CAPÍTULO 3 – O ESTADO NOVO E O FECHAMENTO DA UDF
3.3 A Constituição de 1937 e o fechamento da UDF
Francisco Campos redigira em segredo a Constituição de 1937 no antigo gabinete de Anísio Teixeira, quando Secretário de Educação do Distrito Federal, e apenas um dia antes da publicação da nova Constituição, Campos tomou posse como o novo Ministro da Justiça do governo Vargas512. Em 1945, já rompido com o governo Vargas, Francisco Campos ainda defendia o texto constitucional, argumentando que seu conteúdo não era fascista e que os abusos teriam decorrido das ações do governo e não da Constituição, a qual não teria sido aplicada513. A versão de Campos era de que a Constituição de 1937 nunca teria entrado em !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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É provável que os próprios alunos estivessem engajados nessa tarefa de adequar a UDF ao novo contexto político. Alguns alunos da Faculdade de Política e Economia chegaram a pleitear a criação de uma cadeira de moral e cívica naquela Faculdade, sem que seja possível determinar ao certo os motivos que levaram esses alunos a fazer essa solicitação. Casa de Rui Barbosa, LCON Pi 17, Livro de Atas da Universidade do Distrito Federal (UDF) de 23 de setembro de 1938 a 30 de dezembro de 1938.
511 Casa de Rui Barbosa, LCON Pi 17, Livro de Atas da Universidade do Distrito Federal (UDF) de 23 de setembro de 1938 a 30 de dezembro de 1938.!
512
Jornal Correio da Manhã, 9 de novembro de 1937, p. 3.
513 Trecho da entrevista de Francisco Campos para o Jornal Correio da Manhã, 3 de março de 1945, p. 1: “Os males que, porventura, tenham resultado para o País do regime inaugurado pelo golpe de estado de 1937 não
vigor, pois nunca teria sido convocado o plebiscito para confirmação da Constituição, conforme previa o artigo 187. Tratava-se, portanto, de um “documento de caráter histórico”, mas não jurídico514.
O então Presidente da República Getúlio Vargas também concedeu entrevista em março de 1945, buscando explicar “as razões profundas da implantação do regime de 10 de novembro”515. Disse o Presidente que o levante comunista de 1935, segundo ele espantosamente violento “para a índole tradicionalmente pacífica do nosso povo”, teria sido o ponto de partida para se formular as bases do Estado Novo. Segundo ele, o integralismo teria tirado proveito da reação contra o comunismo para ganhar força e, assim, a “reforma política de 1937” teria sido fundamental para defender os “interesses da nação” e para salvar “a democracia brasileira da contaminação das ideologias extremistas”. Por fim, Vargas ressaltou que a Carta de 1937 não era “padrão de uma estrutura política perfeita”, mas que tinha sido um “instrumento de trabalho”516.
O jurista Pontes de Miranda, ao redigir seus comentários à Constituição de 1937, já havia levantado argumento semelhante. Disse que não faria uma Constituição naqueles moldes, mas que aquela era a Constituição vigente e que cabia a ele interpretá-la, evitando- se o ataque direto e a crítica, para que o texto constitucional pudesse tornar-se vivo:
Fez-se cânon da Crítica moderna ser-lhe indispensável a simpatia. Interpretar Constituição não é só criticá-la, - é inserir-se nela e fazê-la viver. A exigência, portanto, cresce de ponto. Com a antipatia não se interpreta, - ataca-se; porque interpretar é pôr-se do lado do que se interpreta, numa intimidade maior do que permite qualquer anteposição, qualquer contraste, por mais consentinte, mais simpático, que seja, do intérprete e do texto. Portanto, a própria simpatia não basta. É preciso compenetrar-se do pensamento que esponta nos preceitos escritos e, penetrando-se neles, dar-lhes a expansão doutrinaria e prática, que é o comentário jurídico. Só assim se executa o programa do jurista, ainda que, de quando em vez, se lhe juntem conceitos e correções de lege ferenda. Foi com tal convicção que empreendemos o presente trabalho, que é um primeiro estudo da Constituição
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podem ser atribuídos à Constituição, esta não chegou sequer a vigorar. E, se tivesse vigorado, teria, certamente, constituído importante limitação ao exercício do poder, (...) Se a Constituição tivesse sido aplicada, não nos encontraríamos, hoje, no impasse em que nos encontramos. Ela poderia ter sido oportuna e pacificamente atualizada, sem que se precisasse recorrer aos expedientes, aos malabarismos e aos sofismas que tanto enfraqueceram o governo perante a nação”.
