A Constituição Federal de 1988: os marcos legais (básicos) e o Movimento

democrática

Com a democratização, em 1985, o Estado brasileiro volta a se relacionar com os movimentos sociais, porém, a partir da ampliação do seu próprio aparelho. A Constituição Federal de 1988, marco desse novo período, foi um avanço esperado e importante, ao mesmo tempo em que normatizou praticamente todas as esferas da vida brasileira. Evidência disso é que essa é a constituição mais longa de todas que já tivemos: são 250 artigos e outros 94 artigos nas disposições constitucionais transitórias, que são aqueles dispositivos que tratam de circunstâncias que exijam uma disciplina especial, em face do novo regime jurídico proposto. Ainda que o texto final da constituição tenha ficado bastante extenso, a sua versão inicial contava com mais de 500 artigos, que foram sintetizados ao longo dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC)71_{. Desde a}

sua aprovação, a Constituição Federal já recebeu 72 emendas constitucionais (a última é de 02 de abril de 2013, e que versa sobre os direitos dos/as trabalhadores/as domésticos/as) e mais 6 emendas constitucionais de revisão (todas do ano de 1994).

Desde o ano de 1985, entidades do movimento negro já vinham se preparando para a participação na constituinte, organizando encontros municipais e estaduais. Entre esses encontros destaca-se o Primeiro Encontro Estadual “O negro e a constituinte”, realizado em julho de 1985 na Assembleia Legislativa de Minas Gerais. O encontro gerou um documento final com as principais demandas do movimento, que posteriormente foi entregue ao então presidente da república José Sarney e também ao deputado Ulisses Guimarães, presidente da Assembleia Nacional Constituinte. O principal encontro de preparação foi a Convenção Nacional do Negro, que aconteceu em agosto de 1986, em Brasília, com o tema O negro e a Constituinte. Ela foi presidida por Hédio da Silva Júnior e contou com a participação de aproximadamente 400 pessoas de todo o Brasil (PEREIRA e

71 _{Assembleia Nacional Constituinte (ANC) é o nome oficial do grupo de parlamentares responsável pela}

discussão, sistematização e redação da nova constituição, instalado em 1º de fevereiro de 1987. Alguns autores preferem utilizar a denominação “Congresso Constituinte” para destacar que não houve a formação de uma Assembleia exclusiva para a escrita da constituição. Uma assembleia exclusiva era a demanda dos grupos de esquerda, ou seja, uma assembleia que seria dissolvida após a aprovação da Carta, e posteriormente seriam convocadas novas eleições, como aconteceu em 1933. Dessa maneira, esses grupos acreditavam que chegaríamos mais perto de uma ruptura radical com as agendas conservadoras. Contudo, o governo defendia a composição de uma Assembleia Congressual, formada por um grupo de parlamentares que, ao final do processo constituinte, não se diluiria e que voltaria às atividades parlamentares comuns. A proposta do governo foi a que venceu.

119 ALBERTI, 2007, p. 251). Desse encontro saíram quarenta e três reivindicações e duas delas são bastante conhecidas, pois posteriormente foram incorporadas à Constituição Federal de 1988, quais sejam: a criminalização do racismo (para romper com os 35 anos anteriores em que essa prática era tida simplesmente como contravenção penal) e o tema da demarcação e titulação das terras quilombolas. Esses foram os temas consensuais, mas também ganharam destaque outras questões, tais como: a solidariedade para com os países africanos lusófonos no pós-lutas por libertação nacional; o apoio aos imigrantes africanos no Brasil; o combate à violência policial; a saúde e a integridade física e psicológica da mulher negra.

O documento final traz sessenta e três assinaturas de entidades do Movimento Negro, Núcleos de Estudos Afro-brasileiros (NEABs), partidos políticos e sindicatos, de dezesseis estados brasileiros. Ele é composto por quarenta e três artigos, distribuídos em dez temas: 1) Direitos e garantias individuais; 2) Sobre violência policial; 3) Sobre as condições de vida e saúde; 4) Sobre a mulher; 5) Sobre o menor; 6) Sobre a educação; 7) Sobre a cultura; 8) Sobre o trabalho; 9) Sobre a questão da terra; 10) Sobre as relações internacionais.

