Os documentos produzidos pela Comissão Trilateral, especialmente – “El problema de las Consultas Internacionales” –, aponta novas estratégias a serem implementadas para as relações entre países. A “consulta”, reconhecida como uma prática da diplomacia tradicional, deveria ser reformulada para oferecer novas perspectivas nos processos cooperativos.
Neste documento, os trilateralistas reconhecem três categorias de consulta: 1. Referente aos programas ou às políticas nacionais, nas quais o impacto sobre outras nações poder ser indireto ou limitado; 2. Onde existam conflitos diretos de política ou de interesse entre os países trilateralistas; 3. Nas áreas substantivas, onde o consenso pós-guerra se havia desmoronado ou onde não houvesse necessidade de novas políticas.
A primeira contém uma recomendação referente à restrição das decisões nacionais, que recoloca a questão da soberania nacional, pois, como efeito de maiores graus de interdependência, estão envolvidos interesses internos, governamentais e transnacionais, que reconfiguram o quadro das relações entre temas internos e externos em cada país.
A segunda se refere à relação entre os países trilateralistas, embora o Documento reconheça “que en pocos casos la consulta puede resolver el conflicto básico, [pelo menos] puede moderar y definir la disputa”, dada a existência de consensos prévios – pré-figurados em interesses convergentes. A disputa Norte/Sul parece colocá-los em um mesmo plano, em que se produziria um princípio de convergência. A consulta desenvolvida entre os países trilateralistas se realizava sobre a base de um consenso político substancial, estabelecido através do sistema de Bretton Woods, mesmo avaliando sua debilidade e necessidade de renovação.
Finalmente, a terceira aponta para o desenvolvimento de um novo consenso. Este ponto reforça, em todos os planos e entre diferentes unidades, o argumento da interdependência. Para esse novo consenso, seria necessário incluir os países socialistas e os países em desenvolvimento. A consulta com cada novo “sócio” seria diferente; entretanto, avaliavam como complexa sua relação com os países em desenvolvimento pela heterogeneidade apresentada no Terceiro Mundo, levando-os a reconhecer que, do ponto de vista econômico, o Terceiro Mundo estava dividido em pelo menos “três mundos”.
Uma das recomendações desse documento foi reduzir a agenda (de consulta) e limitar a participação, ensinamento extraído da experiência de distintas instituições que estabeleciam
os nexos entre os países industriais avançados com os menos desenvolvidos. Tomam como exemplo as práticas utilizadas no diálogo Norte-Sul, no Centro de Desenvolvimento e na Comissão de Ajuda para o Desenvolvimento. Essas experiências mostraram que a inclusão de um menor número de interlocutores e a delimitação das questões a serem debatidas facilitavam a construção de acordos. Assim, avaliavam que as organizações “multipropósitos” não seriam eficazes para tarefas concretas, ainda que salientassem que algumas organizações – como as Nações Unidas – poderiam auxiliar em outros propósitos mais direcionados à legitimação de conceitos gerais. Aparentemente, o propósito central dos organismos “ mais específicos” seria a geração de consenso.
A diferença entre os conceitos de consenso, disciplinamento e consentimento, realizada por Therbon, pode ser útil para entender o sistema de consulta proposto pelos trialteralistas. Para este autor, a idéia de consenso se refere à sociedade civil em sua relação com o governo. A sociedade civil dá ou não seu consentimento a um determinado regime. Nas concepções liberais e democráticas de governo, a legitimidade é derivada do consenso social, e nele se fundamenta. O disciplinamento está associado aos mecanismos de submissão ideológicos que asseguram a obediência dos dominados aos dominadores. Se consentimento significa “acordo com”, consenso supõe “acordo entre”, evidenciando a idéia das relações de força no que se refere ao consenso.50
O processo de consulta pareceria ser um mecanismo que tenta obter dos países subdesenvolvidos, além do consenso, um certo disciplinamento e consentimento, dado que o consenso supõe o acordo entre distintos atores em condições semelhantes.
Vinculado a esse traçado restritivo, no que se refere à participação, valorizam o papel outorgado a certos líderes individuais de muitos países em desenvolvimento, destacando
uno de los medios más eficaces en la consulta Norte-Sur puede ser el contacto informal con estos individuos claves en Africa, Medio Oriente, Asia y América Latina. Esto puede generar el entendimiento y ser un instrumento útil antes de la negociación.51
50 Therbon, Göran. La ideología del poder y el poder de la ideología. México, Siglo Veitiuno Editores, 1980. 51 El problema de las consultas internacionales..., op.cit., p.428.
