1.1 – Emergência das discussões sobre a certificação de saberes
As discussões em torno do reconhecimento e da certificação de saberes construídos ao longo da vida ganharam destaque na Inglaterra a partir do início da década de 1980. Estas se fundamentavam na ideia de que os saberes construídos pelos sujeitos fora de ambientes formais de educação têm um importante papel em seu desenvolvimento profissional e pessoal, devendo, portanto, ser objeto de certificação. Defendia-se que os saberes dos adultos, principalmente aqueles ligados ao mundo do trabalho, deveriam ser valorizados, independentemente da forma ou do local no qual eles foram construídos.
Nesse contexto, emergem dispositivos que visam possibilitar esse reconhecimento por meio da atribuição de créditos aos saberes passíveis de comprovação. Na literatura anglo- saxônica, tal princípio foi consolidado e se difundiu com a criação do conceito de Acreditação de Aprendizagens Experienciais Prévias (APEL)9.
A emergência dessa noção está diretamente relacionada com os estudos sobre o tema iniciados nos anos de 1970 nos Estados Unidos, que tinham como base os escritos de Dewey, Locke, Piaget e Kolb, nos quais estes advogavam pela necessidade de se relacionar aprendizagens e experiências tendo em vista a singularidade do ensino de adultos (CHALLIS, 1993; GORRINGE, 1989). Com o objetivo de conhecer a experiência norte-americana, pesquisadores britânicos, como, por exemplo, Gorringe (1989), realizaram visitas às instituições de ensino do país onde eram desenvolvidos projetos voltados para a avaliação e a atribuição de créditos aos saberes de adultos que desejavam ingressar no ensino superior (GORRINGE, 1989).
Na Inglaterra, pautando-se no modelo dos EUA, a difusão da acreditação de aprendizagens prévias tinha como objeto principal viabilizar o ingresso e a progressão dos adultos trabalhadores no ensino superior (CHALLIS, 1993; GORRINGE, 1989; GARNETT; PORTWOOD; COSTLEY, 2004). Posteriormente, a ideia de atribuir créditos aos saberes dos adultos trabalhadores passou a integrar as discussões sobre o desenvolvimento de programas de formação profissional, ofertados para adultos trabalhadores, sem ligação direta com as rotas de educação institucionalizadas (GORRINGE, 1989).
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O crescente interesse pela adoção da APEL como forma alternativa de certificação profissional e, principalmente, de ingresso e progressão no ensino superior foi justificado pela constatação da queda no número de egressos do sistema de educação básica e, portanto, de jovens inseridos na educação superior. Julgava-se que essa diminuição representaria um problema sério para o mundo do trabalho, pois poderia se traduzir em um declínio na oferta de mão de obra qualificada, se fazendo necessária a ampliação do investimento na educação de jovens e na (re)qualificação de adultos trabalhadores (EVANS, 1990; CHALLIS, 1993; GARNETT; PORTWOOD; COSTLEY, 2004).
Juntamente com o conceito de Acreditação de Aprendizagens Experienciais Prévias surgiram muitas outras noções similares, que apresentavam diferentes nomenclaturas e pequenas diferenciações quanto ao tipo de saber reconhecido. Para o propósito deste trabalho, tendo em vista que os conceitos mais difundidos no contexto britânico são APEL e Acreditação de Aprendizagens Prévias (APL)10, interessa-nos compreender a diferenciação
entre eles. O primeiro é definido por Garnett, Portwood e Costley (2004, p.4) como
O processo pelo qual as aprendizagens experienciais apropriadas e ainda não certificadas são reconhecidas e atribuídas um valor em termos acadêmicos [...]. Aprendizagens experienciais podem abranger conhecimentos, habilidades e comportamentos adquiridos ao longo da vida, especialmente no trabalho, forma planejada ou não (grifo nosso).ii
Já a APL é conceituada por Simosko (1990, p.1) como sendo
[...] um processo pelo qual indivíduos podem obter créditos para obtenção de certificações, com base em evidências de seus feitos anteriores. Ele facilita a avaliação e a certificação formal de competências apoiando-se em evidências de tais realizações e permite que os indivíduos possam identificar novos caminhos de aprendizagem e para o desenvolvimento.iii
Enquanto ambos os modelos se focam na atribuição de créditos por aprendizagens prévias, eles se diferenciam pelo fato de a APEL se voltar para o reconhecimento somente de saberes ainda não certificados, enquanto a APL se foca no reconhecimento de saberes certificados ou não. Este último, portanto, é capaz de abarcar o primeiro, e ambos podem servir como rota para certificação profissional (EVANS, 1993; GARNETT; PORTWOOD; COSTLEY, 2004). Nesta pesquisa, analisamos documentos e bibliografia que adotam ambos os termos, levando em consideração que não são estabelecidas distinções entre os princípios de avaliação de saberes prévios dos dois modelos.11
