A CRIAÇÃO DA CARREIRA DE GESTOR GOVERNAMENTAL

Alguns textos e depoimentos sobre o momento de formulação do projeto da Carreira de Gestor Governamental reportam a um embaralhamento de papeis bastante peculiar à Nova República. Se é verdadeiro o relato de Holanda (2005) sobre suas divergências com Aluisio Alves, o que se viu entre 1986 e 1987 foi um ministro de perfil político buscando artifícios para contornar os debates externos em torno da proposta e um tecnocrata se posicionando pelo devido tramite político da mesma. O Ministro Aluizio Alves quis abrir o concurso para a ENAP antes de concluído e aprovado o projeto de Carreira de Gestor, antes de negociações junto às bases de apoio parlamentar do governo ou junto às demais categorias de servidores federais potencialmente afetadas pelo projeto. Aparecem divergências no interior da SEDAP em função dessa estratégia, pois a idéia de técnicos como Nilson Holanda era de que o projeto da Carreira deveria ser aprovado pelo Congresso antes do lançamento do concurso104. Ele

acreditava que as outras categorias seriam assim convencidas no debate legislativo e nos fóruns da reforma a se ajustariam ao novo modelo, atraídas pela reserva de 40% ou 50% das vagas para profissionais recrutados dentro do governo. Nas palavras de Holanda (2005, p.30):

Se quisessem ter uma ascensão maior dentro do governo, os que tivessem mais competência, mais capacidade, entrariam no processo seletivo e migrariam das suas carreiras, das carreiras gerais, para a carreira de Gestor Público, de modo que você afunilaria a Administração Pública, criando realmente uma cúpula de alto nível.

Para o Ministro, a estratégia mais viável era tornar a carreira um tópico irreversível da reforma e esperar que o projeto fosse melhorado no decorrer do trâmite legislativo. Seria muito difícil enfrentar as resistências de outros atores interferindo na formulação do projeto ou questionando mesmo sua validade. O ministro suspeitava de que pudesse concluir sua gestão

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O Secretário-Geral afirma que teve mais clareza disso em visita a recém criada Escola de Governo argentina: “Fiquei mais convencido disso quando fizemos uma viagem, uma visita ao Instituto Nacional de la

Administración Pública (INAP) da Argentina. O INAP estava vivendo uma grande crise exatamente por isso,

porque criaram o INAP, fizeram concurso, e não tinham resolvido o problema da carreira”. (Holanda, 2005, p. 30)

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sem êxito em nenhuma das propostas da reforma e decidiu pela abertura do concurso antes da existência da carreira.

Propaganda do Concurso para o cargo de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Jornal do Brasil. 29 de janeiro de 1988.

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Outra propaganda também bastante veiculada nos jornais sobre o concurso para a carreira de Gestor Governamental estampava a seguinte pergunta: “O que você precisa para ser chefe no serviço público? ( ) pistolão, ( ) favoritismo, ( ) „jeitinho‟, (X) competência.” [...] A propaganda apresentava o cargo de Gestor Governamental nos seguintes temos: “Será um profissional habilitado ao exercício das atividades de direção, supervisão e assessoramento em alto nível para a formulação, implementação e avaliação de políticas de governo.”105

Os discursos enfatizavam que na ENAP se formariam as novas gerações de dirigentes públicos, comprometidos com a democracia e com a eficiência do aparelho burocrático.

Segundo Ferrarezi, Zimbrão e Amorim (2008), o Curso de Políticas Públicas e Gestão Governamental foi dividido em três fases: Embasamento, Estágio e Complementação, com duração total de 18 meses. Essa expectativa de formação tinha relação com o modelo da ENA francesa, e só podia se concretizar por um programa interdisciplinar. Nessa direção, os módulos da primeira fase, que teve 1300 horas-aula, envolveram conteúdos ligados às técnicas de diagnóstico e análise de conjuntura, língua estrangeira e instrumentos e práticas de gestão pública. Em seguida os alunos receberam aulas de Filosofia, Administração, Estatística, Economia, Direito e Ciência Política. Por último, a fase de Embasamento lhes exigiu o desenvolvimento de um projeto de pesquisa na área de gestão.

