Na sociedade internacional do Segundo Pós-Guerra houve uma verdadeira intensificação dos temas pertinentes à guerra e à paz, os quais atravessaram, de fato, um extenso processo de adequação às particularidades estabelecidas na configuração da realidade histórica e política mundial. Neste sentido, em virtude da urgência na solução e prevenção dos conflitos internacionais, a ONU é composta, atualmente, por quase todas as nações do mundo (193 Estados membros). Além disso, tal instituição interdependente conta com a participação cada vez mais efetiva de milhares de organizações não-governamentais (ONGs) e organizações da sociedade civil (OSCs), com o intuito de alcançar o estabelecimento de uma duradoura paz universal.
Após o mundo ter assistido uma série de barbáries envolvendo milhares de pessoas, a Organização das Nações Unidas, desde a sua origem, vem perseguindo os ideais de justiça e igualdade entre os povos. Com efeito, a Carta da ONU teve como objetivo primordial instaurar um sistema internacional pacífico e estável, livre das incongruências e imperfeições evidenciadas no impasse político da Liga das Nações. Daí, portanto, surge a necessidade de compreender a estrutura e a forma de funcionamento da ONU no cenário internacional, isso porque esta instituição apresenta inúmeras capacidades e limitações no que diz respeito à união de esforços entre as nações que visam à manutenção da paz e da segurança internacionais.
Fato é que, conforme assevera Paulo Borba Casella (2005, p. 15):
À reordenação política do mundo se soma ao propósito de alcançar um novo patamar de regulação do contexto mediante normas de direito internacional. O propósito de preservar as gerações futuras do “flagelo da guerra” leva a estipular as condições restritivas para o uso da força, após a entrada em vigor da Carta da ONU, que é administrada pela organização em prol da paz mundial.
Desde modo, não se pode negar que a nova configuração do mundo estabeleceu um sistema inovador de segurança coletiva através da ONU. Todavia, os valores estatocêntricos e as motivações políticas da sociedade internacional moderna foram reafirmados nos dispositivos que asseguram a inviolabilidade da jurisdição interna dos Estados. Assim, pode- se constatar que apesar do multilateralismo estatal e da consagração de novos valores e
princípios, a estrutura e a forma de funcionamento das Nações Unidas não eliminaram, de fato, a ordem Westfaliana.
Aqui, a questão recai na extensa e tradicional concepção de soberania estatal. Como explica Clóvis Brigagão (2006, p. 23, grifo do autor):
[...] soberania é o conceito básico expresso na cláusula de competência exclusiva dos Estados, conforme o artigo 2º, capítulo I, § 7º da Carta da ONU: não-intervenção em
assuntos que, essencialmente, pertençam à jurisdição da soberania do Estado, mas
que pode, ressalvadas circunstâncias específicas, implicar na inação da ONU, diante de violações à paz e aos direitos humanos [...] perpetradas pelo próprio Estado.
Neste contexto, a Organização das Nações Unidas estruturou-se em um modelo regulatório fundamentado pelos princípios da soberania estatal e da restrição ao uso da força. À vista disso, o Estado é detentor da responsabilidade primária de proteger e prover a segurança de sua população, cabendo, tão somente, a intervenção humanitária da ONU – para reduzir a crise sem violar a soberania – quando verificada a incapacidade estatal.
Ademais, consoante o princípio na isonomia política, todos os Estados devem possuir a mesma posição de igualdade na sociedade internacional. Nesta perspectiva, ao analisarmos a ONU, podemos nos reportar ao contrato social de Rousseau (1996), dado que todas as nações do globo participam das relações internacionais em condições de igualdade, entretanto, ao ratificarem a Carta das Nações Unidas abdicam parcialmente a sua soberania estatal.
Verifica-se, então, que do período pós Guerra Fria até os dias de hoje surgiram no cenário da ONU novos compromissos e novos atores, além de amplos e às vezes até difusos anseios da sociedade internacional. Portanto, para solucionar os problemas da paz e dos direitos humanos, a Organização das Nações Unidas, “fundamentalmente constituída por Estados nacionais soberanos, de pesos e grandezas bastante diferentes”, procura sustentar “a igualdade política e de direito (internacionais) entre todos os países (grandes, médios e pequenos)” (BRIGAGÃO, 2006, p. 18).