10 Em inglês: Accreditation of Prior Learning (APL).
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Em sua obra, Challis (1993) analisa as principais características e demandas para viabilização do APEL na Inglaterra. A autora, contando com a corroboração de outros autores do campo (GORRINGE, 1989; SIMOSKO, 1990), elenca os principais passos do processo de reconhecimento. São eles: identificação da aprendizagem, independentemente de quando e onde ela aconteceu; seleção dos conhecimentos relevantes para progressão em um curso ou obtenção da certificação; demonstração da validade e adequação dos conhecimentos por meio de comparação dos saberes dos sujeitos com os parâmetros utilizados como critério de avaliação e certificação; avaliação de evidências de acordo com os critérios pré-determinados; emissão da certificação.
A ideia fundamental para o reconhecimento de saberes, seja no contexto do ensino superior seja no contexto da formação profissional, é a de que esses conhecimentos devem ir ao encontro de critérios previamente estabelecidos pela instituição responsável por ofertar o curso ou a certificação almejada pelo sujeito. Dessa forma, o processo de avaliação é conduzido por meio de uma comparação entre conteúdos ou habilidades almejadas, normalmente dispostos no programa do curso em questão, e as evidências de aprendizagens prévias apresentadas pelos sujeitos (CHALLIS, 1993).
Na educação superior, a viabilidade da APEL se ampliou ao longo dos anos de 1980 e de 1990 devido ao crescente processo de modularização dos cursos (NASH, 1995). Os defensores da APEL acreditavam que os módulos poderiam ser utilizados como ponto de referência para o reconhecimento de saberes. Nesse sentido, pela comparação entre os objetivos de um módulo de ensino e os saberes comprovados pelo sujeito, jovens e adultos poderiam ser dispensados da realização de disciplinas, acelerando seu processo de formação (GARNETT; PORTWOOD; COSTLEY, 2004).
A modularização dos cursos, portanto, possibilitou que a acreditação de aprendizagens prévias se tornasse uma prática regular em instituições de ensino superior, sendo que ela permanece até os dias atuais como uma rota alternativa para ingresso e progressão nos cursos. A regulamentação desse processo de reconhecimento de saberes na educação superior é realizada, atualmente, pela Quality Assurance Agency (QAA), órgão responsável por regular a organização do ensino superior na Inglaterra e também por orientar a condução do processo de avaliação e reconhecimento dos saberes.
Contudo, conforme explicitamos na introdução desta dissertação, o foco deste trabalho são as formas de reconhecimento e certificação de saberes ligadas especificamente à oferta de formação profissional que se insere no âmbito da educação pós-compulsória. Assim,
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não nos aprofundaremos nas discussões sobre a forma como o processo de reconhecimento de saberes é conduzido na educação superior.
A adoção da APEL no âmbito da educação e formação profissional12 ocorreu de
forma distinta daquela feita na educação superior. Nesse novo contexto, o reconhecimento de saberes experienciais somente se tornou uma possibilidade real a partir da reforma do sistema de educação e formação profissional que aconteceu a partir de meados dos anos de 1980 na Inglaterra. Simosko (1990), ao ponderar sobre a possibilidade de implementação da acreditação de aprendizagens prévias no país, afirma que essa análise somente pode ser realizada a partir da compreensão de uma série de mudanças profundas que acometeram esse sistema.
Essas mudanças dizem respeito, principalmente, à implementação do National Vocational Qualification (NVQ), que altera a organização e a oferta das certificações profissionais disponíveis até então, e também traz à tona novos conceitos responsáveis por modificar a estrutura de todo o sistema de formação profissional (RAGGATT; WILLIAMS, 1999). Com o NVQ, a certificação profissional passou a se estruturar em torno da avaliação de conteúdos definidos nacionalmente, segmentados em unidades, que serviriam como instrumentos de comparação entre as evidências fornecidas pelos candidatos e as competências requeridas por determinada ocupação. Segundo Gorringe (1989), a forma como se organizou o NVQ propiciou que aprendizagens prévias fossem reconhecidas independentemente do planejamento de aprendizagens futuras, tal como acontece no ensino superior. Ou seja, mesmo que o candidato não desejasse ingressar no ensino superior ou na educação continuada, ele ainda poderia ter seus saberes reconhecidos com base nos parâmetros de competências construídos no NVQ.
