão de advogados, ao menos como atividade principal. Podemos notar também que, não obstante o menor desenvolvimento da educação
porcentagem maior de parlamentares com curso superior (BRAGA, 1998, p. 79).
O PCB era o único partido cuja maioria dos deputados não possuía curso universitário. Constatamos também a inexistência de mulheres entre os 338 constituintes de 46 e um único deputado negro, Claudino Silva, eleito pelo PCB do Rio de Janeiro.
Este aspecto reforça a discussão sobre a amplitude democrática do período 1946-64 e a dimensão do controle do Estado e dos mecanismos institucionais por parte de um pequeno setor social do país, praticamente, de forma ininterrupta desde suas origens coloniais.
A composição regional, conforme anteriormente exposto na tabela 7, leva- nos a refletir sobre a força dos Estados do Sudeste e do Sul e alguns Estados do Nordeste do país, recordando também o fato de que alguns Constituintes aproveitavam- se do “mecanismo das sobras” e se elegeram por outros estados que não o de origem. Também destacamos a força dos dois partidos, PSD e UDN, que em 1946 eram os únicos com representação em todas as unidades da Federação22 (BRAGA, 1998, p. 45)
Desta forma, a composição regional da Assembléia Nacional Constituinte de 1946 ficou assim definida: o PSD elegeu parlamentares (26 Senadores e 159 Deputados) em todas as unidades da Federação, tendo sido o partido vitorioso na Constituinte e havendo obtido sua maior votação relativa no período do pós-guerra. A UDN também elegeu parlamentares (11 Senadores e 78 Deputados) em todas as unidades da Federação, com exceção do Território do Acre.
O PTB elegeu Constituintes (1 Senador e 22 Deputados) em 8 unidades da Federação (AM, BA, DF, MG, RJ, SP, PR e RS) e em quase todas as regiões do País, com exceção da Região Centro-Oeste, sendo que, conforme veremos a seguir, a maior parcela de seus Deputados estava concentrada na Região Sudeste.
Entre os “pequenos partidos” o PCB: elegeu 15 Deputados e 1 Senador em 6 unidades da Federação (BA, PE, DF, RJ, SP e RS), sendo que a maior parcela de seus membros estava concentrada na Região Sudeste. O PR elegeu 1 Senador e 11 Deputados em 6 Estados (MA, PE, SE, MG, SP e PR), também concentrados na
22 Outro fator digno de menção é que em 1987-1988, na Assembléia Nacional Constituinte, existiam apenas quatro
Deputados em 5 Estados (PA, BA, CE, RN e SP), concentrados na Região Nordeste do país, mormente no Estado do Ceará. O grupo PDC/ED/PL somados elegeram 5 Deputados em 5 unidades da Federação (PE, GO, DF, SP e RS).
É, portanto, neste contexto político-partidário que se desenvolvem os trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte de 1946. Considerada por Cunha (2001) a “mais democrática”, até aquele momento, de todas de as Constituições brasileiras. A Carta de 1946 assegurou os princípios fundamentais do liberalismo e, significativamente, dos direitos de cidadania e, ao mesmo tempo, a vinculação de verbas para a educação.
Conforme Cunha (2001, p. 207-208):
O diploma constitucional em comento, embora tenha inovado, levando o Brasil para um campo liberal e democrático, por outro lado, ainda pesava-lhe a âncora do corporativismo. Sublinhe-se contudo, que a Constituição de 1946 deixava patente a vontade do Brasil em afastar-se do Estado autoritário, (...) sendo importante lembrar aqui, as palavras de Celso Bastos sobre o diploma em apreço onde salienta: ‘A Constituição de 1946 se insere entre as melhores, senão a melhor, de todas que tivemos. Tecnicamente é muito correta e do ponto de vista ideológico traçava nitidamente uma linha de pensamento libertária [sic] no campo político sem descurar da abertura para o campo social que foi recuperada da Constituição de 1934.’.
Todavia, em uma análise mais aprofundada, Soares (1971, p. 5) afirma:
Al aumentar artificialmente la representación política de una cultura política tradicional retrasada, dominada por los líderes locales, frecuentemente latifundistas, hacendados, coroneles de todo tipo, o personas de elección, el sistema electoral terminó por perjudicar a la mayoría de la población de estas áreas. Al aumentar el poder de la élite dirigente de esta cultura política rural, tradicional y preideológica, al super-representar en el Congreso y en el Senado a esta área subdesarrolada económica, social y politicamente, esta legislación disminuyó las probabilidades de aprobación por las dos Cámaras de reformas que vendrían a beneficiar a la mayoría de la población rural que habita principalmente en estas áreas subdesarrolladas. Este fué, fundamentalmente, el caso de la reforma agrária”.
Portanto, hegemonia partidária dos grupos ligados ao poder dos proprietários de terra, expressa no Senado e na Câmara Federal e, por conseguinte, também nas Assembléias Legislativas estaduais, marcou o projeto constitucional de 1946. Inegavelmente ele trouxe avanços e as garantias democráticas do Estado de Direito,
político-institucional legitimado, situam-se entre dois períodos marcados pelo autoritarismo: o Estado Novo e a Ditadura Militar de 1964. As conquistas efetivadas pela Constituição de 1946 atendiam aos reclamos de uma parcela da sociedade, mas, por outro lado, mantinha inalterada a estrutura que explorava historicamente a maior parcela da sociedade.
Conforme Boaventura (2000, p. 194), a Carta de 1946 não apresenta “nenhuma inovação” profunda e, de certa forma, retorna à Constituição de 34. Segundo Oliveira (2000, p. 164), a Constituição de 1946 apresentou uma série de limitações no sentido da construção e consolidação de “uma sociedade democrática”. O contexto histórico apresentava uma contradição inexorável: a permanência de desigualdades no que tange à estrutura da propriedade fundiária, aos direitos sociais básicos, restrições ao direito de cidadania plena, insuficiências nos sistemas públicos de saúde, educação e previdência, entre outros aspectos. Mas era o momento de emergência e indiscutível inserção dos setores populares na dimensão do Estado. O resultado desta contradição foi o processo inevitável de concessões por parte dos setores dominantes às “massas populares”.
Entretanto, Picaluga (1980, p. 36) afirma que a Carta de 1946 “apresentou um retrocesso” em relação ao texto de 1934. Entre outros aspectos, ressalta o fato de que, não constaram a nacionalização da minas e abertura de “brechas” à exploração petrolífera pelo capital multinacional. Observando que, segundo o Constituinte Aliomar Baleeiro (UDN-BA), “a Constituição de 1946 foi o resultado do ajustamento de grupos de interesses” de latifundiários, empresários industriais e do “monopólio estrangeiro” (PICALUGA, 1980, p. 36).
É sob esta perspectiva que Oliveira (2000, p. 164-165) afirma realizar uma “leitura produtiva” do texto constitucional de 46, na medida em que o mesmo estabeleceu os alicerces em que se definiam estas “concessões”. De maneira que um conjunto de “idéias-força”, ou marcos constitucionais regulatórios, esteve presente tanto em partidos, como sindicatos, associações, no pensamento da intelectualidade, resultando no fato de que a Assembléia Constituinte buscasse a formação de um verdadeiro “pacto social”, que possibilitasse avalizar a consolidação de uma realidade
(OLIVEIRA, 2000).