A cooperação internacional federativa como política de Estado 81

de sua Assessoria Internacional, atua junto às unidades subnacionais brasileiras com a intenção potencializar e dinamizar as iniciativas internacionais dos entes federados, em consonância com as políticas definidas pelo Ministério das Relações Exteriores e demais ministérios e órgãos federais (SAF INTERNACIONAL, 2010). A respeito da atuação da Subchefia de Assuntos Federativos, o Coordenador da Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos Alberto Kleiman afirmou em entrevista21:

“A SAF é uma unidade da Presidência de articulação política. (...) Ou seja, a gente não conduz projetos, nada disso. A gente não tem mecanismos de acompanhamento com relação à infinidade de projetos que os governos subnacionais apresentam. A gente facilita processos”.

A cooperação internacional representa, neste contexto, tema privilegiado da pauta da Subchefia de Assuntos Federativos. A esse respeito, Monica Salomón (2008b) afirma:

“La SAF, sola o en coordinación con la AFEPA, ha estado por detrás de todas las

manifestaciones de interés del gobierno central por las actividades de cooperación internacional de los municipios y estados brasileños y ha intentado promover - hasta ahora sin mucho êxio - la circulación de información sobre actuaciones y oportunidades de cooperación entre los propios gobiernos subnacionales.”

(SALOMÓN, 2008b, p. 155)

Como vimos, tal atuação parte de uma interpretação da atuação internacional de unidades subnacionais brasileiras distinta daquela que predominava até então. Em vez de perceber a inserção internacional subnacional como um tema a ser trabalhado exclusivamente no âmbito da elaboração e execução da política externa brasileira, há a percepção de que tal inserção representa também um tema de política interna, a ser debatido no contexto da governabilidade, do diálogo federativo e das políticas de promoção do desenvolvimento (KLEIMAN, 2009).

Enfim, trata-se da consolidação de um novo paradigma: o entendimento de que a atuação internacional de governos subnacionais brasileiros deveria ser tratado como

um instrumento capaz de contribuir para a diminuição das disparidades sociais no contexto nacional.

A atuação da Subchefia de Assuntos Federativos junto aos governos subnacionais brasileiros, pautada pela percepção definida acima, não é, contudo, constituída de esforços fragmentados. Em um movimento ousado, a subchefia, definiu uma nova política governamental, no âmbito da qual todas as suas iniciativas são empreendidas: a cooperação internacional federativa.

Quanto à construção da nova política, sabe-se que se trata de um esforço contínuo que tem início em 2003, no âmbito da extinta Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil. Sob o comando de Vicente Trevas, a recém-criada subchefia criou a Assessoria de Cooperação Internacional Federativa, Durante esse período, a assessoria realizou iniciativas relevantes como a Primeira Reunião de Operadores Estaduais sobre Cooperação Internacional Federativa, em fevereiro de 2004, e o Primeiro Seminário sobre Coordenação Federativa para a Promoção de Exportações, em novembro de 2004 – atividades que já podiam ser identificadas com os princípios que orientam a cooperação internacional federativa.

Sobre esse primeiro momento, Vicente Trevas afirmou em entrevista22 que, à época, o debate sobre a atuação internacional de unidades subnacionais brasileiros se dava em termos que causavam estranhamento e encontravam resistência em setores do Estado brasileiro, em especial no Ministério das Relações Exteriores. Daí a necessidade da criação de um novo conceito que renovasse os termos do debate e permitisse a construção de uma nova política de Estado para lidar com a inserção internacional subnacional sem provocar o choque com tais setores. Nasce, por esta razão, o conceito da cooperação internacional federativa. Em entrevista23, Trevas afirmou:

“Se eu fosse fundamentar meu trabalho a partir de certos conceitos, eu ia entrar em

uma discussão pouco amadurecida, com pouco acúmulo. Ia provocar reações: perder aliados e aumentar muito minha agenda de contenciosos.”