O uso da APL para certificação profissional no âmbito do NVQ foi regulamentado pelo Conselho Nacional para Certificação Profissional (NCVQ)13, um órgão criado no decorrer da reforma do sistema de educação e formação profissional, responsável por regular a oferta de certificações profissionais nacionais. A entidade estabelecia que
Evidências de realizações passadas, se devidamente comprovadas, podem ser tão ou mais válidas do que evidências oriundas de testes e exames [...]. Se um candidato tem praticado as competências requeridas, no trabalho ou fora dele, e pode produzir provas de sua competência relacionadas às performances passadas, isso pode ser uma fonte alternativa de evidência a ser considerada para a obtenção de uma certificação (NCVQ apud GORRINGE, 1989, p.320).iv
12 Na Inglaterra denominada de Vocational Education and Training (VET). 13 Em inglês: National Council for Vocational Qualification (NCVQ).
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Pode-se afirmar, então, que somente a partir do fim dos anos de 1980, com a implementação efetiva do NVQ, o reconhecimento de saberes se constituiu como uma rota possível para obtenção da certificação profissional na Inglaterra (CHALLIS, 1993). Assim sendo, a partir da implementação dos quadros referenciais e dos parâmetros de competência, o NVQ se tornou o fio condutor para as ações de reconhecimento e certificação de saberes na Inglaterra. Entendemos, portanto, que a compreensão do processo de reconhecimento de saberes passa, primeiramente, pela compreensão da forma como se organiza historicamente a formação e a certificação profissional no país.
1.2 – Configuração de políticas públicas de reconhecimento de saberes do trabalho na Inglaterra: a reforma na educação e na formação profissional
As décadas finais do século XX representaram para a Inglaterra uma mudança nos paradigmas de estruturação da formação profissional em voga desde o início do século XIX. Nesse período, o Estado, regido pelos princípios do liberalismo, tinha como prática a não intervenção nas formas de organização e oferta de programas de formação e educação profissional, que se constituíam de forma dispersa e fragmentada, com variações nos conteúdos e tempo de duração dos cursos entre instituições, sem que fosse estabelecido qualquer tipo de linearidade ou conexão entre eles (RAGGATT; WILLIAMS, 1999; WINCH; HYLAND, 2007).
O aumento da preocupação do Estado com seu papel na organização da formação profissional é atribuído à percepção de que eram necessárias novas medidas para combater o lento crescimento econômico do Reino Unido e à tomada de consciência de que o laissez- faire não havia conseguido garantir a oferta de mão de obra qualificada considerada necessária para a expansão industrial (RAGGATT; WILLIAMS, 1999; PEMBERTON, 2001). Nesse contexto, são vários os documentos governamentais e as produções bibliográficas que responsabilizam a educação e a formação profissional pelos problemas econômicos que atingiam o país.
A mudança na postura do Estado em relação à sua responsabilidade sobre a formação profissional começou a ser explicitada a partir da publicação do documento Industrial Training: Governmen Proposals, no ano de 1961, e a subsequente publicação do Industrial Training Act, no ano de 1964, durante o governo do Partido Trabalhista (1964 -1970) (RAGGATT; WILLIAMS, 1999; PAYNE, 2008). Ambos os documentos tinham como objetivo orientar as iniciativas de treinamento de adultos trabalhadores a serem conduzidas e
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financiadas pelos empregadores, especificamente por meio da constituição dos Industrial Training Boards (ITBs) pela legislação de 1964.
Os ITBs foram concebidos como organismos que agregariam representantes dos empresariados e dos trabalhadores, divididos por atividade econômica, com a função de fornecer ou garantir o fornecimento de cursos de treinamento para formação de pessoas que trabalham ou pretendiam trabalhar no setor de atuação do ITB. Os organismos deveriam formular recomendações a respeito do tipo de treinamento necessário para a ocupação de cada posto de trabalho que compõe seu setor e o nível de escolarização necessária, quando fosse o caso. Caberia aos ITBs também definir quais os resultados a serem alcançados com o treinamento e os métodos de avaliação adequados para cada função, além de certificar os trabalhadores (HSMO, 1964). O financiamento das atividades dos ITBs e da oferta de cursos aos trabalhadores era garantido por meio do pagamento de taxas impostas pelos órgãos aos empregadores, autorizadas pela lei de 1964, complementadas por subsídios governamentais.
