2 – A cooperação internacional e o papel do capital estrangeiro

A cooperação internacional foi segunda extensão dos fundamentos da teoria cepalina a assumir destaque e ser empregada como uma novidade relativa a políticas, pensada como complemento indispensável à poupança e às divisas estrangeiras restritas na região. Esta seria uma forma de fomento dos países centrais ao esforço dos países periféricos, e quanto maior fosse essa articulação, menos agressivo precisaria ser o ativismo estatal (MACEDO, 2007, p.

12 _{Entre os quais transportes e energia, pormenorizados nos Estudios da época. O setor de bens de capital}

27). A construção desse instrumento vem em um contexto econômico em que desfazia-se a esperança posta na mesa de negociação pelos EUA em 1950 em troca de alinhamento na guerra da Coreia – seguindo-se a frustração latinoamericana com o Plano Marshall, restrito à reconstrução europeia e japonesa. Além da redução da disponibilidade de dólares determinada pelo novo governo Eisenhower, em 1953, a partir de 1954 ocorreria uma queda de preços dos produtos de exportação, como o café, afetando durante o restante da década as possibilidades de crescimento econômico com estabilidade em vários países da região. A CEPAL reagiria ao quadro em meados da década, com a proposta de complementação da poupança e divisas doméstica por cooperação internacional e apoio a investimento externo direto. Macedo (idem) ainda argumenta que a crença na viabilidade da cooperação internacional era a própria razão de ser da CEPAL e de sua economia política, na tentativa de "amortecer o confronto de interesses entre centro e periferia através da reposição extra-mercado do que o comércio extraiu”.

Segundo Hirschman (1967 [1961], p. 20-23), a missão da CEPAL era dupla: alertar os países latino-americanos sobre sua posição e apelar por ajuda externa, ao mesmo tempo em que denunciava a insegurança dos fluxos de capital estrangeiro, criticando os critérios de empréstimos de instituições internacionais. O diagnóstico do autor era, portanto, o de que a cooperação era entendida pela CEPAL como uma compensação pelo que a instituição considerava a respeito do comércio internacional, ou seja, uma versão moderna da ideia de que o comércio pode ser um instrumento de exploração ao invés de expandir o bem-estar. O autor afirma também que a evolução do tratamento da deterioração dos termos de troca de sua versão de "ciclos" para a sua versão de "industrialização" reflete um tratamento distinto das restrições às importações, que no centro provocam a contração do comércio total, e na periferia conduzem a uma reformulação da composição das importações, dada a demanda insatisfeita que substitui as importações supérfluas pelas essenciais. As exposições ao mercado não criam um “instrumento de crescimento” para economias latino-americanas, caso não se planejar e acelerar o processo de substituição de importações, o desenvolvimento esbarrará numa rígida barreira cambial.

A avaliação da necessidade de capital estrangeiro na visão cepalina obedece parâmetros explicitados no Estudio de 1950, como a preferência por consumo presente e o possível desestímulo ao setor produtivo como resultado da redução da produção a um nível abaixo da capacidade instalada; a poupança necessária, inclusive em relação a insumos e o tratamento dos recursos naturais disponíveis; e as condições internas de aplicação da tecnologia, na qual

a terra e o trabalho são os fatores abundantes ao invés do capital, e seu impacto nas importações requeridas (PREBISCH, 1952, p. 36-39). Essa postura é reforçada com a afirmação do Manual de programação de que o papel do capital estrangeiro é somente transitório, e serve para "atingir uma taxa de crescimento mais elevada sem diminuir o consumo presente, até que a renda cresça para cobrir o investimento com poupança própria e manter o ritmo de desenvolvimento - definindo, assim, o período de transição do programa" (CEPAL, 1955b, p. 9). Recomendou-se ainda a adoção de meio-termo entre o aumento contínuo de capital estrangeiro e a compressão do consumo para acelerar o crescimento, de acordo com a fração de renda poupada, fixando um critério dinâmico e quantificável para as restrições apontadas anteriormente.

Praticamente em paralelo ao Manual, a CEPAL havia elaborado um documento chamado “La cooperación internacional en la política de desarrollo latinoamericana” (CEPAL, 1954a), em que fornecia um informe preliminar caracterizando o instrumento, indicando os motivos que justificavam o seu emprego e finalizando com recomendação de projetos. Destacamos nele que sua política de desenvolvimento era baseada na iniciativa privada e contava com uma política de investimento estrangeiro através de metas determinadas. Para afirmar este ponto, caracterizou obstáculos ao acesso a recursos públicos internacionais, inclusive o acesso restrito dos empresários locais aos mesmos. Também associou a cooperação ao aumento da produtividade, baseada em uma política de assistência técnica, e à redução da vulnerabilidade externa através de políticas anticíclicas internas e externas, articuladas entre si. Os projetos recomendados são planos de financiamento, políticas anticíclicas principalmente em relação a flutuação dos preços primários, política comercial que favorecesse a liberalização do comércio inter latino-americano, e enfim, uma assistência técnica que considerasse a capacitação de pessoal técnico de nível superior.

No final dos anos 1950s e início dos 1960s, a questão da cooperação internacional havia saído de foco porque o avanço da industrialização nos países de maior porte da região havia ocorrido através da internalização das empresas transnacionais no espaço produtivo doméstico. As relações econômicas entre centro e periferia passaram a ser pautadas desde então pela balança de capitais, e não mais a comercial (MACEDO, 2007, p. 83). O predomínio da relação comercial caracterizava um "capitalismo fortemente nacional", e a dinâmica que tomava o seu lugar passou a ser expressa em fluxos de capitais, especialmente com investimento estrangeiro direto e, alguns anos mais tarde – meados dos anos 1960, quando termina a fase de “escassez de dólares” e a economia mundial é irrigada com grande

liquidez – com empréstimos de bancos privados e interempresas. A nova dinâmica restringiu as possibilidades e instrumentos dos governos nacionais para implementar as políticas sugeridas anteriormente, inclusive com menor controle sobre o capital estrangeiro, para facilitar sua entrada.

II.3 - A integração regional e a complementaridade da estrutura produtiva