A configuração inicial

A II Guerra Mundial deixou a Europa a braços com uma profunda crise económica, política e social. Entre muitos outros países que sofreram os resquícios desta catástrofe, encontram-se aqueles que, em 1957, fundaram a CEE⁵, a qual viria a revelar-se um ambicioso projeto europeu de cooperação e de integração entre Nações.

Durante a guerra, e nos primeiros tempos que se seguiram, a miséria afetou milhões de pessoas na Europa e o convívio com a escassez de alimentos foi uma realidade que iria perdurar na memória daqueles que a viveram e nas gerações vindouras. Assim, no período que se seguiu à guerra, num cenário de recuperação económica emergente, a agricultura assumiria um importante papel enquanto garante da satisfação de uma das necessidades mais básicas das populações: a subsistência alimentar.

Por outro lado o setor agrícola constituía, em si mesmo, um elemento fundamental para a recuperação económica dos países que, no pós guerra, se encontraram com o seu tecido industrial depauperado. Os agricultores tradicionais representavam, nesse período, uma importante fatia da mão-de-obra ativa, dependendo do setor agrícola muitas famílias. Os países preocuparam-se, então, em incentivar o desenvolvimento da agricultura, e cada um, de per si,

5 Fundada em 1957 pelos países do Benelux, a França, a Itália e a Alemanha, sofreu sucessivos alargamentos: em 1973 dá-se o primeiro alargamento com a entrada da Irlanda, do Reino Unido e da Dinamarca; em 1981 dá-se a adesão da Grécia; em 1985 é a vez da Espanha e de Portugal; segue-se o alargamento mais a norte com a Finlândia, a Suécia e a Áustria, em 1995; em 2004 dá-se a entrada do bloco de leste composto pela Hungria, Polónia, Republica Checa, República Eslovaca, Eslovénia, Estónia, Letónia, Lituânia, Malta e Chipre; em 2007 entram a Bulgária e a Roménia. Finalmente, em Julho de 2013 entra a Croácia, o vigésimo oitavo Estado-membro da agora designada União Europeia.

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desenvolveu políticas nacionais de apoio à produção, definindo as suas prioridades e os meios para as atingir, nem sempre coincidentes.

Acresce que a consciência de que a capacidade de autossubsistência constituía em si mesma uma arma fundamental estratégica e uma condição de sobrevivência dos países, estava bem presente no período que se seguiu à guerra.

Neste sentido argumentam Cordovil, Dimas, Alves e Baptista (2003, p.14) ao afirmarem que “as políticas agrícolas dos vários países europeus centravam-se na prossecução de níveis de abastecimento compatíveis com as necessidades alimentares das respetivas populações e de salvaguarda dos rendimentos dos agricultores, constituindo um elemento não só de recuperação e consolidação económica, mas também de estabilização social, e sendo até, de certo modo, uma componente das políticas sociais de defesa”.

É neste contexto que nasce a PAC, volvidos doze anos do fim da II Grande Guerra, inserida num projeto mais vasto de integração económica levado a cabo pelos seis países fundadores da CEE, constituindo uma das primeiras políticas comuns da Comunidade. A agricultura encontrava-se já em franco crescimento neste período, e este projeto criou as condições para a implementação de uma política comum agrícola, coerente e harmoniosa no espaço europeu que compunha a Comunidade a seis.

O objetivo da CEE era o estabelecimento a médio prazo de um mercado interno⁶, e nesse sentido o Tratado de Roma, que instituiu a CEE, conferiu à agricultura uma prioridade na construção do futuro mercado comum. A importância da PAC ficou refletida no próprio texto do Tratado de Roma, ao dedicar um artigo aos objetivos que a Comunidade pretendia atingir com esta política, os quais ainda hoje, no artigo 39º do TFUE, mantêm o teor original:

1. A política agrícola comum tem como objetivos:

a) Incrementar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização ótima dos fatores de produção, designadamente da mão-de-obra;

b) Assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura;

c) Estabilizar os mercados;

d) Garantir a segurança dos abastecimentos;

6 A sua entrada em funcionamento que se encontrava prevista no Tratado de Roma, embora não calendarizada, tinha por objetivo a liberdade de circulação de mercadorias, pessoas, capitais e serviços no interior do espaço comunitário. Veio a concretizar-se a 01/01/1993.

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e) Assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.

O Tratado de Roma previu, ainda, que fosse convocada uma conferência de Estados- membros, logo após a sua entrada em vigor, para proceder à comparação das suas políticas e efetuar o balanço dos recursos e das necessidades, tendo em vista traçar as linhas diretrizes de uma política agrícola comum. Com a implementação inicial da PAC, os Estados-membros deram um exemplo inovador de abdicação e partilha da soberania nacional, transpondo para o espaço comunitário objetivos que até aí se mantinham na esfera de competência de cada Estado (Cordovil et al., 2003).

Silva (2000) alerta, porém, que a criação de estruturas supranacionais e a cedência de soberania nacional, podem conduzir à perda da importância do papel do Estado enquanto regulador do processo contraditório de acumulação-legitimação nacionais, afetando a capacidade dos Estados contrariarem a lógica dominante da globalização mundial e de construírem políticas agrícolas que tenham em vista os interesses nacionais.

Para atingir os objetivos previstos no Tratado foi necessário definir os princípios e os mecanismos capazes de os atingir, tendo sido estabelecidos três pilares principais, em 1962, que passaram a sustentar transversalmente toda a política agrícola de então, com reflexos óbvios para o comércio internacional: a unicidade de mercado, a preferência comunitária e a solidariedade financeira.