A segunda fase previa um estágio, com 1000 horas de duração, no qual os gestores seriam alocados em ambientes institucionais não vinculados à sua formação e experiências prévias. Esse procedimento, chamado de desparoquialização, foi incluído no Curso, sem previsão no edital, por sugestão dos técnicos da ENA, seguindo o modelo francês de carreira matricial. A última fase, a da Complementação, previa uma carga horária de 500 horas-aula voltadas ao ensino personalizado e a especialização do candidato em diferentes áreas de gestão pública, de acordo com sua preferência.

Ao chegarem à Escola, os aprovados se defrontaram com outra situação. A Carreira de Gestor Governamental não havia nem mesmo sido legalizada ainda e o curso de formação estava visivelmente em processo de organização. O funcionamento da ENAP no interior da

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FUNCEP era, além disso, conflituoso. Alguns diretores da FUNCEP e do CEDAM relutavam em aceitar o direcionamento da maior parte dos recursos da Fundação para ENAP e a priorização da formação de altos quadros, quando os diagnósticos apontavam para enormes deficiências na qualificação básica dos funcionários dos escalões médio e inferior do Poder Executivo. Em função disso, as relações da direção da FUNCEP com os técnicos da ENAP eram instáveis e repletas de desconfiança, o que levou à sucessivas trocas de diretores da ENAP durante o curso de formação dos gestores.

Os registros da ENAP sobre o perfil ambicionado para o cargo, ao fim do curso de formação, indicam que o admitido deveria ser capaz de analisar as políticas de Estado, tendo em conta os contextos nacional e internacional; adotar atitudes de antecipação frente às transformações dos ambientes organizacionais; analisar as conjunturas econômicas, política e social adequando as alternativas de ação segundo estratégias de viabilidade; gerenciar de maneira eficiente recursos humanos, materiais e financeiros nas organizações; relacionar-se de maneira ética com o patrimônio público e com os atores internos e externos à administração. Em suma, esse ator deveria possuir princípios éticos, sensibilidade administrativa, capacidade gerencial e uma visão crítica sobre o setor público106.

Santos et al. (1995, p.104) trazem alguns dados sobre o perfil dos aprovados no concurso para gestor governamental. Dentre os 103 alunos que concluíram o curso de formação oferecido pela ENAP107, 47 já eram servidores (e vieram pelo dispositivo de recrutamento da clientela interna) e 56 eram externos à Administração. Na época do concurso, 69 alunos estavam na faixa etária dos 25 a 35 anos; 17 tinham menos de 25 anos, 15 tinham entre 36 e 45 anos e 2 alunos mais de 45 anos. Além disso, 90 alunos eram do sexo masculino.

No que diz respeito às áreas de formação dos aprovados: 93 alunos possuíam formação universitária, 24 tinham curso de especialização e 6 haviam concluído o mestrado. Para a clientela interna era exigido apenas o 2º grau e havia 10 alunos nessa condição. Já a área de formação ficou assim distribuída: 33 alunos eram formados em Engenharia; 23 em Economia;

106 _{Nas palavras de Graef (2010, p.10), a Carreira de Gestor Governamental seria “a vanguarda da reforma do} Estado e cabeça da nova estrutura de recursos humanos da administração federal”.

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19 em Administração; 10 em Direito; 6 em História; e 4 em Arquitetura. Havia também um aluno formado em cada uma das seguintes áreas: Matemática, Estatística, Física, Química, Ciências Contábeis, Tecnologia Agronômica, Medicina, Letras, Estudos Sociais, Filosofia, Relações Internacionais, Ciência Política, Comunicação Social e Pedagogia. E alguns com mais de uma graduação.

Houve, além disso, muita resistência aos métodos de alocação previstos no módulo de estágio, por fim, abandonados pela direção da ENAP, e aos critérios de avaliação do desempenho nas atividades práticas. Como a ENAP não dispunha de um corpo docente próprio, houve necessidade de pessoal externo, sob contratos temporários de trabalho. A falta de contatos com os programas de pós-graduação e com outros centros de pesquisa e formação de servidores dificultou o processo de contratação de professores. Carência ainda mais problemática no caso das disciplinas de perfil aplicado. Ainda segundo Santos et. al. (1995, p.109), dado o acelerado cronograma da SEDAP e inexistência de um quadro docente próprio, a primeira parte do curso de formação ocorreu em meio a interrupções e ajustes nas disciplinas108. Os oito meses de estágio acabaram sendo cumpridos em instituições escolhidas pelos alunos nos seus estados de origem.