514 Entrevista de Francisco Campos para o Jornal Correio da Manhã, 3 de março de 1945, p. 1. 515 Entrevista de Getúlio Vargas transcrita pelo Jornal do Brasil, 3 de março de 1945, p. 7. 516
“A Constituição de 1937 nunca foi apresentada como padrão de uma estrutura política perfeita: constituiu instrumento de trabalho que provou bem durante um período instável e conturbado da sociedade brasileira e da vida mundial”. Entrevista de Getúlio Vargas ao Jornal do Brasil, 3 de março de 1945, p. 7.
brasileira de 1937. Não na faríamos como é, mas ela é o que é, e o que nós faríamos não foi feito517.
Pontes de Miranda reforçava o perigo que representaria uma Constituição não respeitada e não aplicada: “nada mais perigoso do que fazer-se uma Constituição sem o propósito de cumpri-la. Ou de só se cumprirem os preceitos de que se precisa, ou se entende devam ser cumpridos – o que é pior”518.
Francisco Campos estava correto quanto ao não cumprimento do artigo que previa submeter a Constituição a uma aprovação via plebiscito, uma vez que o tal plebiscito nunca foi convocado. O argumento da falta de valor jurídico da Constituição, como exposto por Campos, é um tanto questionável. Mais do que um completo esquecimento ou “descumprimento” do texto constitucional, o que ocorreu, como temia Pontes de Miranda, foi o cumprimento de alguns preceitos constitucionais, ou seja, um uso seletivo de partes da Constituição de 1937. Nesse sentido, a expressão usada por Getúlio Vargas, que soava um tanto estranha para designar uma Constituição, terminou por refletir essa aplicação centralizada e seletiva do texto constitucional de 1937, que teria figurado, de fato, como um
instrumento de trabalho.
No período entre 1937 e 1945, a legislação federal foi produzida por meio de decretos-lei emitidos pelo Presidente da República ancorados no artigo 180 da Constituição: “Enquanto não se reunir o Parlamento nacional, o Presidente da República terá o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matérias da competência legislativa da União”. A edição de uma quantidade significativa de decretos-lei no período indica uma atividade legislativa constante por parte da Presidência, sempre lastreada pelo artigo 180 da Constituição. O primeiro decreto-lei, que recebeu o número 1, tratava do processo para a entrega das apólices relativas às indenizações concedidas pela Câmara de Reajustamento Econômico. Já o último decreto-lei assinado por Getúlio foi o de n. 8.154, de 29 de outubro de 1945, e previa a abertura de crédito suplementar ao Ministério da Guerra. Nessa mesma data, Getúlio foi deposto pelo Alto Comando do Exército519.
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MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição Federal de 10 de novembro de 1937. Tomo I. Rio de Janeiro: Irmãos Pongetti Editores, 1938, p. 13.
518 Ibidem, p. 20.
519 Os aspectos autoritários presentes no período da transição em 1945-1946 são evidentes em vários episódios. Como conta Lira Neto, que biografou Getúlio Vargas, quando Góes Monteiro foi ao gabinete de Getúlio em 1944 para “acabar com o Estado Novo”, afirmando que o Brasil não poderia mais seguir como um Estado totalitário, Getúlio perguntou o que Goés Monteiro faria se estivesse em seu lugar, na cadeira presidencial. O
É de se chamar a atenção que, apesar desse discurso de que a Constituição de 1937 teria perdido a vigência, ou que talvez nunca houvesse adquirido vigência, no período do Estado Novo foram publicadas leis constitucionais, as quais traziam emendas à Constituição de 1937. Como aponta Cristiano Paixão520, o fato de terem sido editadas chamadas leis
constitucionais ao longo do Estado Novo demonstra um cuidado para modificar e readequar
o texto constitucional. Esse tema é fundamental para a compreensão do período, pois evidencia os movimentos de interpretação e transformação do conteúdo da Constituição de 1937.
