Em 1971, o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) foi oficialmente lançado no VI Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitária. Um dos principais objetivos do referido Plano era garantir que o acesso da população urbana atingisse 80% para abastecimento de água potável e 50% para o sistema de esgotamento sanitário. “Foi por meio deste projeto, extremamente técnico, que o acesso à água tratada e ao esgotamento sanitário atingiu os melhores níveis em todos os tempos no Brasil”87.
A partir do objetivo específico de aumento da cobertura, as premissas adotadas pelo PLANASA eram a centralização dos serviços de esgotamento sanitário no âmbito estadual – com vistas a utilizar subsídios cruzados entre as regiões do país – e a política de financiamentos públicos voltados à expansão da rede de abastecimentos de águas e de esgotamento sanitário88.
A permissão da realização de subsídios cruzados 89 para financiamento dos
investimentos necessários em regiões incapazes de obter volume suficiente de recursos para executar diretamente a prestação dos serviços90, enquanto a política de financiamento, teve seu
foco mais voltado para a construção e ampliação das redes públicas, não tendo apresentado “um modelo que incentivasse a eficiência nos aspectos operacionais da prestação do serviço de saneamento básico”91.
O PLANASA caracterizou-se pela concentração das funções de planejamento, coordenação, controle e apoio financeiro nas mãos da União. Os Estados, por sua vez, foram escolhidos pela União para prestarem os serviços, por serem considerados técnica e
87 Ibid., p. 113.
88 RAGAZZO, op. cit., p. 278.
89 O subsídio cruzado possibilita equalizar a universalização dos serviços, o desenvolvimento tecnológico e a
manutenção dos investimentos em todos os municípios. Tendo em vista o grande volume de investimentos necessários para a implementação dos serviços de saneamento básico, a tarifa tende a ser mais alta em localidades menores devido à menor escala, restando reduzida a possibilidade de diluição dos custos fixos de manutenção, enquanto as localidades maiores possuem maior capacidade de pagamento das tarifas. Dessa forma, o subsídio cruzado é fundamental para viabilizar o acesso ao saneamento básico nos municípios de pequeno e médio porte.
90 TRINDADE, ob. cit., p. 290. 91 Ibid., p. 278.
financeiramente mais preparados do que os Municípios. Acerca da concentração da prestação dos serviços no âmbito estatal, destaca Carlos Ragazzo:
Na época, houve a necessidade de gerar fortes incentivos para que os serviços fossem delegados pelos Municípios às companhias estaduais. É oportuno dizer que os Municípios se viram muito estimulados a conceder os serviços às CESBs [companhias estaduais de saneamento básico]. Isso porque o Município que ficasse de fora do Planasa não tinha acesso ao Sistema Financeiro de Saneamento do Banco Nacional de Habitação - BNH, que detinha a quase totalidade dos recursos disponíveis para as obras de expansão. Mesmo assim vários Municípios permaneceram fora do Planasa, sedimentando uma prestação local. Assim, a estrutura esteve centralizada nas companhias estaduais e, em menos escala, em prestadora públicas municipais (com a exceção de sistemas comunitários em localidades menores, em geral de baixa renda, e de condomínios fechados.92
Nesse cenário, portanto, as Companhias Estaduais de Saneamento se fortaleceram – se não em eficiência, ao menos em orçamento e pessoal:
Os especialistas do plano idealizaram a criação de 27 companhias estaduais, juridicamente constituídas como sociedades de economia mista, o que pressupunha a formalização de empreendimentos com objetivo econômico. A ideia do plano era que as empresas fossem autossustentáveis, financiando a operação de suas atividades a partir das receitas obtidas.93
Convênios passaram a ser celebrados entre a União, Estados e Companhias Estaduais, a fim de viabilizar a prestação dos serviços. A participação dos Municípios não estava inserida no modelo, sendo quase uma ficção sua figura como poder concedente. As funções relevantes para a concessão dos serviços, como o planejamento e a definição de tarifas, não eram atribuídas às autoridades municipais94, mas às Companhias Estaduais, responsáveis pelas
funções de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços. A realidade é que o modelo contratual segundo o PLANASA não englobava a participação dos Municípios. Daí decorre a teoria das “concessões-convênio”95, pois os instrumentos celebrados mais se assemelhavam a
termos de cooperação, como os convênios celebrados entre entes públicos ou a delegação de responsabilidade entre eles, do que aos atuais contratos de concessão.
92 Ibid., p. 279.
93 SOUSA, op. cit., p. 624.
94 TRINDADE, K. B. A Construção de um Novo Modelo Institucional para o Saneamento no Estado de São
Paulo. In: MOTA, C. (Coord.). Saneamento Básico no Brasil: Aspectos Jurídicos da Lei Federal nº 11.445/07. São Paulo: Editora Quartier Latin, 2010, p. 291.