As demandas presentes no documento final incluem reivindicações específicas para a população negra e também medidas de caráter universal, voltadas para a melhoria das condições gerais da população brasileira. As demandas de caráter específico são as seguintes:

a) Criminalização do preconceito e da discriminação racial, que passa a ser inafiançável e com pena de reclusão.

b) Criação de um Tribunal Especial para julgamento dos crimes de discriminação racial.

c) Unificação das polícias civil e militar, com cursos permanentes de reciclagem, no sentido de garantir respeito à integridade física e moral do cidadão, independente de cor ou raça.

d) Liberdade de culto religioso e de quaisquer manifestações culturais, independente de origem racial.

e) Proibição de diferença salarial e de critérios de admissão ao trabalho por motivo de sexo, cor ou estado civil.

f) Instituir o feriado do Dia Nacional da Consciência Negra, no dia 20 de novembro. g) Reconhecer o caráter multirracial da cultura brasileira.

120 h) Garantia do título de propriedade de terra às comunidades negras remanescentes de

quilombos.

i) Rompimento das relações diplomáticas e/ou comerciais com países que tenham institucionalizado qualquer tipo de discriminação entre sua população.

Todas essas demandas foram discutidas por vários parlamentares durante todo processo constituinte, tanto na Subcomissão dos Negros, populações indígenas, pessoas deficientes e minorias, que integrava a Comissão Temática da Ordem Social, quanto em outras subcomissões. Interessante perceber a presença de alguns dos temas na Convenção de 1986, que são reivindicações antigas de outros movimentos sociais, como o de mulheres, e que até os dias atuais são tratados como tabu, ou que ainda não lograram avanços significativos na legislação brasileira. Aquela foi uma década de muitas demandas sociais, motivadas pelo desejo de democratização, pelo fim do autoritarismo e por mais espaço de participação dos movimentos sociais nos processos de decisão. Entre os temas de caráter mais geral levantados durante a Convenção O Negro e a Constituinte estão: Licença paternidade; Proibição de qualquer controle de natalidade por parte do Estado e a descriminalização do aborto; Integridade física e moral dos detentos, com realização de atividade produtiva rentável e com 80% da renda revertida para a família; Compromisso do Estado com a construção de moradias dignas às populações carentes, sendo que o gasto do trabalhador não deveria ultrapassar 10% do seu salário; Nacionalização das indústrias farmacêuticas e laboratórios farmacêuticos; Obrigação do Estado em oferecer todas as assistências aos idosos, independentemente se eles contribuíram ou não com a previdência social; Destinação de 20% do orçamento da União para a saúde; Jornada de trabalho de seis horas diárias; Reconhecimento da profissão de empregada doméstica e de diarista de acordo com o estabelecido na CLT; Assegurar aos pobres o direito a propriedade urbana ou rural, através de apoio do Estado para implementar as condições básicas de infraestrutura, entre outras reivindicações de caráter universal. Essas demandas, formalizadas em documento, refletiam uma conjuntura social de anseio por direitos mínimos e por liberdade política, o que demonstra a participação do Movimento Negro no processo de democratização do país.

Convocada através de uma Emenda Constitucional (EC nº 26, de 1985), a Assembleia Nacional Constituinte funcionou durante 20 meses, de 1º de fevereiro de 1987 a 05 de outubro de 1988, data de promulgação do novo texto constitucional. As discussões da nova Carta tiveram início nas 24 Subcomissões Temáticas, agrupadas dentro de 8

121 Comissões Temáticas. Após aprovados os anteprojetos nas 24 Subcomissões, cada um deles seguiu para a sua Comissão Temática respectiva, onde foram reunidos em 8 Anteprojetos das Comissões72_.

Para esta tese de doutorado, focamos particularmente nas atas das reuniões, emendas e anteprojetos relativos a dois grupos:

. Comissão da Ordem Social. Acompanhamos a documentação como um todo, mas, entre as subcomissões que a compõem, demos destaque à Subcomissão dos Negros, populações indígenas, pessoas deficientes e minorias;

. Subcomissão da Nacionalidade, da Soberania e das Relações Internacionais, pertencente à Comissão da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher,

Decidimos por analisar esses grupos, pois, de um lado, eles integraram grande parte das demandas específicas da temática étnico-racial levantadas pela Convenção Nacional O negro e a Constituinte, de 1986 (listadas nas duas páginas anteriores) e por outras entidades do movimento negro que também enviaram seus documentos com demandas73_{. Por outro, no}

segundo grupo foram debatidos os significados de “nação” e de “povo brasileiro”, o que nos interessa especificamente para o desenvolvimento do pressuposto desta tese sobre a desestabilização do discurso da mestiçagem, causados pelas políticas de ação afirmativa e pela categoria raça.