A primeira lei constitucional foi editada em 16 de maio de 1938 e, apesar de não ter esse nome no documento legislativo521, foi assim designada pelos veículos da imprensa escrita522. Tal lei ampliava as possibilidades de pena de morte no país523, matéria à época enquadrada como “segurança nacional”. Já a lei n. 2, publicada na mesma data, revigorava a faculdade contida no artigo 177 da Constituição de 1937, estabelecendo por tempo indeterminado a possibilidade de aposentar funcionários civis e militares por conveniência do governo. Francisco Campos usaria como exemplo essa regra constitucional para demonstrar que a Constituição de 1937 não era fascista, mas havia sido mal utilizada ou teria sofrido abusos por parte do Presidente da República:
Basta o exame mais superficial das linhas gerais da Constituição para que qualquer indivíduo da mais elementar cultura política verifique que o sistema da Constituição de 1937 nada tem de fascista. Não se conceberia, com efeito, pudesse ser acolmada de fascista uma Constituição que assegura ao Poder Judiciário as prerrogativas constantes da Constituição de 1937, que abre no próprio texto constitucional todo um capítulo destinado a garantir a estabilidade dos funcionários públicos. O artigo 177 autorizava a aposentadoria dentro do prazo de sessenta dias, a contar da data da Constituição, isto é até 10 de janeiro de 1938. Ora, como vê, a faculdade era estritamente limitada no tempo e se continuou a ser aplicada depois, foi por exclusivo arbítrio do governo.524
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general teria respondido: “Eu decretaria uma nova Constituição amanhã mesmo”. Dando-se conta do ato falho, teria emendado a resposta do seguinte modo: “Mas reconheço a inexequibilidade disso. Aconselho-o a empregar o modo clássico, isto é, convocar uma Assembleia Constituinte” NETO, Lira. Getúlio (1930-1945):
Do governo provisório à ditadura do Estado Novo. São Paulo: Companhia das Letras, 2013, pp. 453-454.
520
PAIXÃO, Cristiano. Autonomia, democracia e poder constituinte: disputas conceituais na experiência constitucional brasileira (1964-2014). In: Quaderni Fiorentini: per la storia del pensiero giuridico moderno. N. 43, Tomo I, 2014, pp. 429-430.
521 A lei que modifica a Constituição de 1937 foi apenas designada e Lei n. 1, de 16 de maio de 1938, assim como as demais 21 leis editadas para emendar a Constituição de 1937.
522
Jornal Correio da Manhã, 18 de maio de 1938, p. 1.
523 As novas hipóteses de pena de morte eram destinadas às seguintes situações: (i) a insurreição armada contra os Poderes do Estado, assim considerada ainda que as armas se encontrem em depósito; (ii) praticar atos destinados a provocar a guerra civil, se esta sobrevém em virtude deles; (iii) atentar contra a segurança do Estado praticando devastação, saque, incêndio, depredação ou quaisquer atos destinados a suscitar terror; e (iv) atentar contra a vida, a incolumidade ou a liberdade do Presidente da República.
Curiosamente, no momento de prorrogação da regra do artigo 177, que ampliava os poderes do governo para expurgar servidores públicos indesejados, Campos ainda fazia parte do governo, ocupando o cargo de Ministro da Justiça, tendo ele próprio assinado a lei constitucional n. 2. Tal regra foi responsável pela saída de diversos funcionários públicos, incluindo os membros das forças armadas que manifestaram algum tipo de contestação ao golpe525.
Dois dias após a publicação dessas duas primeiras leis constitucionais, foi editado o decreto-lei n. 431, que regulamentava a aplicação das penas de morte conforme já previa a lei constitucional n. 1, estabelecendo, por exemplo, que a pena de morte seria aplicada por meio de fuzilamento em uma das prisões do Estado. Essas ações legislativas foram motivadas pelo chamado levante integralista, ocorrido na madrugada de 11 de maio de 1938, em que um grupo de integralistas tentou, sem êxito, invadir o Palácio da Guanabara, onde residia Getúlio.
No decorrer do Estado Novo foram editadas 10 leis constitucionais alterando a Constituição de 1937, as quais modificavam diferentes partes do texto. A mais extensa delas foi a lei constitucional n. 9, de fevereiro de 1945, que alterou uma série de dispositivos da Constituição no intuito de coordenar uma transição para a democracia526. Mesmo após a retirada de Getúlio Vargas do cargo pelo Alto Comando do Exército, foram editadas novas leis constitucionais. Merecem atenção as três novas leis constitucionais editadas pelo governo de José Linhares, Presidente do STF que assumiu a Presidência após a saída de Vargas. A primeira delas, de número 11, emendou o conteúdo da última lei constitucional de Vargas, de número 10, que havia estabelecido que os juízes poderiam cumular suas atividades com serviços eleitorais, acenando para o retorno da Justiça Eleitoral, responsável por promover a transição democrática527. A lei constitucional de n. 11, assinada por José !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
525 SILVA, Paulo Sérgio da. A Constituição brasileira de 10 de novembro de 1937: um retrato com luz e sombra. São Paulo: Editora UNESP, 2008, p. 101.