Em março de 1989, no âmbito da reforma ministerial, a SEDAP foi extinta e suas atribuições incorporadas pela SEPLAN109. No interior da SEPLAN, segundo vários depoimentos, é travada uma série de disputas em torno da institucionalização da Carreira de Gestor Governamental. Vários textos e depoimentos destacam que alguns diretores da SEPLAN eram declaradamente contrários à concepção generalista de carreira pública e a admissão de uma segunda turma de Gestores Governamentais. A Secretaria de Recursos Humanos da SEPLAN não abriu vagas de estágio para os membros da primeira turma de Gestores Governamentais.

108 _{Santos et. al. (1995, p.107) citam trecho do Relatório elaborado pelos formandos da primeira turma: a ENAP} teve dificuldades no pagamento da bolsa de auxílio aos formandos, os primeiros módulos sofreram com a troca de professores, partes do curso foram vistas como repetitivas pelos formandos e houve conflitos em função de mudanças nas regras de acesso de uma fase a outra. O curso foi também criticado por negligenciar a atuação dos gestores junto às instituições político-parlamentares, uma interface importante para o processo de construção das políticas.

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A carreira de Gestor Governamental esteve desde sua origem ligada à ENAP, pois o Projeto de Lei nº 243/87 conferia à Escola o papel exclusivo de selecionar e formar os integrantes dessa carreira. Por diferentes tipos de interferências, especialmente as que os próprios alunos da ENAP buscaram fazer junto a alguns parlamentares e autoridades do Executivo, a SEPLAN acabou permitindo a legalização da carreira e a admissão dos aprovados no curso da ENAP. Os primeiros Gestores Governamentais foram lotados no quadro de pessoal da SEPLAN e distribuídos entre os vários órgãos do Executivo.

Durante os dois anos de curso, a primeira turma de gestores paralelamente se envolveu em todas as discussões acerca da criação da Carreira, nos gabinetes ministeriais e no parlamento. Aliás, para a Constituinte, deslocaram-se todos os lobbies e interesses de várias Carreiras e corporações de funcionários públicos, colocadas em situação de insegurança pelos diversos projetos em curso no parlamento. Na Câmara dos Deputados o projeto de lei que criava o cargo de gestor foi enviado ao Senado com alterações que restringiam sua atuação à área meio do serviço público.

Os alunos da primeira turma organizaram um seminário na ENAP sobre profissionalização da administração pública e convidaram o presidente do Senado. Conseguiram convencê-lo da importância do projeto de lei. Sua relatoria foi entregue então ao senador Maurício Corrêa, que concordou em retomar o texto anterior às emendas transformando, além disso, o cargo de Gestor em uma Carreira sob os moldes previstos pela nova Constituição. Com o seu texto, o que era um conjunto de cargos isolados se torna uma Carreira de exercício descentralizado e com vinculações às áreas meio e finalísticas da Administração Direta, autárquica e fundacional.

Com a reforma ministerial a ENAP é transferida para a jurisdição da SEPLAN. Nessa Secretaria, os dirigentes da FUNCEP tiveram várias dificuldades para dar prosseguimento aos projetos iniciados pela SEDAP, inclusive porque os mais de 700 cargos que a lei havia previsto para a Carreira são colocados em discussão. Diante disso, como alternativa de sobrevivência institucional, passou a se negociar a adaptação do programa de formação dos

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membros da Carreira para a formação dos admitidos no cargo também recém-criado de Analista de Orçamento da Secretaria do Tesouro Nacional.

A ENAP passou a cuidar dos concursos para a admissão de quadros para as recém criadas carreiras de Analista de Finanças e Controle e de Analista de Orçamento. Foram automaticamente lotados nessas carreiras os técnicos do Tesouro Nacional e da Secretaria de Orçamento e Finanças. A ENAP assumiu a responsabilidade de ministrar o curso de formação para os aprovados das duas Carreiras, atribuição que não lhe competia originalmente. Com adaptações (reduções na duração e na abrangência de conteúdos) no curso organizado para os Gestores Governamentais a ENAP formou três turmas para essas novas carreiras da Fazenda criadas no fim da Nova República.

