A EMERGÊNCIA DE NOVAS CONFIGURAÇÕES E ATORES: A

A definição do termo cooperação Sul–Sul foi construída a partir de alguns princípios orientadores e encerra a ideia de uma parceria entre países em desenvolvimento baseada na solidariedade, livre de condicionalidades, respeitando a soberania do recebedor da ajuda e, portanto, sem interferir nos seus assuntos domésticos, mediante ações que considerem as prioridades nacionais de desenvolvimento, desde que delas decorram benefício mútuo (UNITED NATIONS, 2010). É justamente por recusarem a existência de diferença ou hierarquia na posição dos cooperantes que se convencionou chamar essa modalidade de cooperação de horizontal. No entanto, diferentemente da cooperação Norte–Sul, não há, nessa modalidade, qualquer concertação sobre percentual de concessão da ajuda ou instituição responsável pela orientação e monitoramento dos esforços.

Os princípios que orientam a cooperação horizontal consideram que países em condições semelhantes de desenvolvimento estariam mais dispostos a partilhar experiências, tendo em vista a necessidade de diminuição de assimetrias para integração e conquista de mercados. Assim, da maior proximidade em relação a condições estruturais, culturais e ambientais poderiam advir soluções mais adequadas à realidade dos cooperantes, aproveitando-se as complementaridades existentes entre os países em desenvolvimento e favorecendo-se, por outro lado, a coalizão desses países para mudanças de regras do comércio internacional.

Esses princípios têm sido forjados ao longo de foros multilaterais que remontam, principalmente, ao último quartil do século XX. Apesar de não tratarem diretamente do tema, uma série de conferências realizadas nas décadas de 1960 e 1970 serve para contextualizar a emergência da cooperação horizontal. Milani (2012) aponta a Conferência Ásia–África, realizada em 1955 na cidade de Bandung, como marco histórico e ponto central para o desenvolvimento do tema da cooperação Sul–Sul - CSS. Essa Conferência, além de inspirar a criação do Movimento dos Países Não Alinhados, resultou na ideia de coalizão entre países

terceiro-mundistas para compartilharem e denunciarem as dificuldades de resistência às pressões das grandes potências, manterem sua independência e oporem-se ao colonialismo e ao neocolonialismo em um contexto de Guerra Fria. Apesar da importância dessa Conferência para a aproximação dos países do então chamado Terceiro Mundo, ressalte-se que os princípios da Conferência revelaram ser a questão da segurança o tema predominante, dado o contexto Leste–Oeste, ainda não havendo, no entanto, preocupações mais evidentes com a cooperação para o desenvolvimento e coalizões nesse sentido.

A Primeira Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento - UNCTAD, realizada em 1964, também é apontada como relevante para o processo de construção da Cooperação Sul–Sul; é o primeiro momento em que a ideia de unidade dos países em desenvolvimento para o intercâmbio e a realização de programas conjuntos na área de cooperação econômica aparece com mais evidência. A Conferência, que teve por objetivo discutir o papel dos países em desenvolvimento no comércio internacional, acabou se institucionalizando, tornando-se um fórum intergovernamental de diálogo Norte–Sul sobre questões da política econômica internacional, colaborando para a definição de metas de ajuda oficial ao desenvolvimento a serem observadas pelos países desenvolvidos. É certo que o processo de descolonização na África e na Ásia e a integração das ex-colônias aos foros internacionais possibilitaram a inserção de uma diversidade de assuntos afeitos aos países em desenvolvimento que se refletiram na realização de várias conferências, cujas temáticas contextualizaram a emergência da CSS.

Comumente, a Conferência sobre Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento, realizada em Buenos Aires, em setembro de 1978, é apontada como marco simbólico para a inauguração da cooperação para o desenvolvimento, comum aos países do hemisfério Sul. Da Conferência de Buenos Aires resultou um Plano de Ação que propôs a introdução de profundas mudanças nos critérios relacionados à ajuda ao desenvolvimento e a criação de um relevo consideravelmente maior às capacidades nacionais e coletivas dos países em desenvolvimento, de forma a valer-se de meios próprios para criar uma nova ordem

econômica mundial (CONFERÊNCIA TÉCNICA ENTRE PAÍSES EM

DESENVOLVIMENTO, 1978). Mais recentemente, a Conferência de Nairobi, realizada em 2009, sobre a Cooperação Sul–Sul, consolidou o tema com maior clareza sobre sua definição e princípios, após um hiato de mais de três décadas desde a Conferência de Buenos Aires. Do

documento oficial extraem-se definições que caracterizam e distinguem o modelo sulista de cooperação daquela tradicionalmente realizada pelos países desenvolvidos.

Resolução aprovada pela Assembléia Geral

64/222. Documento final da Conferência de Alto Nível das Nações Unidas sobre Cooperação Sul-Sul – Nairobi

[...]

11. Nós reconhecemos a importância e diferentes histórias e particularidades da cooperação Sul-Sul, e reafirmamos nossa visão da cooperação Sul-Sul como uma manifestação de solidariedade entre os povos e os países do Sul, que contribui para o seu bem-estar nacional, sua auto-suficiência nacional e coletiva e da consecução das metas de desenvolvimento acordadas internacionalmente, incluindo os Objectivos de Desenvolvimento do Milênio. A Cooperação Sul-Sul e sua agenda deve ser definida por países do Sul e deve continuar a pautar-se pelos princípios de respeito à soberania nacional, a apropriação nacional e independência, igualdade, não condicionalidade, não-interferência nos assuntos internos e benefício mútuo (Resolução da Conferência de Nairobi, 2009, tradução nossa)

A construção do ideário da cooperação da Sul-Sul acompanhou as críticas direcionadas ao modelo tradicional de cooperação. As teorias que analisaram a relação de dependência gerada pela ajuda externa conquistaram espaço, principalmente na América Latina, fortalecendo o coro uníssono dos países em desenvolvimento. Nesse sentido, a cooperação horizontal surgiu como uma alternativa para a promoção do desenvolvimento nos países da periferia do sistema capitalista mundial.