O processo constituinte, apesar de sinalizar uma diversidade de sujeitos sociais, preservava os limites dos pressupostos de uma democracia racial. E as dificuldades que seriam enfrentadas em todo esse processo já se mostravam na agregação de tantos temas importantes em uma mesma subcomissão, a Subcomissão dos Negros, populações indígenas, pessoas deficientes e minorias. Ainda com esses sérios limites, é nos anos 1980 que se inaugura de fato

72

As descrições sobre cada subcomissão e sobre todas as etapas do processo constituinte podem ser acessadas no site da Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade- legislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/constituicao-cidada/o-processo-constituinte/lista-de- comissoes-e-subcomissoes> e em <http://www2.camara.leg.br/atividade- legislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/constituicao-cidada/o-processo-constituinte>. Acessados em 22/09/2012.

73 _{A constituinte Benedita da Silva (PT), membro da Subcomissão dos Negros, Populações Indígenas,}

Pessoas Deficientes e Minorias destaca: “Temos recebido várias propostas de várias entidades. E as primeiras propostas que chegaram às nossas mãos foram da Convenção aqui de Brasília dos Negros, da Comunidade de Muriaé, da Convenção do Negro de Juiz de Fora, de Uberaba, Comissão do Negro do PT do Distrito Federal, do Inabra e de outras entidades que, no momento, não me lembro, que estão fazendo a entrega desta documentação” (BRASIL, 1987: p. 68).

122 um debate para dentro do Estado brasileiro sobre as consequências do racismo no país. Sueli Carneiro, em entrevista concedida a Pereira e a Alberti (2007) afirma acreditar que “em 1988 o movimento negro brasileiro deu a resposta adequada ao Estado brasileiro, às tentativas de manipular o sentido do centenário da Abolição” (PEREIRA e ALBERTI, 2007, p. 252).

É importante frisar que o processo constituinte foi influenciado por uma conjuntura internacional de crises e transformações de várias ordens. Os anos 1980 ficaram marcados por um ambiente de inseguranças: fim da Guerra Fria e queda do Muro de Berlin; o esgotamento do Estado de Bem-Estar Social na Europa e do modelo Social Democrata; na América Latina, assistíamos a levantes populares contra o autoritarismo, ao mesmo tempo que avançava uma crise da dívida externa, iniciada no México; nessa época, o Brasil suspendeu o pagamento da dívida externa por falta de recursos, devido a uma forte recessão, pela alta inflação, e por dificuldades em pagar os juros e amortizar a dívida; além disso, haviam as demandas sociais reprimidas que traziam reivindicações por direitos sociais, políticos e por ganhos econômicos. Todo esse contexto, somado a aspectos internos, colocava os indicadores sociais brasileiros em patamares muito baixos: precarização dos serviços públicos; aumento dos níveis de desigualdade; diminuição do poder de compra; a necessidade da inserção de mais membros das famílias como mão-de- obra no mercado de trabalho para aumentar os rendimentos familiares (OMETTO et al , 1995: p. 403). A crise brasileira tem também, segundo Joel Rufino dos Santos, um aspecto civilizacional, na medida em que o país não realiza seu discurso em termos de direitos concretos para a população negra.