Aldino Graef (2011) afirma que havia resistências burocráticas muito fortes por parte de certas corporações, que mantinham relações com o Centrão. O apoio político dos membros da Carreira se restringia à frente parlamentar, derrotada, e a alguns parlamentares do PT e do recém criado PSDB. Graef (2011)110 resume esse cenário nos seguintes termos: “quando caiu a equipe da reforma administrativa, Funaro ficou doente, João Sayad saiu e Aluizio Alves saiu, foi a tecnocracia da área econômica que tomou conta”. Ainda segundo seu depoimento, a Carreira foi vetada por Sarney, nesse contexto pela pressão de atores ligados ao núcleo do Ministério da Fazenda. Dentre os quais estavam alguns dirigentes do Tesouro, órgão em processo de autonomização e com grande influência no primeiro escalão. O mais referido nos depoimentos é Pedro Pullen Parente, que foi Secretário Geral Adjunto do Ministério da Fazenda entre 1985 e 1986, Secretário-adjunto do Tesouro Nacional, entre 1987 e 1988 e, daí até o final do governo Sarney, Secretário de Orçamento e Finanças da SEPLAN.

Para Graef (2011), a profissionalização alto escalão do Executivo além bloquear as alianças de tipo clientelista e a barganha dos partidos por cargos e recursos, contrariava uma das principais características da administração direta nesse período: a subordinação de alguns ministérios setoriais às grandes empresas estatais:“vários Ministérios eram como que espaços das empresas estatais que tinham interesse de ser bem alimentadas e não de ser controladas”.

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Em depoimento a essa pesquisa, Graef (2011) atribui a esses atores e as corporações da Fazenda as principais resistências à Carreira de Gestor:

Havia essas resistências burocráticas muito fortes e que se transladavam para os setores que tinham fortes relações como o Centrão, com os partidos políticos e etc., e que a gente não tinha condições de enfrentar na época. Então, quando caiu a equipe da reforma administrativa, Funaro ficou doente, João Sayad saiu e Aluizio Alves saiu, foi a tecnocracia da área econômica que tomou conta.

Para Graef (2011), as jurisdições técnicas construídas na área econômica a que ele dá o nome de reservas de mercado, não trazem necessariamente racionalização administrativa. Elas significam que corporações conseguiram o controle sobre estruturas de cargos. Mas esse controle pode estar de acordo com lógicas de acomodação e tende a não seguir uma visão de integrada e ampla da gestão governamental. A soma de estruturas controladas por funcionários, mesmo que estes tenham reconhecida capacitação profissional ou tenham sido admitidos por concurso é bem diferente da perspectiva trazida pelo sistema de carreiras. E aí está a diferença entre o Plano de Classificação de Cargos da Lei nº 5.645, de 1970 e as diretrizes do Decreto-Lei nº 2.403, de 1987.

Este último instrumento legal previa a substituição do antigo Plano de Classificação de Cargos por um Sistema de Carreiras, assim como a extinção das formas de preenchimento dos cargos em comissão previstos pelo Plano de Classificação de Cargos. O Decreto da reforma administrativa ligava os cargos comissionados de provimento amplo, de livre nomeação e exoneração, e os de provimento restrito, ocupados por membros das carreiras111, a um novo sistema de habilitações gerenciais, que seria implementado pela SEDAP112.

Ainda de acordo com o texto e depoimento desse membro da primeira turma de gestores, além das diretrizes expostas no projeto de Lei, os discursos dos dirigentes da SEDAP que lideraram a tentativa de reforma, evidenciavam a disposição de manter como cargos de confiança apenas um pequeno número de posições de assessoria, mantendo sob provimento

111 _{O Decreto-Lei nº 1.660, de junho de 1979, previa uma diferenciação nesses termos e destinava 50% dos DAS} de nível 1 e 2 para funcionários efetivos integrantes das carreiras.

112 _{Os artigos 26 e 30 do Decreto-Lei nº 2.403/87 extinguia os cargos e tabelas permanentes e as formas de} provimento em comissão pelos critérios de confiança previstos pelas Leis n° 5.645/70 e n° 6.550/78.

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restrito (e vinculados às carreiras) posições como a de Secretário Ministerial ou Diretor de Departamentos. As condições de inserção da Carreira de Gestor Governamental estavam dadas por esse Decreto-Lei. Parte desses cargos de provimento restrito, em cada órgão, estaria vinculada ao plano de ascensão da Carreira.

