A Declaração de Omissão Legislativa Regulamentar e suas controvérsias

Após a década de 1980, vem ocorrendo importante mudança no nosso País no que diz respeito na forma de interpretação da Constituição e sua aplicação ao mundo dos fatos, ou seja, uma nova posição do direito constitucional, relatada pela doutrina e confirmada pela jurisprudência. Assim preleciona Luiz Roberto Barroso (2007, p. 3):

No Brasil, o renascimento do direito constitucional se deu no ambiente da reconstitucionalização do país, por ocasião da discussão prévia, convocação, elaboração e promulgação da Constituição de 1988. Sem embargo de vicissitudes de maior ou menor gravidade no seu texto, e da compulsão com que tem sido emendada ao longo dos anos, a Constituição foi capaz de promover, de maneira bem sucedida, a travessia do Estado brasileiro de um regime autoritário, intolerante e, por vezes, violento para um Estado democrático de direito. Mais que isso: a Carta de 1988 tem propiciado o mais longo período de estabilidade institucional da história republicana do país.

Segundo Barroso, a normatividade da Constituição não é mais apenas declaradora de princípios, mas uma norma dotada de obrigatoriedade, e, portanto, contendo formas de coação. Desta forma, já que a Constituição é a norma mais importante na hierarquia das leis, o que não está de acordo com ela deve ser declarado inconstitucional, pelo o Supremo Tribunal Federal, no exercício do controle de constitucionalidade.

No que diz respeito às criações dos municípios não tem sido assim, pois ao se fazer uma análise do § 4° do art. 18 da Constituição Federal, nota-se, claramente, que a criação de novos municípios está suspensa por tempo indeterminado até que Lei Federal seja elaborada determinando o prazo para serem criados.

Entretanto, esta Lei Complementar Federal que regulamenta o § 4° do art. 18 da Constituição Federal ainda não foi editada pelo Congresso Nacional. Este dispositivo é uma norma de eficácia limitada e por isso fica sem aplicação até que Lei Federal complementar seja aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo poder Executivo.

Ainda chegou a ser aprovado, em 2003, no Congresso Nacional, o projeto de lei nº 41 que trazia a regulamentação da já citada norma constitucional, porém foi vetado inteiramente pelo Presidente da República, onde foi alegada a contrariedade ao interesse público e a sua inconstitucionalidade. Destaca-se os apontamentos feitos pelo Ministério das Cidades, chamado pelo Presidente da República a se manifestar:

A Constituição Federal de 1988 elevou os municípios à condição de componentes da estrutura federativa (arts. 1o e 18). A sua autonomia, nos campos político (auto-organização e governo próprio), normativo, administrativo e financeiro, passou a ser reconhecida pela própria Lei Fundamental. Se antes eles eram organizados pelos Estados-membros, hoje são as normas constitucionais que lhes outorgam a autonomia. E as linhas básicas de instituição dos Municípios, como proclamado pela nossa Corte Constitucional, seu regime jurídico e as normas regentes de sua criação interessam não apenas ao Estado-membro, mas à estrutura do Estado Federal. Tais normas regentes, por conseguinte, não podem se limitar à definição do período próprio para o processamento. Se assim se fizer, estará frustrada a razão de ser da Emenda Constitucional no 15, de 12 de setembro de 1996, pois que a primitiva redação do § 4o, do art. 18 da Constituição Federal, já outorgava aos Estados-membros que por Leis Complementares estabelecessem os requisitos para a criação de novos municípios.

Assim o que se deseja é que a Lei Complementar Federal, no interesse da Federação, defina o período e os critérios mínimos reclamados pelo dispositivo constitucional conforme o magistério da nossa Corte Suprema. Não nos parece suficiente, nesse ponto, a necessária observância pelos demais entes federativos, por simetria, dos princípios constitucionais maiores. A criação de municípios diz respeito à dimensão populacional e territorial e à sustentabilidade financeira das novas unidades, entre outros critérios. Se não é adequado que se mantenha congelado o processo de criação de municípios, também não é salutar que se prive a Federação de regramentos mínimos que devem orientar tal processo de criação. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2003)

Em razão da ausência de edição da referida lei complementar para regularizar o dispositivo Constitucional, o STF se posicionava, até maio de 2007, no sentido de decretação de nulidade de todas as leis criadoras de novos municípios que foram elaboradas após a emenda nº 15.

Entretanto, no dia 09 de Maio de 2007, o Supremo Tribunal Federal ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.682-3 Mato Grosso, o qual pretendia declarar a inconstitucionalidade por omissão do Congresso Nacional pelo motivo da mora do legislador em elaborar a Lei Complementar do então emendado art. 18, §4º da Constituição Federal, julgou procedente o pedido e reconheceu a omissão do Congresso Nacional e estabeleceu, assim, que o legislativo adotasse medidas, num prazo de dezoito meses, em relação ao assunto.

Com base nos Princípios da segurança jurídica e do interesse social o Supremo resolveu usar da modulação dos efeitos da pronúncia de inconstitucionalidade, ou seja, julgou as leis estaduais como inconstitucionais, mas manteve a vigência dessas pelo prazo de 24 meses, tempo necessário para que os legisladores dos estados suprimissem suas irregularidades, de acordo com a Lei Complementar que seria elaborada pelo Congresso Nacional em até 18 meses.

Em síntese, a partir de 2007, o STF passou então a considerar todas as normas estaduais que criaram municípios após 1996 como inconstitucionais até o momento em que o Legislativo Federal regulamentasse a norma Constitucional do referido artigo da Constituição Federal no prazo de 18 meses, porém não foi decretada a nulidades dessas normas estaduais, pois a obrigação de elaborar a referida Lei Complementar era do Congresso Nacional e não dos Legisladores estaduais.

3.4 A solução encontrada pelo Legislativo na tentativa de convalidação dos