O crescimento da cooperação Sul–Sul, nas duas últimas décadas, é atribuído tanto ao gradual declínio dos fluxos dos países desenvolvidos para os países em desenvolvimento como ao crescimento econômico consistente de alguns países em desenvolvimento, que passaram a ocupar um importante papel na agenda política e econômica internacional, particularmente nos processos de reforma da governança global e de reconfiguração de alianças regionais e coalizões internacionais (MILANI, 2012). Países como África do Sul, Brasil, China e Índia são considerados os grandes promotores da cooperação horizontal, que, embora dispondo de recursos e capacidades limitadas, em sua maioria, têm credibilidade e estabilidade macroeconômica reconhecidas e participam ativamente das arenas multilaterais como interlocutores entre os grandes e pequenos. Por essas razões, foi possível passar de uma discussão apenas retórica para um debate mais operacional da cooperação (CHATURVEDI, 2012).

É no nível operacional que podem ser percebidas a complexidade e a heterogeneidade dessa modalidade de cooperação. Da inexistência de uma instituição responsável por

sistematizar as práticas dos países em desenvolvimento promotores da cooperação – a exemplo da OCDE em relação à cooperação Norte–Sul – decorre a adoção de práticas diversas, segundo a conveniência de cada país. Apesar de orientados por princípios gerais da CSS, a contabilidade da ajuda e a forma como ela é feita variam de país a país, sendo alguns tipos de ajuda normalmente excluídos da definição do CAD/OCDE, contabilizadas como CSS e vice-versa. A África do Sul, por exemplo, contabiliza parte considerável da sua ajuda como apoio às operações de manutenção da paz em todo o mundo, particularmente na sua própria região. Da mesma forma, a China e a Índia tomaram medidas intensivas para promover a produção e o comércio dos países menos desenvolvidos que não são contabilizadas de acordo com a definição do CAD, com um sistema de preferências tarifárias duty-free para mercadorias importadas de países menos desenvolvidos (CHATURVEDI, 2012). Por outro lado, a definição de cooperação para o desenvolvimento consolidada no âmbito do governo brasileiro restringe a definição do CAD, entendendo-a como os recursos investidos, totalmente a fundo perdido, no governo de outros países, em estrangeiros que estejam em território brasileiro, ou em organizações internacionais com o propósito de contribuir para o desenvolvimento internacional (IPEA; ABC, 2010). Nota-se que, no cálculo dos recursos brasileiros investidos na cooperação para o desenvolvimento, estão excluídos os valores correspondentes à cooperação econômica e financeira, ou seja, recursos empregados a título de doações, perdão de dívidas e empréstimos concessionais (CABRAL, 2011; IPEA; ABC, 2010).

Assim, ainda que no nível retórico haja uma diferenciação clara dos princípios que orientam a CNS e a CSS, a análise operacional da cooperação horizontal tem demonstrado posturas bem díspares na promoção do desenvolvimento. Enquanto a China promove, em grande parte, a cooperação por meio de créditos concessionais, condicionada por requisitos relacionados à absorção de mão de obra e matérias-primas – diferentemente das condicionalidades da ajuda tradicional, que se referem à governação, transparência, desempenho macroeconômico, democracia ou direitos humanos –, outros países, como o Brasil, são veementemente contrários à celebração da cooperação condicionada (ROQUE; ALDEN, 2012).

Na análise da CSS, considera-se a política de cooperação como reflexo da inserção internacional desses países, tanto no plano político como econômico, e ela é definida conforme o contexto internacional, regional e doméstico. Dentro dos marcos da cooperação,

cada país emergente, apesar de compartilhar princípios e intenções comuns, possui diversas prioridades e interesses que se expressam na execução diferenciada de seus projetos. O que os unifica é a vontade deliberada de se diferenciarem das práticas tradicionalmente adotadas pelos países desenvolvidos, considerando que estas práticas não têm conseguido promover o desenvolvimento entre os países em desenvolvimento. No entanto, é importante registrar que essa posição não significou o rompimento com a cooperação tradicional, mas reforça a ideia de complementaridade da cooperação Sul–Sul. Isso demonstra que, apesar das críticas, da cooperação vertical decorrem benefícios para o país recebedor da ajuda, considerando que, para muitos países em desenvolvimento, trata-se da alternativa viável para a promoção de desenvolvimento ou manutenção de serviços públicos, ainda que de forma precária, em um curto prazo. Tal é a ideia de complementaridade, que, no último Fórum sobre a eficácia da ajuda, realizado em Busan, em 2011, um novo movimento vem se delineando no sentido de construção de uma parceria global, cuja agenda una cooperação Norte–Sul e Sul–Sul em torno de princípios e objetivos comuns e compromissos diferenciados para o desenvolvimento internacional efetivo (FÓRUM DE ALTO NÍVEL SOBRE A EFICÁCIA DA AJUDA, 2011). A China vem se posicionando fortemente contrária à celebração dessa parceria, motivada pelo receio de estar arcando com os custos da crise econômica dos países do Norte, posição também assumida pelo Brasil e pela Índia.

3.4. ENTRE A COOPERAÇÃO VERTICAL E HORIZONTAL: O CAMINHO DA