Mas o projeto de Decreto-Lei nº 2.403 que regulamentava o novo sistema de carreiras, enviado ao Congresso Nacional no final de 1987, não foi aprovado no prazo de 180 dias da proclamação da nova Constituição, conforme o exigido para sua validação. A tramitação foi bloqueada pelas categorias do Poder Executivo, com apoio de grupos de funcionários com acesso direto à Presidência da República, muitos deles migrados das empresas, fundações ou conselhos estatais para o núcleo do Executivo e com influência sobre as bancadas legislativas integrantes do chamado Centrão113. Nas palavras de Graef (2010, p.14):

Nesse processo, os segmentos mais atuantes contra o sistema do Decreto-Lei nº 2.403 e a criação da carreira de gestores eram grupos de servidores não concursados, contratados durante o período da ditadura militar pelo regime da CLT, originalmente em órgãos da administração indireta e incorporados, ao longo do tempo, a órgãos da administração direta, os quais se sentiam diretamente ameaçados com a criação da carreira de altos executivos.

Outro Projeto de Sistema de Carreiras, formulado pela Secretaria de Recursos Humanos da SEPLAN, chegou a ser enviado para o Congresso, em 1989. Esse projeto restringia a atuação dos Gestores Governamentais à área meio. Houve tentativas de redirecionamento de suas atribuições para as funções da área meio. Essas propostas eram justificadas pelos diretores da Fazenda e SEPLAN em nome das novas orientações quanto ao controle de gastos no Executivo. O episódio do veto governamental ao projeto de lei nº 2403/87, que criava os cargos de Gestor Governamental se relaciona com esse ambiente de hostilidades nessas instâncias do governo.

113 _{A Constituição de 1988, no artigo 37, assimilou parte das propostas e diretrizes defendidas pela SEDAP, como} as previsões de implementação do regime jurídico único e de destinação de parte dos cargos de confiança para ocupantes de cargos efetivos. O instituto do Regime Jurídico Único seria regulamentado com a Lei nº 8.112, de 1990, e os percentuais de ocupação dos cargos comissionados por servidores instituídos e modificados ao longo dos governos por meio das seguintes legislações: Lei nº 8.460, de 1992, pela Lei nº 8.911, de 1994, e pelo Decreto 5.497, de 2005. Já as diretrizes do Sistema de Carreiras, tal como formuladas pela equipe SEDAP não seriam mais retomadas, prevalecendo uma grande diversidade de estruturas de carreira no poder Executivo Federal.

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Os gestores da primeira turma então se mobilizaram em várias frentes do Executivo e do Legislativo, bloqueando a aprovação do projeto. Com a não invalidação do Decreto-Lei n°2.403/87 e o bloqueio a esse Projeto de Lei o Regime Jurídico passou a coexistir com o Plano de Classificação de Cargos de 1970. Os aprovados no concurso da ENAP para o cargo de Gestor Governamental passam a atuar quase como um partido em prol da formalização da Carreira114. Nesse ínterim, a carreira de gestores permaneceu sob impasse, sem nenhum embasamento jurídico. O Plano de Classificação de Cargos da Lei nº 5.645, de 1970, baseia-se em categorias funcionais, que depois viriam cada uma a contar com estruturas específicas de carreira. O Plano não vinculava os cargos em comissão às categorias funcionais de cargos. Já o Decreto-Lei formulado pela SEDAP, segmentava os cargos de Confiança sob uma lógica de livre provimento, correspondente aos níveis de assessoria ministerial, e os de provimento restrito vinculados às classes das carreiras e preenchidos sob requisitos de capacitação.

Os conflitos interburocráticos que presidiram essa fase de efetivação da ENAP ameaçaram de extinção da Carreira e implicaram redução do número de cargos previstos. A concepção do Gestor Governamental como um profissional de perfil generalista, enfrentava forte oposição no interior da SEPLAN. Seus dirigentes posicionaram-se contra a formação de uma segunda turma para a Carreira. Estabelece-se uma negociação entre ENAP e SEPLAN. Em contrapartida à manutenção da Escola, seus diretores sugeriram a oferta de cursos de formação para os integrantes das carreiras de Finanças e Controle recém criadas.