Com a unicidade de mercado pretendia-se assegurar que os produtos agrícolas circulavam livremente entre os Estados-membros e que o processo de formação dos preços se desenrolava à escala do mercado comunitário, por via do estabelecimento de preços institucionais, de regras de concorrência comuns e da eliminação dos entraves ao comércio comunitário (Corduvil et al., 2003; Mendonça & Sancho, 1990).

O princípio da preferência comunitária tinha em vista favorecer os produtores comunitários, adotando, por um lado, um sistema de tributação específico e uma pauta aduaneira comum,⁷ que garantisse que os produtos de países terceiros não entravam na Comunidade a um preço inferior ao preço interno, e, por outro lado, concedendo subsídios à exportação para contribuir para que os produtos comunitários concorressem nos mercados internacionais (Corduvil et al., 2003; Mendonça & Sancho, 1990).

O princípio da solidariedade financeira assegurava que os gastos resultantes da PAC seriam suportados pelo orçamento da Comunidade. Para tal foi criado um fundo comunitário específico, o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), que passou a suportar o sistema de preços e de mercados (Corduvil et al., 2003; Mendonça & Sancho, 1990).

7 A Pauta Aduaneira Comum, também designada de PAC, constitui um dos pilares de qualquer união aduaneira e, por conseguinte, da própria CEE

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Estes princípios resultaram na criação de Organizações Comuns de Mercado (OCM) para cada produto abrangido pela política comum, estabelecidas por regulamento comunitário, consubstanciando, estes, o modelo adotado pela Comunidade para dar corpo às regras e instrumentos da PAC.

Foi um processo gradual, a introdução das OCM para novos setores, acabando por incluir a quase totalidade das produções agrícolas. Tratou-se de um processo complexo que envolveu desde logo a necessidade de harmonização de políticas nacionais já existentes, bem como a discussão em torno de diferentes estratégias para se atingir os objetivos preconizados pela PAC e a forma de os financiar. Em 2007, altura em que foi estabelecida uma OCM única⁸ para certos produtos ou grupos de produtos agrícolas, eram 21 as OCM aprovadas no âmbito da PAC.

Não se pense contudo que todos os setores agrícolas são abrangidos pelas mesmas medidas e pelos mesmos apoios. A quase totalidade dos produtos agrícolas, animais e vegetais acabaram abrangidos pela PAC. Contudo, as condições de apoio interno e de proteção externa, preconizadas por esta política, diferiam de produto para produto, em resultado, por exemplo, da existência de direitos aduaneiros consolidados no âmbito do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT), da natureza dos próprios produtos, e dos modelos nacionais concebidos pelos Estados-membros antes do desenvolvimento da própria PAC (Cunha, 2004;

Mendonça & Sancho, 1990).

Não obstante as múltiplas especificidades de cada OCM, estas estabeleceram, regra geral, os seguintes mecanismos de intervenção: um sistema de preços, um sistema de intervenção, um sistema de ajudas e um regime aplicável nas trocas com países terceiros.

O sistema de preços visava assegurar um determinado nível de preços no mercado setorial agrícola, com os objetivos específicos de aumentar a produção e de aumentar e estabilizar os rendimentos dos agricultores. Em vez de funcionar a lei da oferta e da procura, que ditaria o ponto de equilíbrio dos mercados agrícolas, a Comunidade optou por estabelecer preços indicativos⁹, tendo em consideração o nível de rendimentos desejado para os agricultores; preços de intervenção¹⁰, a partir dos quais eram acionadas as medidas de intervenção; e um preço limiar ou de referência, a partir do qual os produtos provenientes de países terceiros deveriam ser importados na Comunidade, de forma a não perturbar o funcionamento do sistema de preços estabelecido para cada OCM, assegurando o princípio da preferência comunitária.

Quando os preços de mercado desciam abaixo do preço de intervenção fixado, a Comunidade, por intermédio dos seus organismos de intervenção, comprometia-se a comprar

8JO L299 de 16/11/2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única»), num esforço de simplificação do quadro normativo da PAC

9 Também designado de preço de orientação, preço objetivo ou preço de base.

10 Também designado de preço de retirada e preço de compra, consoante a OCM

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essa produção aos agricultores, atuando o sistema de intervenção como elemento estabilizador dos mercados agrícolas.

As ajudas diretas à produção ou as ajudas aos rendimentos agrícolas eram algumas das medidas contempladas no sistema de ajudas e visavam compensar a perda resultante dos baixos preços no mercado internacional.

Quanto ao sistema de trocas com os países terceiros, incluía, para além dos direitos aduaneiros de importação, a adoção de direitos niveladores agrícolas que visavam compensar a diferença entre os preços mundiais e os preços do mercado comunitário, assim como o pagamento de restituições à exportação aplicáveis à generalidade dos produtos agrícolas, com o objetivo de compensar os produtores comunitários pelas diferenças de preços praticados no mercado interno comunitário e os preços existentes no mercado internacional, geralmente mais baixos (Mendonça & Sancho, 1990).

Corduvil et al. (2003) alertam, no entanto, que resultados de estudos comparados entre setores e com outros países sugerem que as variações da produção não parecem depender do grau dos apoios de que beneficia a agricultura, apresentando mesmo uma correlação negativa.

Nesse sentido, defendem que a eficácia destes instrumentos, no incremento da produtividade, é duvidosa.