As relações “quase pessoais” com esses “homens-chave” tentam articular negociação e cooptação, ainda que ambas possam operar, de forma complementar, para a concretização de objetivos. À medida que são produzidos “acordos entre”, a negociação assume um caráter mais “oficial” e institucional, enquanto a cooptação se desenvolve mais no terreno individual , envolvendo a dimensão da estrutura psíquica dos indivíduos e a posição social que ocupam no plano nacional, ou seja, no plano mais estrutural.
A tarefa de cooptação ou convencimento se realiza, em grande parte, em virtude da posição real ou potencial desse “homem-chave” no quadro de forças nacionais, considerando também a possibilidade que essa posição oferece para a negociação desenvolvida no plano formal ou “oficial”.
Nesse sentido os trilateralistas valorizam uma diversidade de “círculos de participação”. Nos anéis mais externos se desenvolveriam consultas e discussões gerais e, num movimento para dentro, procurariam uma colaboração mais estreita, mais consensual, contribuindo para uma colaboração e coordenação dos anéis internos.
A partir de relações mais informais, tentam estabelecer melhores acordos no plano institucional. Entretanto, advertem que as organizações internacionais são relutantes à introdução de mudanças e adequacões. Assim, a ampliação de outros agentes e de outras medidas que acelerem certas reformas pode sofrer resistência.
Em consonância, acrescentam que a consulta, ainda que limitada a alguns assuntos específicos, requer sujeição e moderação dos programas nacionais
Y ello puede cumplirse solamente si las agencias nacionales pueden ser controladas y sensibilizadas a las consecuencias internacionales de sus políticas. Un compromiso con el proceso de consulta es uno de los medios más eficaces para este fin, un arma en manos de las minorías que, dentro de cada gobierno, tienen la mente dirigida hacia lo internacional”.52
A sensibilização exercida no terreno mais pessoal e individual pode operar através de diversos canais e servir-se desses “homens-chave” como elementos condutores a contextos institucionais. A possível compatibilidade de interesses entre si é também um elemento que pode ser favorável.
Um exemplo é a carta de Rockefeller a Nixon, de 30 de agosto de 1969, agradecendo o reconhecimento deste por ter-lhe conferido uma missão pessoal no início de sua gestão presidencial. Naquela oportunidade, Rockefeller percorreu 23 países acompanhado de um grupo de cidadãos norte-americanos (25 no total) especialistas em uma área determinada (comércio, finanças, trabalho, entre outros). Nesse percurso,
cada uno de los asesores se reunía con los líderes en campos de interés mutuo de los sectores públicos y privados. De esta forma cada uno de los asesores de la misión pudo conversar y asesorarse con unas 100 a 200 personas en cada país... Ningún individuo hubiera podido combinar la pericia del conjunto de los asesores que formaron parte de la misión. 53
Esta carta estava acompanhada de um relatório, contendo uma espécie de diagnóstico sobre as linhas políticas em busca de ajuda mútua entre os países da América Latina e os EUA. É interessante observar como essa missão recria uma aproximação, que combina, por um lado, a perícia do especialista, expressada nesse conjunto de 25 assessores e, por outro, o início de relações que assumem um caráter não-institucional, na medida em que Rockefeller não foi como representante oficial.
Entretanto, o “processo de consulta e participação” deveria prosseguir ou se expandir, não ficando reduzido a essas minorias. Isso denota um movimento contrário aos anéis mencionados anteriormente, com a finalidade de obter um alcance mais abrangente e inclusivo. O especialista de alto nível parece formar parte desses “homens-chave”.
El proceso puede ser comprehensivo e incluir a todos los niveles de la burocracia nacional. Probablemente, el elemento más importante es el experto de alto nivel, el funcionario responsable por la preparación de las proposiciones de política que serán tomadas en consideración a nivel político.54
53 Carta de Rockefeller a R. Nixon. NY, 30 de agosto de 1969, mimeo. 54 El problema de las consultas internacionales..., op. cit., p.428.
O “funcionalismo por partes”, incluído como critério para a ação, contém duas dimensões, uma delas se refere à necessidade de tratar separadamente cada temática; a segunda afirma que uma temática específica será mais bem tratada por peritos e especialistas do que por políticos.