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As reações de Francisco Campos a essa lei constitucional são significativas. A lei constitucional n. 9 trazia, curiosamente, alterações ao artigo 174, onde estava previsto o procedimento de emenda à Constituição de 1937 e que nunca foi aplicado ao longo do Estado Novo. Para rejeitar essa lei constitucional n. 9, chamado por ele de “ato adicional”, Campos argumentou o seguinte: “A Constituição de 1937 é uma Constituição outorgada. Se ao Poder que a outorgou fosse facultado introduzir-lhe modificações, a Constituição perderia precisamente o seu caráter constitucional”. Ressalte-se, mais uma vez, que Campos foi o signatário de diversas leis constitucionais que modificaram a Constituição de 1937, o que demonstra a inconsistência de seu argumento. Entrevista de Francisco Campos no Correio da Manhã no dia 3 de março de 1945, p. 1.
527 Nesse sentido, ver texto de Nestor Massena poucos dias antes da publicação da lei constitucional n. 10, apontando que o artigo da 92 da Constituição que proibia qualquer cumulação de atividades por parte dos juízes representava um obstáculo à comissão de juristas incumbida da elaboração do anteprojeto de lei eleitoral. Nestor Massena ainda aproveitou para argumentar que alterações na Constituição estavam sendo realizadas a
Linhares e Sampaio Dória, ampliava as possibilidades da cumulação de atividades por um juiz528, permitindo que um juiz ocupasse cargos em comissão. Essa alteração foi feita de modo casuísta, para permitir que Sampaio Dória, integrante do Tribunal Superior Eleitoral desde maio de 1945, se tornasse Ministro da Justiça do novo governo. A segunda lei eleitoral, de número 12, revogou o já mencionado artigo 177, que atribuía poderes ao governo para aposentar funcionários civis e militares. A terceira lei constitucional, de número 13, publicada em 12 de novembro de 1945, atribuía poderes constitucionais ao Parlamento que seria eleito naquele ano, formando assim a nova Assembleia Constituinte.
Essas discussões sobre o texto constitucional de 1937 e suas transformações no decorrer do Estado Novo demonstram uma preocupação com esse texto. Apesar do uso seletivo, houve sim um uso que não pode ser menosprezado. Se, por um lado, as regras de funcionamento do Parlamento bem como as regras para emendas à Constituição previstas no artigo 174 não foram aplicadas, por outro lado, as regras sobre funcionários públicos, como a possibilidade de aposentadoria compulsória e a proibição de acumulação de cargos, geraram repercussões palpáveis. Isso sem mencionar os inúmeros decretos-leis editados no período abrangendo os mais variados temas, não sendo descabida uma referência à ideia de “legalidade autoritária” usada por Anthony Pereira para descrever mais especificamente a ditadura de 1964529.
No caso da UDF, após a outorga da Constituição de 1937, foram aos poucos se intensificando as investidas contra a Universidade, especialmente pela atuação nos bastidores do Ministro Capanema e sua articulação com o DASP e com o então Presidente da República Getúlio Vargas. Interessa-nos verificar, no decorrer desse processo, como se deu a argumentação em torno da Constituição de 1937 e seus usos seletivos. Era frequente a !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
todo o momento: “O próprio governo da República não julga o decreto executivo de 10 de novembro de 1937 intangível ou somente modificável nos termos do seu artigo 174, pois o tem modificado não só pelos decretos que batizou com a denominação de leis constitucionais, como, em certos casos (o da retirada da competência do Supremo Tribunal Federal de eleger o seu presidente, por exemplo), por meio de simples decreto-lei”. Jornal
Correio da Manhã, 16 de maio de 1945, p. 4.