95 Apesar de os instrumentos celebrados em conformidade com o PLANASA serem formalmente chamados de
“contratos de concessão”, tiveram sua natureza modificada. Dessa forma, vale frisar a posição de Marçal Justen Filho, que passou a se valer da expressão “concessões-convênio” ao fazer referência a tais instrumentos. (JUSTEN FILHO, M. Teoria Geral das Concessões de Serviço Público. São Paulo: Dialética, 2003, p. 124).
A criação das Companhias Estaduais tinha como objetivo a facilitação da administração dos riscos próprios de um programa do porte e da essencialidade como o de saneamento básico. Em decorrência da centralização da prestação dos serviços na figura dos Estados, a pulverização dos recursos seria reduzida, já que não há incentivo da criação de prestadores locais.
A Lei Federal nº 6.528/78, regulamentada pelo Decreto nº 82.587/78, que dispunha sobre as tarifas dos serviços públicos de saneamento básico utilizadas no modelo do PLANASA, construiu uma modelagem jurídica estruturada em torno das Companhias Estaduais96. A Lei determinava que competia ao Ministério do Interior: i) estabelecer normas
gerais de tarifação e sua fiscalização; ii) coordenar, orientar e fiscalizar a execução dos serviços de saneamento básico; e iii) assegurar assistência financeira, quando necessária. Ou seja, através do referido Ministério é que eram estabelecidas as condições de operação dos serviços públicos de saneamento básico97.
Os recursos financeiros aplicados na implementação do PLANASA provinham, sobretudo, dos depósitos do FGTS, dos Fundos de Água e Esgoto (“FAES”)98 e das tarifas
cobradas dos usuários. O princípio básico adotado era que o caixa único permitiria, por meio de subsídios cruzados, viabilizar projetos que, isoladamente, se apresentavam inviáveis, como no caso de Municípios pequenos e populações mais carentes99.
A estratégia adotada pelo PLANASA era de, com vistas a obter um processo célere de autossustentação do setor, recomendar que, inicialmente, as Companhias Estaduais concentrassem a aplicação de seus recursos financeiros no sistema de abastecimento de água – que é cerca de 22% mais barato do que o de esgotamento sanitário – e em cidades grandes e médias, a fim de garantir um maior retorno dos investimentos. Dessa forma, em um segundo momento, quando devidamente capitalizadas, as Companhias Estaduais teriam recursos
96 Art. 2º - Os Estados, através das companhias estaduais de saneamento básico, realizarão estudos para fixação
de tarifas, de acordo com as normas que forem expedidas pelo Ministério do Interior. (...)
Art. 5º - Fica concedida, às companhias estaduais de saneamento básico organizadas sob o controle acionário do Poder Público, isenção dos impostos federais que incidam sobre o patrimônio, em função dos respectivos serviços ou sobre as atividades desses decorrentes.
97 Art. 1º - O Poder Executivo, através do Ministério do Interior, estabelecerá as condições de operação dos
serviços públicos de saneamento básico integrados ao Plano Nacional de Saneamento Básico - PLANASA. Parágrafo único - Para cumprimento do disposto no caput deste artigo, compete ao Ministério do Interior: I - estabelecer normas gerais de tarifação, bem como fiscalizar sua aplicação;
II - coordenar, orientar e fiscalizar a execução dos serviços de saneamento básico; III - assegurar a assistência financeira quando necessária.
98 Por exigência legal, foram criados os FAEs com vistas a garantir a viabilidade do PLANASA, permitindo a
contrapartida dos Estados nos financiamentos por meio do BNh.
suficientes para investir nos serviços de abastecimento em cidades menores e em regiões com população carente e, posteriormente, nos serviços de esgotamento sanitário.
É possível dizer que os objetivos centrais do PLANASA foram de certo modo atingidos, considerando que o foco era a expansão da rede pública. Nesse aspecto, realmente houve uma ampliação sensível de cobertura de abastecimento de água, que passou de 54,4% para 87%, entre 1970 e 1985; assim como de esgotamento sanitário, ainda que em proporção menor, passando de 22, 3% para 43% no mesmo período.
Por outro lado, o referido Plano possuía limitações quanto ao financiamento pelo poder público, além de não ter sido capaz de desenvolver uma estrutura sustentável que possibilitasse a continuação da expansão de rede ou estruturas regulatórias de incentivo voltadas à eficiência do serviço de saneamento100.
Sendo assim, apesar do sucesso inicial do PLANASA, os avanços na prestação dos serviços deixaram de acompanhar o crescimento populacional e a urbanização, ficando aquém dos níveis necessários. O crescimento desse déficit decorreu, sobretudo, da insuficiência de recursos e das insatisfatórias condições operacionais e administrativas de grande parte dos prestadores de serviço, dos quais grande parte era de Companhias Estaduais.