La especialización crea cuerpos de conocimientos y marcos intelectuales comunes entre los expertos de muchas naciones. Se puede construir coaliciones de especialistas a través de las fronteras nacionales en áreas funcionales específicas, mitigando el nacionalismo que, de otra manera, podría obstaculizar el acuerdo internacional.55
A visão que se tem do perito está em consonância com a necessidade de suavizar o princípio de soberania nacional, que entra em disputa com propostas de caráter mais coletivo. O “domínio intelectual do tema” pode ser um atributo do perito internacional, encontrando um terreno mais favorável do que os “representantes políticos” e os próprios governantes, que não dispõem de conhecimentos especializados sobre o tema. Para os trilateralistas, esta seria uma das vantagens do “funcionalismo por partes”.
Um caminho, que limita a ação nacional mais autônoma, seria a necessidade de articular as diferentes dimensões incluídas no próprio processo de consulta.
No puede haber progreso para una consulta más eficaz si no hay voluntad política. Esta puede existir únicamente si los jefes de gobierno y los líderes de la oposición se dan cuenta de que es esencial consultar mas a menudo... Esto significa la aceptación de ciertas restricciones a la acción nacional independiente,... No es suficiente una simple declaración política. Hay que imponer una disciplina a la burocracia y diseñar un sistema para llevarla a cabo. Luego, a fin de asegurar que las decisiones tomadas a nivel superior de gobierno no sean frustradas a nivel de su implementación, hay que controlar, constantemente la política y su ejecución.56
Essas propostas agregam e introduzem novos ingredientes ao processo de consulta, incluindo um disciplinamento sobre a burocracia dos distintos países, aos quais seria incorporado um controle na execução da política a ser implementada.
55 Id., ib., p.428. 56 Id., ib., p.429.
Simultaneamente às medidas de controle figuram medidas de “represálias” para os países que não se submetem à consulta, situação que se aproxima mais de processos disciplinadores que consensuais,
la consulta no funcionará en ausencia de un compromiso político de alto nivel para con el proceso, tanto por miembros del poder ejecutivo como por parte de los parlamentarios. El objetivo debería ser ir mucho más allá de las advertencias ocasionales para que la burocracia consulte. La consulta debe ser una rutina en la que aquel que deje de consultar sea excepción que lo ponga en dificultades, antes que una práctica aceptada. (...) La consulta superficial y la cooperación sin compromiso pueden convertirse en la manera de escaparse de un régimen internacional de políticas explícitas, de instituciones eficientes y de reglas convenidas... Las acciones nacionales tomadas sin avisar o consultar pueden conducir al empeoramiento de las relaciones externas o a medidas de represalia. (...) Así es, cuando sea posible, hay que incorporar sanciones contra los obstinados en los acuerdos institucionales, principalmente por su valor disuasivo. Y es también imperativo... que los países más importantes se unan para ejercer la dirección sistemática.57
A partir de alguns eixos centrais de seu diagnóstico do quadro de conflitos internacionais, esse conjunto de estratégias sugeridas nos anos 1970 pela Comissão Trilateral, incluía, como parte dessas propostas, a aceitação de que esse processo seria longo.
Su premisa es que la tarea de crear un sistema internacional más efectivo y equitativo es un esfuerzo de largo plazo. Los cambios necesarios en relaciones, perspectivas y prioridades serán alcanzados sólo mediante un patrón coherente de acciones concertadas, en un largo período de tiempo.58
A previsão de um processo a ser concretizada em longo prazo implicava a adesão a certas estratégias de ação. Uma delas era
la de proporcionar un marco político compuestos por dos elementos: 1. Una definición de los objetivos esenciales de largo plazo para acordar prioridades, y un sentido de dirección para la próxima década o dos. 2. Un conjunto de pautas para acciones y decisiones específicas, tomando en cuenta los actuales obstáculos y limitaciones para la cooperación. 59
57 La Reforma de las Instituciones Internacionales..., op. cit., p. 422. 58 Hacia un Sistema Internacional renovado. Op. cit., p.96.
Nesses documentos, os trilateralistas reconheciam que não estavam dadas as condições para a cooperação num mundo interdependente, a “desconfiança mútua é alta”, portanto, sustentam que “un objetivo importante podría ser el de mitigar la desconfianza y cimentar la confianza mutua a una escala universal. Pero ese proceso será inevitablemente prolongado...”.60
Una agencia como el Banco Mundial podría aportar alguna forma de liderazgo en la coordinación de las actividades en el campo de la transferencia de recursos a los países en desarrollo. Aún así, la tarea principal de asegurar la consistencia en los diversos campos recaerá sobre las naciones Trilateralistas, las que deben asumir el liderazgo del sistema.61
Nessa lógica, os organismos internacionais passam a ter um caráter fortemente instrumental no esquema de hegemonia compartilhada proposta pelo trilateralismo, advindo da iniciativa e da marca norte-americana.