De fato, a ONU apresenta uma estrutura bastante complexa, o que torna indispensável a necessidade de discorrer brevemente a respeito da sua composição. Constituída por seis órgãos principais, os quais desempenham atividades administrativas, deliberativas e decisivas, tem-se que:
1. O principal órgão administrativo é o Secretariado;
2. já a Assembleia Geral, o Conselho Econômico e Social e, anteriormente, o Conselho de Tutela, são foros deliberativos em suas respectivas competências; 3. finalmente, apenas dois órgãos possuem o poder de adotar decisões juridicamente obrigatórias para os seus membros: o Conselho de Segurança e a Corte Internacional de Justiça. (LASMAR; CASARÕES, 2006, p. 13)
Em relação ao Secretariado, a Carta de São Francisco (1945) estabelece, em seu artigo 7º, que este consiste num dos principais órgãos executivos e administrativos das Nações Unidas. Por excelência, a sua função reside na prestação de auxílio às atividades dos outros órgãos, bem como na administração das políticas e programas por eles elaborados. O Secretariado conta com a participação de um Secretário-Geral – designado pela Assembleia Geral, com recomendação do Conselho de Segurança, para o desempenho de suas atividades num período de cinco anos – e de diversos funcionários exigidos pela ONU.
Partindo para a análise do Conselho Econômico e Social (ECOSOC), pode-se constatar que este órgão visa promover a cooperação internacional por meio da discussão de questões econômicas e sociais da ONU, das suas Agências Especializadas e das demais instituições integrantes das Nações Unidas. Apesar de suas recomendações e resoluções não possuírem natureza obrigatória, este Conselho é responsável pela coordenação, fomento e desenvolvimento das atividades de cunho econômico, social e cultural, funcionando, ainda, enquanto um relevante e indispensável foro de diálogo para as questões impetuosas de respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais na sociedade internacional. Participam deste órgão 54 (cinquenta e quatro) membros eleitos pela Assembleia Geral e, cada um deles tem direito a um voto. Sendo assim, todas as decisões tomadas pelo Conselho Econômico e Social, são aprovadas pela maioria (simples) dos membros presentes e votantes.
Com a entrada em vigor da Carta da ONU, “o mundo pós-guerra ainda conhecia territórios que estavam sob a administração de outros Estados, os quais não possuíam governos próprios” (LASMAR; CASARÕES, 2006, p. 65), eclodiram, então, crescentes pressões internacionais com vistas ao reconhecimento dos direitos à liberdade e à autodeterminação dos povos. Deste modo, a Carta das Nações Unidas atribuiu expressamente, em seu artigo 73, uma série de responsabilidades a serem assumidas pelos Estados que administravam os referidos territórios, pertencendo ao Conselho de Tutela, a supervisão dessa administração. Os principais objetivos dessa fiscalização desse regime de tutela internacional consistiam em favorecer a paz e a segurança internacionais, promover o progresso (político,
econômico, social e educacional) dos habitantes dos territórios, estimular o respeito aos direitos humanos, assegurar a igualdade nas relações internacionais, bem como desenvolver condições para uma futura e gradativa independência com o estabelecimento de um governo próprio.
Com efeito, pode-se constatar que estes objetivos do Conselho de Tutela foram amplamente alcançados, dado que os antigos territórios tutelados sob esse regime – em sua maioria Estados africanos –, atingiram, ainda no final do século XX, sua independência. Assim sendo,
[...] após mais de 40 anos de atividade, em 1º de novembro de 1994, o Conselho de Tutela suspendeu suas atividades em favor da autodeterminação dos povos, tornando-se inoperante e sem expressão alguma dentro da Organização. Tal fato se deu em decorrência da independência do ex-território de Palau, no pacífico, último território do mundo tutelado pelo órgão. Não lhe restando, portanto, objeto que justifique a sua existência no atual organograma das Nações Unidas [...] (LASMAR; CASARÕES, 2006, p. 66)
Relativamente à Assembleia Geral, verifica-se que esta consiste no órgão plenário da ONU e, por sua vez, desempenha o mais relevante papel dentre os órgãos deliberativos. De competência abrangente, a Assembleia Geral possui objetivos de cooperação nas mais distintas áreas das relações internacionais, uma vez que participam deste órgão todos os Estados membros das Nações Unidas.
