A discricionariedade na implementação de programas federais

Historicamente, os programas federais têm tido importância estratégica nos EUA, em particular durante períodos de retração econômica, quando a receita tributária dos estados é reduzida ao mesmo tempo em que cresce a demanda por políticas assistenciais (Farah et al, 2003). Foi o que ocorreu no início do governo Clinton com os programas Medicaid e AFDC – Aid to Families with Dependent Children. Em face disso, a agenda de governo de Bill Clinton teve por foco o gasto com políticas sociais. Já em sua campanha à presidência dos EUA, Clinton propunha mudanças nos programas de proteção social. Dizia ele: “…end of welfare as we know it” (Sawhill, 1995).

66 _{Point-of-order é a contestação apresentada por qualquer dos congressistas no momento da votação,}

Ao assumir a presidência, Clinton ocupou-se de imediato em definir padrões nacionais de eficiência para a implementação dos seus programas de governo. Instituiu o Government Performance and Results Act – GPRA, em 1993, com o propósito primeiro de “melhorar a confiança do povo americano na capacidade do governo federal”. Ipsis litteris, é o que se encontra nas linhas introdutórias do próprio Ato. Todos os programas federais ficaram, assim, sujeitos aos critérios de performance definidos no GPRA. A legislação que tratou dos detalhes sobre sua política assistencial só foi introduzida em 1994, com o Work and Responsibility Act – WRA (idem). O Ato visou ao fortalecimento da chamada “safety net”, expressão utilizada para se referir ao conjunto de programas sociais clássicos como o Aid to Families with Dependent Children – AFDC, o Supplemental Security Income – SSI, o Food Stamps, o Medicaid, o Job Opportunities and Basic Skills – JOBS e uma gama de outros programas de menor magnitude (ibidem). Basicamente, o WRA estendia a safety net a um número maior de indivíduos, o que representava, para os estados, uma elevação no ônus financeiro para o pagamento dos benefícios, ou seja, o Ato importava em unfunded mandates.

Em 1995, os republicanos replicaram com o Personal Responsibility Act – PRA. O Ato instituiu mudanças consistentes tanto no formato das transferências que financiavam os programas assistenciais, quanto no próprio tipo de benefício oferecido. Previa-se a transformação do AFDC num programa financiado por transferências em bloco (block grants), o TANF – Temporary Assistance to Needy Families67_{. Também o JOBS seria}

custeado com block grants. Diga-se, porque oportuno, que os governadores saudaram a aprovação do PRA, por serem simpáticos à flexibilidade que acompanhava o recebimento de transferências em bloco (Kincaid, 1998). Ora, as block grants, consagradas por Reagan

nos anos 80 com a chamada “Devolution Revolution” (O’Toole, 1993), eram um traço característico dos governos republicanos. A agenda liberal dos democratas, fortalecedora por ideologia do papel provedor do governo federal, estava sendo minada pelas investidas conservadoras dos republicanos, que valorizavam uma maior autonomia para os estados (Lowi, 1985; Kincaid, 1998).

Mas não foi apenas isso: o componente de maior clivagem do PRA foi, na verdade, a limitação do alcance de programas assistenciais básicos da agenda social de Clinton, como o Food Stamps e o SSI, restringindo o acesso de indivíduos a grande parte dos seus benefícios. Sem dúvidas, os democratas perdiam terreno no cenário político nacional. Entretanto, a habilidade do presidente Clinton na arena política se faria notar com a passagem, em 1996, do Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act – PRWORA. O que ocorreu, na prática, foi a fusão do WRA e do PRA numa peça legislativa mais abrangente, o PRWORA, conforme registram Steurle e Mermin, 1997. Com a aprovação do ato, como o seu nome sugere, surgia uma oportunidade de reconciliação de posições democratas e republicanas em torno do resultado de políticas assistenciais dos EUA. Farah et al (2003: 4) sintetiza a importância do Ato:

“Fomentado por um declínio dramático no apoio popular às políticas de welfare, um compromisso bipartidário em torno da redução do déficit e uma economia forte, a estrutura básica das políticas de proteção social foi modificada e os padrões nacionais de welfare efetivamente eliminados”. (tradução do autor)

Em última análise, o objetivo era a redução do déficit fiscal agregado, mediante a redução de gastos com assistência social a desempregados. Além disso, o PRWORA

resultou numa maior discricionariedade dos estados na implementação de políticas, cabendo às autoridades federais a prerrogativa de flexibilizar os requisitos para a utilização das transferências correspondentes, mediante a concessão de waivers (Sawhill, 1995). A dispensa de requisitos incluía aqueles definidos no GPRA, necessário fosse para garantir a implementação dos programas de acordo com as preferências locais, o que obedeceria ao critério de eficiência alocativa. Para tanto, os padrões de eficiência passaram a ser definidos em conjunto com as agências estaduais (Kincaid, 1998). A concessão de waivers beneficiava os estados também na provisão de outras políticas sociais, como os programas nacionais de saúde pública Medicaid e Medicare. Nestes casos específicos, os estados foram dispensados de requisitos estabelecidos nas regras federais para a seguridade social, o que os permitiu implementar os programas assistenciais de saúde de acordo com as preferências locais. Semelhantemente, através do ato do Congresso Nacional para as políticas de educação, Education Flexibility Demonstration Act, de 1999, os estados receberam poder decisório para formular e implementar programas próprios para a melhoria dos serviços de educação.

Atente-se finalmente para Steuerle e Mermin (1997):

“O PRWORA, aprovado por um Congresso republicano e assinado por um Presidente democrata, foi saudado por muitos como um momento decisivo na tendência nacional de devolver a responsabilidade por programas sociais do governo federal para os estados”. (tradução do autor)

4.2.4 A natureza das restrições fiscais intergovernamentais de Bill