528 Emenda promovida pela lei constitucional n. 11 ao artigo 92 da Constituição de 1937: "Art. 92 - Os Juízes, ainda que em disponibilidade, não podem exercer quaisquer outras funções públicas, salvo nos serviços eleitorais e cargos em comissão e de confiança direta do Presidente da República ou dos Interventores Federais nos Estados. A violação deste preceito importa a perda do cargo judiciário e de todas as vantagens correspondentes."
529 Anthony Pereira, ao estudar as ditaduras militares no Brasil, na Argentina e no Chile, buscou compreender os usos da lei e dos tribunais nesses países e os esforços para legalizar e legitimar a repressão: “(…) é muito comum que os regimes autoritários usem a lei e os tribunais para reforçar seu poder, de modo a tornar obscura uma distinção simplista entre regimes de facto e regimes constitucionais (ou de jure)” PEREIRA, Anthony W.
Ditadura e Repressão: o autoritarismo e o Estado de Direito no Brasil, no Chile e na Argentina. São Paulo:
menção, pelo Ministro da Educação Gustavo Capanema, à Constituição de 1937 e a outros decretos-leis editados por Getúlio Vargas para subsidiar suas críticas à existência da UDF. Chama a atenção também o uso da Constituição de 1937 por parte dos defensores da UDF, como o professor Luiz Camillo, sendo possível notar a relevância do texto constitucional como referência normativa. Seja para defender a manutenção da UDF ou para exigir sua extinção, os argumentos giravam em torno de sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade.
Gustavo Capanema, por iniciativa própria, remeteu um documento ao Presidente do DASP, Luís Simão Lopes, apresentando justificativas para uma possível extinção da UDF530. Podemos extrair desse documento não datado, mas posterior a maio de 1938, os principais argumentos utilizados pelo Ministro em prol do fechamento da UDF. Os argumentos eram, em sua grande maioria, jurídicos. Apenas ao final do documento Capanema mencionou argumentos de ordem econômica e financeira para justificar o fechamento da universidade. Nesse documento, os argumentos jurídicos contra a existência da Universidade do Distrito Federal apontavam as seguintes violações à legislação então vigente: (i) violação do artigo 53 da Constituição de 1937, pois o prefeito do Distrito Federal não possuiria competência para legislar sobre matéria de educação; (ii) violação da reforma universitária de Francisco Campos, o já mencionado decreto 19.851, por diferentes razões; e (iii) violação do decreto-lei n. 421 de 1938, por causa da instituição de novos cursos sem aprovação do Ministério da Educação. Vale analisar mais detidamente cada uma dessas justificativas para o fechamento da UDF e suas respectivas conexões com a estrutura jurídica do Estado Novo.
O primeiro argumento era de que a universidade havia sido organizada pelo decreto municipal 6.215, de 21 de maio de 1938, e que tal decreto seria inconstitucional. O decreto, feito com base na proposta de reorganização da UDF de Alceu Amoroso Lima, não poderia ter sido editado, pois, de acordo com Capanema, a Constituição não atribuía ao prefeito do Distrito Federal competência para editar leis de ensino. De acordo com o artigo 53 da Constituição de 1937, cabia ao Conselho Federal legislar para o Distrito Federal e para os Territórios. O Conselho Federal nada mais era do que uma espécie de órgão similar ao Senado Federal que, juntamente com a Câmara dos Deputados, compunha o Parlamento Nacional, segundo a Constituição de 1937. Tal previsão foi replicada pela lei orgânica do !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Distrito Federal, editada por meio do decreto-lei n. 96 de 22 de dezembro de 1937, que no artigo 2º estabelecia que o Conselho Federal teria a tarefa de produzir a legislação para o Distrito Federal no campo da educação e da cultura. No entanto, o Conselho Federal nunca chegou a se constituir no período do Estado Novo.
Dessa forma, o artigo 180 garantia o poder ao Presidente da República para expedir decretos-leis também para legislar sobre temas referentes ao Distrito Federal. Em tese, o governo federal expedia a legislação do Distrito Federal, enquanto o prefeito era responsável por aplicá-las531. Vale registrar que o prefeito do Distrito Federal à época nada mais era do que um interventor indicado pelo Presidente da República, Getúlio Vargas. Apenas em 1945, por meio da lei constitucional n. 9, retirou-se do artigo 53 a referência ao Distrito Federal, deixando a competência do Conselho Federal adstrita aos Territórios e prevendo a criação na lei orgânica do Distrito Federal um órgão deliberativo próprio532.
Apesar de duas constituições terem sido editadas após a reforma universitária de