123 É evidente que se pode pensar na crise brasileira sob muitos aspectos. E todos nós temos uma tendência em enxergar apenas o aspecto político da nossa crise. Saímos de um regime militar e não conseguimos realizar, como o povo brasileiro esperava, a redemocratização do país. Estamos numa transição que se arrasta, ameaçando de ir para o buraco. Pois bem, esse é o aspecto político da crise brasileira, mas ela tem, também, um aspecto econômico, que todo mundo percebe. [...] Mas essa crise tem um aspecto, também, civilizatório e é aí que a questão do negro, a questão do racismo se torna um verdadeiro fantasma para os nossos constituintes, um desafio aos nossos constituintes. A crise brasileira consiste também em recalcar a sua negritude e a sua indianidade. [...] A crise brasileira tem aspectos políticos, econômicos, sociais etc, mas tem um aspecto civilizatório, ou seja, a civilização brasileira está em crise porque não consegue ver a si mesma como uma civilização pluricultural, porque recalca a sua parte negra, a sua parte indígena, porque não quer ver a si mesma efetivamente como é, tem preferido, até aqui, uma alienação, uma concepção alienada de si própria. [...] A questão negra é importante, entre outras razões, porque está no epicentro da crise brasileira. A questão negra faz parte da crise brasileira (BRASIL, 1987a, p. 148)74_.

Aos descontentamentos sociais, soma-se o clima de rivalidades políticas que se fizeram sentir fortemente na ANC. A crise interna do PMDB, que se subdividiu durante a constituinte com o surgimento do PSDB, fez com que em certo momento a direção partidária perdesse liderança. Grupos suprapartidários surgiram durante o período da constituinte, e deles o mais expressivo foi o “Centrão”, como ficou conhecido o grupo de constituintes conservadores, de várias origens partidárias e que deu o “tom” nas discussões para a aprovação da nova Carta. Às vezes mais voltado à posição, outras vezes mais à oposição, o “Centrão” acabou por transformar a constituinte em um palco de embates político-partidários, pois ali os membros atuavam buscando garantir privilégios para o contexto pós-constituição. É provável que, se a convocação da constituinte tivesse sido exclusiva e não no formato de um congresso constituinte, esses antagonismos fossem reduzidos. A prevalência de embates político-partidários em detrimento dos assuntos postos em pauta nas subcomissões fica evidente na leitura de atas das reuniões e de algumas propostas de emendas aos anteprojetos das subcomissões, como demonstraremos logo mais.

Portanto, entre os elementos que influenciaram o processo constituinte estão o contexto transnacional de rupturas de modelos econômicos; as crises econômicas e políticas internas ao Brasil, país recém-saído da ditadura militar, mas que ainda era regido

74 _{Pronunciamento do sociólogo Prof. Joel Rufino dos Santos durante a 10ª reunião da Subcomissão dos}

124 por forças políticas daquele período e as demandas sociais represadas. No caso da temática racial, o movimento negro tinha passado recentemente por uma reorganização, fruto de uma nova forma de atuação a partir do final dos anos 1970, pois passava a assumir um discurso de combate ao mito da democracia racial. Essa mudança teve uma inegável interferência de aspectos transnacionais:

Vamos ter, nos anos 1970, todo o renascer do movimento negro na nossa sociedade, inspirado efetivamente nas lutas de libertação da África, sobretudo a África lusófona. Inspirado na luta pelos direitos civis nos Estados Unidos, mas, fundamentalmente, apoiados, rastreados, em cima da nossa própria história de resistência e de luta (BRASIL, 1987a, p. 56)75_.

Por último, vale ressaltar a presença constante nesse processo constituinte de grupos de pressão e de lobistas durante os vinte meses de trabalhos da ANC. Alguns dos lobbies76 _{e de}

grupos de pressão mais presentes no processo constituinte foram os ruralistas (através da União Democrática Ruralista – UDR, contra a reforma agrária), e os grupos midiáticos que respondiam aos interesses de concessão de rádio e TV. Com isso, vemos uma constituição que apresenta várias contradições, o que é fruto da maneira extremamente negociada em que foi construída. Vemos algumas dessas contradições nos exemplos a seguir: ao mesmo tempo em que é “garantido o direito de propriedade” (art. 5º, XXII) a Carta também estabelece que “a propriedade atenderá a sua função social” (art. 5º, XXIII). Ao obrigar que a desapropriação apenas ocorra “mediante justa e prévia indenização em dinheiro” (art. 5º XXIV), em seguida a constituição determina que a “pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela família, não será objeto de penhora para pagamento de débitos decorrentes de sua atividade produtiva” (art. 5º, XXVI).