Apesar de apresentar uma melhoria na qualidade e na quantidade de treinamento ofertado aos trabalhadores, perpetuava na Inglaterra a carência de mão de obra qualificada. Esse problema foi agravado pelo aumento do número de jovens desempregados e pela insatisfação dos empregadores, principalmente dos donos de pequenas empresas, com o sistema de cobrança de taxas pelos Industrial Training Boards (WINCH; HYLAND, 2007; PAYNE, 2008). Nesse contexto, buscando sanar as queixas dos empregadores, o governo divulgou o Employment and Training Act no ano de 1973, isentando as empresas do pagamento de taxas ao ITB e criando a Manpower Service Commission (MSC), a Employment Service Agency e a Training Services Agency.
A MSC foi concebida como uma organização não governamental quase autônoma, ou seja, seu financiamento era realizado por meio de recursos públicos repassados pelo Departamento de Emprego, mas a agência possuía alto grau de independência no que diz respeito ao controle governamental. A comissão era uma entidade tripartite, constituída por membros do governo central, três representantes dos empregadores, com o mesmo número de representantes dos trabalhadores, além de contar com dois representantes das autoridades locais14 e um representante de organizações relacionadas à educação.
14 Autoridades Locais (Local Authority) são os governos eleitos localmente em cidades, municípios ou distritos.
Na Inglaterra existem cinco tipos de Autoridades Locais: county councils, district councils, unitary authorities, metropolitan districts e London boroughs (Cf. <http://www.politics.co.uk/reference/local-government- structure>).
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A MSC tinha como função primordial a coordenação de ações no campo da formação de mão de obra e das demandas do mercado de trabalho, buscando garantir a empregabilidade da população, com o auxílio das agências supracitadas (HMSO, 1973). Segundo Farley (1983 apud WINCH; HYLAND, 2007, p.18),
[...] o estabelecimento da MSC marca um importante passo na ligação entre treinamento e as outras atividades do mercado de trabalho. Ao mesmo tempo a instituição unificou, administrativamente, os serviços de treinamento desejados por empresas e outras instituições de emprego com a formação almejada por sujeitos desempregados ou que gostariam de melhorar suas oportunidades de emprego por meio de aquisição de novas habilidades.v
A legislação de 1973 também foi responsável pela dissolução do Central Training Council, um órgão formado por seis representantes do empresariado e seis representantes sindicais que tinha como atribuição principal levantar as demandas de criação de novos Industrial Training Boards e acompanhar as atividades desenvolvidas nestes, funções essas que passaram a ser exercidas pela MSC (DE, 1973; WINCH; HYLAND, 2007).
Com a mudança de governo oriunda das eleições de 1979, em que a candidata do Partido Conservador, Margaret Thatcher, assumiu o cargo de primeira-ministra, a atuação dos sindicatos nas definições das iniciativas de formação profissional foi pulverizada. Nesse contexto, os Industrial Training Boards foram gradativamente extinguidos e substituídos por Non-Statutory Training Organizations (NSTOs)15, destituídas de qualquer poder de arrecadação de taxas e onde o envolvimento do sindicato se daria somente por meio de convite (PAYNE, 2008). Complementarmente, para garantir a não interferência dos sindicatos, o Employment Act de 1989 revogou a possibilidade de participação dos representantes sindicais nos ITBs remanescentes.
Esse movimento que ocorre na Inglaterra vai de encontro à difusão de um regime de acumulação flexível que marca a crise do modelo keynesiano-fordista a partir do ano de 1973. De acordo com Harvey (2012, p.140), esse regime
[...] se apoia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos produtos e padrões de consumo. Caracteriza-se pelo surgimento de setores de produção inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento de serviços financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de inovação comercial, tecnológica e organizacional.