22

TREVAS, Vicente. Entrevista. Brasília: 15 de outubro de 2009. Entrevista concedida à autora para o desenvolvimento da dissertação

O conceito de cooperação internacional federativa, portanto, não é apenas uma nota etapa da diplomacia federativa, tal qual afirmado anteriormente. Salomón (2008) afirma que:

“El gobierno Lula mantuvo y reforzó la noción de “diplomacia federativa” y su

dimensión más específica de “cooperación internacional federativa”, equivalente AL concepto de “cooperación descentralizada” acuñado por la Comisión Europea”.

(SALOMÓN, 2008, p. 7)

A tese aqui defendida é exatamente oposta: o conceito da cooperação internacional federativa foi construído como uma alternativa ao conceito de diplomacia federativa. A afirmação de Trevas comprova que a concepção da cooperação internacional federativa nasceu da percepção da necessidade de se criar um novo conceito que conferisse legitimidade a uma nova política de Estado e não encontrasse, nos setores do Estado que ainda percebiam com receio a atuação internacional subnacional, a resistência que os termos existentes – cooperação descentralizada, paradiplomacia - encontravam. A cooperação internacional federativa foi construída, enfim, como uma nova política desenhada para renovar os termos do debate que pautavam a diplomacia federativa sem entrar em conflito com os setores do Estado brasileiro que a apoiavam.

Em 2005, a Subchefia de Assuntos Federativos, agora no âmbito da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, cria uma nova unidade em seu interior dedicada ao desenvolvimento e à implementação da cooperação internacional federativa. A extinção da Assessoria de Cooperação Federativa e a criação da Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos deram novo fôlego à política que Kleiman (2009) define como uma política de Estado voltada para a promoção e a articulação de iniciativas externas promovidas pelos governos subnacionais, no sentido de apoiá-los na definição de oportunidades.

“O conceito de cooperação internacional federativa está centrado no fortalecimento

da estrutura federativa do Estado nacional, no qual a mobilização e a articulação entre as esferas de governo em torno de diretrizes da política externa tornam-se recurso importante não somente para a estratégia de inserção internacional do país no cenário internacional, mas como fator de promoção de desenvolvimento dos governos subnacionais.” (KLEIMAN, 2009, p. 104, grifo nosso)

A definição do Coordenador da Assessoria Internacional da Subchefia de Assuntos Federativos Alberto Kleiman permite compreender que a nova política de Estado é, essencialmente, uma nova política de cooperação internacional pautada por uma nova percepção da atuação internacional subnacional, distinta daquela que orientou a concepção da diplomacia federativa, política de Estado que até 2003 orientou a atuação do Ministério das Relações Exteriores junto às unidades subnacionais brasileiras. A atuação de tais unidades passa a ser entendida como uma estratégia de desenvolvimento nacional, não um tema a ser debatido exclusivamente no contexto da estratégia de inserção internacional do Estado brasileiro.

Neste sentido, a nova política criada no âmbito da Subchefia de Assuntos Federativos pode ser entendida como um novo momento quanto à percepção do Estado brasileiro diante da intensificação da ação internacional de unidades subnacionais, uma vez que se substitui o discurso da coordenação e da orientação – que permeava a diplomacia federativa - por um discurso que defende a dinamização, a potencialização, o diálogo direto e regular e a qualificação da relação entre as esferas de poder central e local (TREVAS, 2003; SOMBRA SARAIVA, 2004). O novo discurso que permeia a criação cooperação internacional federativa articula conceitos como pactuação e agenda comum, e defende a necessidade de potencializar e dinamizar a atuação internacional subnacional em vez de defender seu controle e limitação.

Como vimos, a cooperação internacional federativa, política de Estado desenvolvida pela Subchefia de Assuntos Federativos, se propõe pensar a atuação internacional de unidades subnacionais brasileiras como um elemento importante da estratégia de desenvolvimento nacional. No entanto, as iniciativas empreendidas no contexto da cooperação internacional federativa respeitam, também, as prioridades da política externa brasileira da gestão Luiz Inácio Lula da Silva, em especial a diretriz de privilegiar iniciativas que fortaleçam a agenda de cooperação sul-sul. As principais iniciativas desenvolvidas pela Subchefia de Assuntos Federativos desde sua criação evidenciam claramente o respeito à tal diretriz.