As contradições e inconsistências presentes no texto constitucional não se limitam a esses exemplos. Santos (2010) destaca esses desencontros, decorrentes da pouca precisão conceitual: O preâmbulo da constituição, por exemplo, descreve o país como um lugar de

75 _{Fala da Prof.ª Lélia Gonzalez, antropóloga e militante do movimento negro, durante a 7ª reunião da}

Subcomissão de Negros, Populações Indígenas, Pessoas Deficientes e Minorias, realizada em 28 de abril de 1987.

76 _{A palavra lobby tem sua origem na língua inglesa, e significa “antessala” ou “saguão”. Faz referência}

às atividades realizadas por pessoas que ficavam nas antessalas em busca de autoridades, políticos e outras pessoas de destaque, na tentativa de convencê-las ou de influenciá-las sobre algum assunto de interesse, antes do início de reuniões (UNICEUB, 2009: p. 13). Vale lembrar que lobby, ainda que seja comumente relacionado com posturas ilegais, corruptas ou imorais, é uma atividade legítima de um estado de direito, que permite e incentiva a participação dos diversos setores da sociedade nos assuntos de interesse público e na vida política como um todo. Atualmente, encontra-se em discussão a regulamentação do lobby. Sobre as distinções conceituais entre lobby, grupo de interesse e grupo de pressão, ver UNICEUB, 2009: pp. 13-21.

125 fraternidade e livre de preconceitos mas, contraditoriamente, determina a solução das controvérsias sociais:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem- estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma

sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundamentada na harmonia social e

comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das

controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte Constituição

da República Federativa do Brasil (BRASIL, 2005: p.11 – grifo nosso).

As mesmas imprecisões conceituais se mantêm ao longo do texto, no qual percebemos um ziguezaguear entre os termos “preconceito” (art. 3º); “prática do racismo” (art. 5º); “sem distinção de qualquer natureza” (art. 5º); “diferença de tratamento” (art. 7º). A pouca precisão conceitual demonstra a falta de consensos e costuma ser um entre os vários motivos de insucessos na efetivação de direitos77.

A falta de consensos, o baixo quórum nas reuniões e a pouca habilidade com as demandas vindas das ruas tornaram os debates iniciais bastante difíceis na Subcomissão dos negros, populações indígenas, pessoas deficientes e minorias. Cada uma das 24 subcomissões deveria ter aproximadamente 21 congressistas, mas a subcomissão em questão tinha apenas 18 e sempre contava com baixíssima presença nas reuniões. De acordo com o presidente da subcomissão, o parlamentar Ivo Lech (PMDB), os temas tratados nessa subcomissão não surtiram tanto interesse se comparados com os temas de outras subcomissões. Vários constituintes chegaram a colocar seus nomes à disposição para ali realizarem seus trabalhos, mas ao final decidiram participar de outras subcomissões:

Srs. Constituintes, a Secretaria da Comissão nos informa que temos sete assinaturas no livro e seis presenças de Parlamentares. Desta forma, não temos o quórum efetivo para a reunião oficial da Subcomissão. Estou, neste instante, convidando os Parlamentares aqui presentes a que venham conversar informalmente sobre as principais questões desta Subcomissão. Deparamos, a princípio, com alguns problemas: deveríamos estar com 21 componentes nesta Subcomissão. Efetivamente, estamos com 18. Por aí se vê que as expectativas e os anseios de fazerem parte da Comissão da Ordem Social foram muito grandes, mas as inscrições e os desejos se manifestavam, basicamente, em cima das Subcomissões “A” e “B”. A Subcomissão “A” tratará dos direitos dos trabalhadores e servidores públicos. Então, tínhamos, aí, um grande número de parlamentares ligados

77

Abordaremos ainda neste subcapítulo as imprecisões conceituais no que toca aos direitos dos povos indígenas. Nossa hipótese é de que essas imprecisões foram criadas para se evitar o termo “nações indígenas”.

126 à questão do funcionalismo, à questão dos direitos dos trabalhadores, à questão sindical que queriam e exigiam fazer parte da Subcomissão “A”. A “B” contemplará a saúde, a seguridade e o meio ambiente. [...] Para a Comissão da Ordem Social, por imposição de remanejo, vieram esses parlamentares fazer parte da nossa Subcomissão, que contempla o índio, a pessoa portadora de deficiência, o negro e as minorias. Estou sentindo alguns problemas de acomodação, de compatibilização dos anseios e dos desejos desses parlamentares. Observei, também, alguns inconformismos