Considerando que o objeto da pesquisa está delimitado a uma análise a nível municipal de orçamento público, faz-se importante entender alguns aspectos da descentralização do poder e da autonomia municipal, que decorrem da própria Constituição Federal promulgada em 1988.
Diferente da desconcentração, que é "uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica", a descentralização "é a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica".69
A descentralização será política, "quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central",70 ou administrativa, "quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm o valor jurídico que lhes empresta o ente central", o que implica que suas atribuições não se originam da Constituição Federal, mas do próprio poder central.
A descentralização administrativa pode se subdividir em três categorias distintas:71
a) Descentralização territorial ou geográfica
É aquela "que se verifica quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa genérica", onde a capacidade legislativa não será autônoma, eis que subordinada a normas emanadas do poder central.
b) Descentralização por serviços
A descentralização por serviços, funcional ou técnica ocorre quando o ente público (União, Estados ou Municípios), através de lei cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado, atribuindo-lhe a titularidade para executar um determinado
69
Diferenciação obtida in: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 10.ed. São Paulo: Atlas, 1998. p.296.
70
Exemplo de descentralização política é a situação dos Estados e dos Municípios que no Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, passaram a ter autonomia maior, com competência legislativa própria, fundamentada na Constituição Federal, sem subordinar-se, portanto, à União. Exemplo de descentralização administrativa é a dos Estados no Brasil, que atuam como um poder central, atribuindo poderes a outras pessoas jurídicas locais que, entretanto, lhe permanecem subordinadas. Embasamento teórico e exemplos obtidos in: DI PIETRO, p.296, 297.
71Exemplo dessa categoria no Brasil são os antigos territórios nacionais e a nível
internacional, países como a França, Portugal, Itália, Espanha e Bélgica, constituídos por Departamentos, Regiões, Províncias ou Comunas. DI PIETRO, p.298-300.
serviço público. São, na verdade, as autarquias, fundações governamentais, socie- dades de economia mista e empresas públicas, que são criadas para oferecer serviços públicos, com total independência do ente que as criou, mas sob o controle e limites impostos pela lei.
Embora seus titulares possam ser nomeados pelas autoridades públicas, devem obediência maior aos ditames legais, que lhes asseguram autonomia adminis- trativa e financeira. Porém, não se deve subestimar a interferência política, que embora comum, constitui desvio administrativo-legal.
c) Descentralização por colaboração
Esta se dá quando, através de contrato de gestão ou de ato administrativo unilateral, "se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o poder público a titularidade do serviço". Exemplos dessa modalidade de descentralização são as concessões (portuárias, rodoviárias, de comunicações, etc.), as organizações sociais,72 as organizações da sociedade civil de interesse público73 e as agências executivas.74
Como lembra Bruno Frey,75 através da descentralização as preferências da coletividade melhor poderão ser atendidas, além de que os custos administrativos e de planejamento são menores que num modelo de Estado
72
Com base in: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo, 12.ed. São Paulo: Malheiros, 2000, pode-se dizer que organizações sociais são pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, criadas não por lei mas através de uma qualificação concedida pelo Ministro-Chefe da pasta que atuam (com o consentimento do Ministro da Administração Federal), com o qual subscrevem um contrato de gestão, e cujas atividades são destinadas à educação ou ensino, à pesquisa científica, à proteção do meio-ambiente e à saúde.
73
Pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos criadas pela Lei 9790/1999 para prestar atividades socialmente úteis, tais como: combate à pobreza, promoção gratuita de saúde, enfoque de direitos humanos, etc. Base in: BANDEIRA DE MELLO.
74Qualificação que se dá a uma autarquia ou a uma fundação governamental que haja celebrado um contrato de gestão com o Ministro da sua área de atuação, a fim de desenvolver institucionalmente e reestruturar suas atividades, e cujo funcionamento depende de lei federal que a regulamente. Base in: BANDEIRA DE MELLO.
centralizado. Assim, por considerar as preferências da população, as políticas econômicas implantadas pelo governo de um Estado descentralizado tendem a obter resultados mais significativos.
Em termos de descentralização no Brasil, um dos mais importantes trabalhos é o de Hélio Beltrão,76 pois o seu pensamento e o seu trabalho em favor da desburocratização e da descentralização em muito influenciaram aos Constituintes quando da elaboração da Constituição Federal de 1988.77
Segundo Beltrão, a Federação deve ser construída a partir do fortale- cimento do Município, uma vez que "o povo mora no município" e não no Governo Federal. Sem uma descentralização administrativa que desconcentre as decisões e o poder de gerar e utilizar recursos, não há como se conceber a existência da Federação no Brasil.
Além disso, Beltrão chama a atenção para o fato de que um Estado descentralizado além de reduzir os custos dos programas federais assegura-lhes maior eficácia, pois contará com o engajamento e a participação das administrações locais (as Prefeituras Municipais), sem dúvida muito mais aptas a identificar e resolver os problemas que afligem sua população. O Município "é a grande realidade física, social e humana da Federação", pois somente neles são melhor resolvidos os problemas de alimentação, saúde, ensino e outros que dificultam ou, por vezes, impos- sibilitam o bem-estar pleno do brasileiro. Assim, é imprescindível uma reforma tribu- tária que fortaleça ainda mais os Estados e os Municípios, além de uma redefinição
76Hélio Beltrão (1916 -1997), administrador, advogado e economista nascido no Rio de Janeiro, ex-diretor do IPASE e da PETROBRÁS, ex-Secretário do Interior e Planejamento da Guanabara, principal idealizador das diretrizes fundamentais da Reforma Administrativa Federal (Decreto-Lei 200), ex-Ministro do Planejamento (Governo Costa e Silva), Ministro da Desburocratização e Ministro da Previdência Social. Como Ministro Extraordinário para a Desburocratização, concebeu e executou o Programa de Desburocratização que suprimiu mais de 600 milhões de documentos, exigências e formalidades por ano, beneficiando, sobretudo, as pessoas mais humildes e as pequenas empresas. Hélio Beltrão atuou também na iniciativa privada, reorganizando e dirigindo grandes empresas privadas nacionais nas áreas do comércio, construção civil, química, petroquímica e outras. Biografia obtida dos editores de sua obra: BELTRÃO, Hélio.
Descentralização e Liberdade. Rio de Janeiro: Record, 1984.
77
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13.ed. São Paulo: Atlas, 2001. p.346-353.
mais ampla da competência entre os entes federados (União, Estados e Municípios), de forma a garantir uma autonomia e capacidade maior para que os Municípios, em especial possam decidir sobre os assuntos de interesse mais imediato de sua população, ou seja, sobre onde ela é mais carente. Não se pode esquecer que o Prefeito Municipal é e será sempre aquele que mais diretamente sofre e sofrerá "a pressão e o ônus da insatisfação popular".78