A EXPERIÊNCIA DA POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL

Como já escrevemos anteriormente as políticas sociais são ações que o Estado elabora para enfrentar as desigualdades sociais que são próprias da

sociedade capitalista. Elas são produtos das lutas dos trabalhadores organizados e por isso se constituem em direitos.

Os direitos sociais, no Brasil, desenvolveram-se tardiamente. Isso se deu ao peso histórico da formação do país estruturado inicialmente pela ordem escravista, o latifúndio e depois a República, que altera a estrutura política, econômica e social do país, conforme nos ensina Fernandes (1987).

Recuperando a história das Constituições, é possível observar que foi na Constituição de 1934 que alguns direitos sociais foram assegurados e regulamentados pelo estatuto da cidadania, com maior destaque os relacionados ao trabalho: a isonomia salarial, o salário mínimo, a jornada de trabalho de 8 horas; a proibição do trabalho de menores, o repouso semanal, as férias remuneradas, a indenização por dispensa sem justa causa, a assistência médica ao trabalhador e à gestante, bem como o reconhecimento dos sindicatos e da associações profissionais.

[...] o conceito chave que permite entender a política econômico-social pós- 30, assim como a passagem da esfera da acumulação para a esfera da equidade, é o conceito de cidadania, implícito na prática política do governo revolucionário, e que tal conceito poderia ser descrito como o de cidadania

regulada. Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas

raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei (SANTOS, 1979, p. 68, grifo do autor).

Com o exposto, a construção da cidadania era limitada por fatores econômicos, Carvalho (2002). Santos (1979) denominou de ―sistema de estratificação ocupacional‖, ficando clara a associação entre cidadania e ocupação, ou seja, entre trabalho assalariado e direito, Santos (1979). A cidadania era possibilitada via profissão, logo os direitos de cidadania decorriam do lugar que os indivíduos ocupavam no processo produtivo e reconhecido em lei.

Santos (1979) também ressalta que os direitos sociais de cidadania foram resultados da luta política dos movimentos sociais (operariado); porém, sua concessão por parte do Estado foi expressa como resultado da ―benevolência‖ deste. Embora esses direitos estivessem previstos em leis, sua efetivação dentro do Estado varguista era apresentado pelo discurso da generosidade e compaixão dos

trabalhadores, sendo este legado dos direitos dos cidadãos decorrentes dos direitos das profissões e as profissões existindo via regulação estatal.

[...] O Estado regulava quase tudo, ou tudo, sempre que o conflito ameaçasse ultrapassar os limites que a elite considerasse apropriados. O Estado autoritário brasileiro, que, em verdade, se estende de 1930 a 1945, buscou sua legitimidade, como acentuou Azevedo Amaral, na necessidade de conter os conflitos sociais nos limites da sobrevivência da comunidade, tal como os entendia e definia a elite dirigente. Era, em sentido estrito, um Estado de legitimidade hobbesiana. Suas instituições sociais e econômicas foram aparentemente adequadas aos propósitos da elite no poder mas, após 1945, tratava-se de administrar uma ordem relativamente democrática em termos políticos, em um contexto social e econômico extremamente regulado (SANTOS, 1979, p. 72-73).

O instrumento jurídico comprovante do contrato entre o Estado e a cidadania regulada era a carteira profissional, uma certidão de nascimento cívico. Santos (1979). ―Era este mesmo Estado quem definia quem era e quem não era cidadão, via profissão. Definido o escopo da cidadania regulada volta-se, então, o Estado para o estabelecimento de uma política previdenciária‖ (SANTOS, 1979, p. 70).

Para Santos (1979), esta cidadania regulada implicou em discriminação da distribuição e da contribuição dos benefícios previdenciários, na medida em que ―quem mais podia contribuir, maiores e melhores benefícios podia demandar‖. (SANTOS, 1979, p. 70).

É possível afirmar que o governo Vargas foi a época dos direitos sociais, mas de modo inverso da ordem de Marshall.

Sabe-se que a classificação dos direito descrita por Marshall foi invertida no Brasil. Aqui, primeiro vieram os direitos sociais, implantados em período de supressão dos direitos políticos e de redução dos direitos civis por um ditador que se tornou popular (CARVALHO, 2002).

O formato como Marshall apresenta o desenvolvimento histórico da cidadania, dividido em três momentos, é visto como um reflexo da realidade européia.

O esquema que ele produziu resulta exato na história da Inglaterra, onde cada século corresponde a uma série de direitos. O mesmo não se pode dizer dos países de democracia tardia. No Brasil, por exemplo, essa história se comprime, fundamentalmente a uma fração do século XX (DOMBROWSKI, 2006, p.4)

Percebe-se, então, que na sequência de surgimento dos direitos da cidadania na Inglaterra e no Brasil não há uma equivalência, pois a realidade de ambos os países foram completamente diferentes. Enquanto na Inglaterra primeiramente vieram os direitos civis, depois os direitos políticos e por fim os direitos sociais, no Brasil o primeiro momento foi marcado pelos direitos sociais, seguidos dos direitos civis e políticos.

A classificação poderá até ser válida para a Europa, no caso aqui discutido da Inglaterra, mas a mesma classificação não é valida para o Brasil, porque os direitos não ocorreram na mesma ordem. No Brasil, a primeira fase é a dos direitos sociais, vindo depois os direitos civis e políticos (VIEGAS, 2002).

De acordo com a realidade brasileira, Viegas (2002) adverte que a primeira fase do desenvolvimento da cidadania registrou com o surgimento dos direitos sociais, em meados de 1930, no Governo de Getúlio de Vargas, e que os direitos civis e políticos vieram com a Constituição de 1988.