Nesse contexto, surgem novas formas de organização do trabalho, com a crescente adoção de trabalhadores de tempo parcial, temporários ou subcontratados. Além disso, ainda
15 No fim dos anos de 1980, os NSTOs foram renomeados como Industrial Training Organizations (ITO)
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de acordo com Harvey (2012), a restruturação da produção foi acompanhada pelo desenvolvimento dos setores de transporte e comunicação, o que possibilitava a extensão da produção para além das fronteiras nacionais, criando, assim, um aumento de mão de obra excedente. Todo esse movimento culminou no enfraquecimento do poder de negociação sindical nos principais mercados mundiais.
Contudo, Calveley (2007) afirma que a extinção dos Industrial Training Boards e as restrições apresentadas aos sindicatos pela legislação de 1989 tiveram pouco impacto na participação real destes nas políticas de educação e formação profissional. Isso porque, inicialmente, eles foram relutantes à mudança no sistema de formação profissional, uma vez que, antes do envolvimento do Estado nessa esfera, os programas de treinamento profissional realizados no trabalho, por meio de estágios, eram monitorados por entidades sindicais. Com esse acompanhamento, os sindicatos garantiam que trabalhadores qualificados, os quais tinham os salários fixados pelas entidades, ocupassem os postos de trabalho condizentes com a sua formação e não fossem substituídos por uma mão de obra mais barata, além de manter sob controle a oferta de mão de obra especializada disponível (TREVISAN, 2001).
Somado a isso, de acordo com Calveley (2007), os sindicatos com atuação geral, conhecidos como general unions16, não possuíam estratégias de treinamento definidas e, por
esse motivo, não conseguiram usufruir efetivamente de seu direito de representação nos Industrial Training Boards ou na Manspower Service Commision. Ao analisar a atuação dos sindicatos nas políticas de formação profissional, a autora afirma que
Não obstante a legislação favorável de 1964 e 1973, até recentemente, os sindicatos possuíam influência limitada sobre as políticas nacionais de formação profissional. Antes dos anos 1960, isso se deu devido à falta de interesse e o foco primordialmente [dos sindicatos] em acordos coletivos de salário e condições de trabalho. Durante o período tripartite iniciado em meados de 1960 e estendido durante os anos 1970, eles apresentaram o que pode ser caracterizado como um interesse apático pela formação (CALVELEY, 2007, p.25).vi
A intervenção do Estado sobre a organização da educação e formação profissional ganhou fôlego com a publicação do relatório intitulado “A New Training Initiative” no ano de 1981. O documento foi formulado pela Manpower Service Commision e continha importantes questionamentos sobre a forma como jovens e adultos estavam sendo preparados para sua
16 Na Inglaterra os sindicatos são classificados como: (a) company union, que representa os interesses de
empregados de somente uma empresa atuando independentemente de outros sindicatos. Também chamada de house union, são geralmente falsas e atuam ilegalmente. (b) general union, que representa trabalhadores de empregados em diversas empresas na mesma indústria. Também conhecida como industrial union. (c) craft union, que representa trabalhadores qualificados em determinados setores, tais como carpintaria e soldagem. Fonte: <http://www.businessdictionary.com/definition/trade-union.html#ixzz3DVVMk7np>.
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(re)inserção e/ou permanência no mercado de trabalho. O intuito do relatório era definir novos objetivos a serem contemplados no âmbito da formação profissional para que o Reino Unido conseguisse atender às demandas do mundo do trabalho em um contexto econômico de constante mudança e crescente competitividade (JESSUP, 1989, p.56). Em suma, os objetivos apresentados são:
(i) o desenvolvimento de habilidades profissionais, incluindo estágios, de forma que habilite os jovens de diferentes idades e com diferentes níveis educacionais a alcançarem os parâmetros de habilidades previamente definidos e apropriados para os trabalhos disponíveis e proporciona-lhes bases para o progresso da aprendizagem; (ii) alcançar uma posição onde todos os jovens com idade inferior a 18 anos tenham oportunidade de permanecerem no sistema educacional em regular ou possam iniciar um período planejado de treinamento no trabalho combinado com programas de formação profissional e de educação geral; (iii) a criação de oportunidades para adultos, empregados ou reingressando no mundo do trabalho, de adquirir, ampliar ou atualizar suas habilidades e conhecimentos no cursos de suas atividades ao longo da vida (DOE, 1981, p.3, grifo nosso).vii
Ao firmar essas metas, a MSC trouxe à tona a necessidade de realização de uma ampla reforma na educação e na formação profissional e forneceu os princípios fundamentais para a configuração de um novo sistema. A partir de então, as ações do governo nesse âmbito