Frente a Assembleia Geral, todas as 193 nações têm direito a voto, isto significa que existe uma igualdade total entre todos os seus membros na tomada de decisões. Deste modo, os países são representados neste órgão por uma delegação composta de um número máximo de cinco diplomatas representantes dos seus interesses e cinco suplentes, os quais se reúnem anualmente para discutir os assuntos que afetam a humanidade. Para auxiliar nos encontros anuais da Assembleia Geral – ocorridos na terceira terça-feira do mês de setembro e que se perduram até o fim do ano – são formadas:
[...] sete comissões específicas de cada área: política, política especial (ad hoc), econômica, administrativa e financeira, social, tutelar e comissão jurídica. As sessões podem, ainda, ser convocadas a pedido do Conselho de Segurança, resultando um caráter extraordinário, que se realiza dentro de 24 horas a partir da solicitação. (SEITENFUS, 2008, p.144)
Vale ressaltar que a Assembleia Geral fornece recomendações aos Estados membros ou ao Conselho de Segurança por meio de resoluções de caráter não obrigatório. Neste sentido, este órgão possui competência para discutir e elaborar recomendações a respeito das mais variadas questões, tais como: decisões sobre o orçamento das Nações Unidas, situações que envolvam ameaças à manutenção da paz e da segurança internacionais, medidas para solução pacífica das controvérsias, cooperação internacional (econômica, social, cultura, educacional e sanitária), desenvolvimento do direito internacional, eleição dos membros não- permanentes do Conselho de Segurança e dos membros do Conselho Econômico e Social.
No tocante ao Conselho de Segurança (CS) e à Corte Internacional de Justiça (CIJ), nota-se que estes são os dois únicos órgãos da ONU com poder de decisão cogente e, portanto, faz-se necessário destacar as principais diferenças que distanciam a atuação destes órgãos. Por um lado, as decisões da Corte Internacional de Justiça são fundamentadas pelo direito internacional e se destinam somente às partes envolvidas no litígio, por outro, o Conselho de Segurança toma suas decisões baseado em considerações políticas e obrigatórias para todos os Estados membros das Nações Unidas.
Atualmente, o Conselho de Segurança constitui-se enquanto o principal órgão de debate político das Nações Unidas. Composto por um total de quinze Estados membros, dos quais cinco destes são permanentes (Estados Unidos da América, Reino Unido, França, Rússia e China) e os outros dez são membros rotativos não-permanentes – eleitos pela Assembleia Geral para um período de dois anos – que seguem os pressupostos de uma distribuição geográfica equitativa.
Destarte, para a concretização dos propósitos da ONU, o Conselho de Segurança apresenta dentre as suas principais funções: a apreciação de questões que envolvam ameaça à manutenção da paz e segurança internacionais; a regulamentação de armamentos e restrição ao uso da força; a intervenção em situações de verdadeira crise política e militar dos Estados; o voto para admissão, suspensão ou exclusão de membros; a investigação de questões que possam resultar em conflitos internacionais; a busca pela solução pacífica das controvérsias; a recomendação dos métodos de diálogo entre os países; a adoção de medidas militares contra um agressor; a solicitação aos demais países para a aplicação de sanções econômicas que não envolvam o uso da força armada para deter uma agressão, etc. (NAÇÕES UNIDAS, 1945). Neste sentido, vale ressaltar que todas as decisões proferidas no tocante ao desempenho das
funções deste órgão passam por um processo de votação, o qual precisa conter, necessariamente, o voto afirmativo de todos os cinco membros permanentes e, pelo menos, o voto afirmativo de quatro membros rotativos.
Conforme preceitua Oliveira (2006, p. 119):
O Conselho de Segurança [...] é composto por aquelas que eram consideradas as cinco maiores potências do planeta – Estados Unidos, antiga União Soviética, Reino Unido, França e China – [...] de acordo com o capítulo VII, artigo 39 da Carta das Nações Unidas, este órgão deveria determinar a existência de qualquer ameaça à paz, violação da paz, ou ato de agressão e deverá recomendar, ou decidir quais medidas deverão ser tomadas de acordo com os artigos 41 e 42, para manter ou restaurar a paz e a segurança internacionais.
Não se pode olvidar que os membros permanentes do Conselho de Segurança possuem, efetivamente, o direito de veto. Ou seja, podem opor-se a toda decisão de caráter não processual, vetando-a sem a necessidade de qualquer justificativa, desde que estas não versem sobre a solução pacífica dos conflitos internacionais. Neste último caso, todos os países deverão aderir ao que é recomendado pela Carta das Nações Unidas: manter a paz e a segurança internacionais.
Assim, na estrutura das Nações Unidas, o Conselho de Segurança – com poder de veto das cinco potências nucleares – torna-se o ponto central da política internacional, isso porque ele possui um verdadeiro poder decisório de caráter obrigatório. No entanto, mesmo que este órgão possua a detenção do direito de veto e uma forte estrutura político-militar, caracteriza- se por ser incompetente para formular decisões jurídicas sobre qualquer demanda. Destaca-se, ainda, que Conselho de Segurança conta “com a resolução Uniting for Peace de 1950, em que a Assembleia Geral pode garantir a competência caso este se mostre incapaz de lidar com determinado conflito internacional” (BRIGAGÃO, 2006, p. 18). Cabe a ele, portanto, promover a efetivação das negociações ou outras medidas que visam a manutenção da paz e da segurança em âmbito mundial.
Por sua vez, a Corte Internacional de Justiça – com sede em Haia, na Holanda – consiste no principal órgão jurídico da ONU. O funcionamento da CIJ é regulamentado em seu Estatuto, o qual se encontra anexo à Carta das Nações Unidas. Neste contexto, pode-se afirmar que todos os países membros da ONU podem recorrer à Corte. Além disso, em virtude da sua competência consultiva, o Conselho de Segurança e a Assembleia Geral podem
solicitar à Corte todo e qualquer parecer sobre questões de ordens jurídicas, bem como os demais órgãos e entidades especializadas das Nações Unidas.
A referida Corte é composta por quinze juízes, eleitos pela Assembleia Geral e pelo Conselho de Segurança para mandados de nove anos, não sendo permitida a eleição de mais de um juiz com a mesma nacionalidade. Por conseguinte, o julgamento da CIJ “é obrigatório, final e irrecorrível, já que sua finalidade é solucionar o conflito de maneira a manter a paz e a segurança internacionais. Caso um dos Estados envolvidos não obedeça à decisão, os demais Estados podem recorrer ao Conselho de Segurança” (LASMAR; CASARÕES, 2006, p. 83).
Além dos principais órgãos, a Organização das Nações Unidas conta, ainda, com o auxílio de inúmeros institutos e agências especializadas. Dentre estas últimas, destacam-se o Fundo Monetário Internacional (FMI), a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO), a Organização Internacional do Trabalho (OIT), a Organização Mundial da Saúde (OMS) e a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), as quais possuem, de fato, o objetivo de atender demandas específicas na sociedade internacional.
Para Cançado Trindade (2002, p. 74):
A ONU tem habitualmente externalizado sua atuação e decisões através de decisões e resoluções de conteúdo, significação e relevâncias variáveis. Tampouco são idênticos os efeitos jurídicos de suas resoluções. Do multilateralismo no processo decisório da ONU têm se valido os Estados para até certo ponto compensar suas desigualdades de poder no cenário internacional. Além disso, certas resoluções da ONU têm contribuído sobremaneira e de modos distintos para a formação de normas de direito internacional geral [...]
Diante do exposto, fica claro que a ONU – dotada de uma estrutura e forma de funcionamento bastante complexa –, constitui-se numa instituição de caráter universal bem mais sucedida do que a sua predecessora, no que diz respeito às questões de manutenção da paz mundial e de proteção aos direitos inerentes a todos os seres humanos. Não obstante,
[...] a sua estrutura funcional e suas fontes de financiamento deixam claro que a Organização é importante do ponto de vista institucional, fornecendo uma sombra
do futuro na qual os diferentes participantes do sistema internacional, sejam Estados
ou atores não-estatais, podem ter várias das suas expectativas e preferências atendidas. (OLIVEIRA, 2006, p. 131, grifo do autor)
Com efeito, pode-se afirmar que a universalização do sistema da ONU – com seus órgãos, agências e programas –, fez surgir a mais relevante rede multidimensional de cooperação internacional. Fica evidente, portanto, que sua abrangência e difusão no âmbito interno dos Estados membros consiste numa realidade palpável, uma vez que as políticas públicas nacionais são, de fato, influenciadas pelas decisões formuladas pelas Nações Unidas. Assim, pode-se verificar que nos seus setenta anos de história, a ONU vem buscando alcançar a construção de uma sociedade internacional mais justa e igualitária, livre dos flagelos da guerra e amparada pelos preceitos de uma paz mundial duradoura.