No caso brasileiro, a emergência dos direitos sociais diferiu da realidade inglesa; não emergiu como consequência da implantação de um regime democrático, mas foi resultado da estratégia compensatória de um regime ditatorial. Segundo Saes (2000, p.19), ―Ocorreu no Brasil pós-trinta: a efetiva passagem a uma política estatal de proteção social obra da estrutura Varguista nos seus dois sub- períodos (1931-1934 e 1937-1945)‖.

A ―Constituição cidadã‖ de 1988 assegurou liberdade política e outras liberdades à população brasileira, conquistadas após o período de ditadura militar, quando houve a instituição de muitos direitos sociais, sobretudo na área trabalhista.

O início da intervenção do Estado brasileiro por meio das políticas sociais é datado a partir da década de 1930. No Brasil, com o processo de industrialização ocorrido a partir dos anos de 1930, surge um conjunto de políticas regulamentadoras de direitos, mas estas políticas ficaram restritas a setores da classe trabalhadora urbana e industrial. Os trabalhadores rurais brasileiros não gozaram das mesmas prerrogativas de direitos dos trabalhadores urbanos.

Anteriormente, no Brasil, os auxílios sociais eram desenvolvidos por associações privadas, associações religiosas, sindicatos (auxílios concedidos eram proporcional as contribuições), "ofereciam aos seus membros apoio para tratamento de saúde, auxílio funerário, empréstimos, e mesmo pensões para viúvas e filhos" (CARVALHO, 2002, p. 61).

Isso ocorreu porque os direitos sociais (saúde, educação, assistência social) não foram incluídos na Constituição Republicana da época, na medida em que se entendia que estes status garantidos aos indivíduos não eram dever do Estado garantir direitos (ALVES, 2005).

Na República, não foi de interesse do Estado republicano regulamentar os direitos trabalhistas (os direitos previdenciários) sendo este para Alves (2005) os mais importantes dos direitos sociais. Dessa forma, percebe-se o desprezo aos direitos do trabalhador mesmo diante dos grandes problemas sociais advindos da industrialização brasileira, com especial destaque, para as regiões Sul e Sudeste do país.

As tentativas de ações da política social eram concebidas como privilégio e não como direito, já que uma série de trabalhadores (os autônomos e, principalmente, as trabalhadoras domésticas) ficava à margem dos benefícios concedidos pelo sistema previdenciário da época.

Nas primeiras lutas pelos direitos sociais, o poder público acabou por se colocar ao lado do patronato e garantiu proteção policial às fábricas, perseguiu e prendeu lideranças, fechou gráficas e jornais considerados subversivos, extraditando estrangeiros que fossem suspeitos de colocar em perigo a tranqüilidade pública e a segurança nacional etc. (ALVES, 2005).

Este período foi marcado no Brasil pela ―questão social‖, nome dado de forma genérica por alguns autores, aos problemas expressos pela classe operária, as quais na maioria das vezes eram enfrentadas como questão de polícia (Carvalho, 2002).

É oportuno lembrar que, de acordo com Yazbek (2003, p. 36), ―as políticas sociais no Brasil nascem e se desenvolvem na perspectiva de enfrentamento da ‗questão social‘, permitindo apenas, acesso discriminado a recursos e a serviços sociais‖.

Em contraste para Santos (1979), o Estado negando o seu caráter de classe ―as primeiras tendências da política de bem-estar social iniciaram com os programas relativos a acidentes de trabalhos, expandindo-se para a cobertura da velhice, invalidez e dependentes, alcançando a doença e a maternidade, e os abandonos materiais, para finalmente chegar ao seguro-desemprego‖ (SANTOS, 1979, p. 14).

A ocorrência mais importante das três primeiras décadas do século passado foi a criação da Caixa de Aposentadoria e Pensão dos ferroviários, em 1923, que assegurava a essa categoria profissional aposentadoria por tempo de serviço, velhice ou invalidez; pensão em caso de falecimento, subvenção de despesas funerais e assistência médica. A principal característica dessa Caixa era o rateio da contribuição entre governo, patrões e empregados.

Foi na década de 20, que:

[...] duas medidas legislativas importantes foram tomadas no tocante a regulação do trabalho que tiveram ressonância sobre o problema da cidadania: concomitantemente a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensão, promulgou-se uma lei – no sentido material – sobre o direito de férias (Decreto 17.496 de 1926), no que foi seguido pelo Código de Menores (Decreto 17.934/A de 1927). Teve-se com isso o início da preocupação com a justiça social stritu sensu; muito embora o direito de férias só foi efetivamente regulado entre os anos de 1933 e 1934, respectivamente para o comércio e os bancos, e, para os trabalhadores da indústria, a legislação editada com relação a tutela dos direitos dos menores foi de novembro de 1932, até a qual a primeira teria permanecido inócua.[...]. Foi apenas entre os anos de 1933 e 1934 que se promulgou e se implementou um conjunto de normas jurídicas sobre o processo de acumulação, o que foi possível pela criação do Ministério do Trabalho e da carteira profissional obrigatória (ALVES, 2005, grifo do autor).

Essas propostas iniciaram a implantação das Caixas de Aposentadoria e Pensão25 _{de origem do patronato.}

As Caixas de Aposentadoria e Pensão seguiam o esquema clássico, onde o trabalhador abria mão de parte dos seus ganhos atuais, enquanto ainda participava do processo de acumulação, a fim de obter parte deles, no futuro, quando estivesse fora do processo. Isso fez com que as CAPs não se configurassem direito de cidadania, inerentes a todos os membros da comunidade nacional, quando estivessem privados de participarem do processo de acumulação, mas era um compromisso privado entre os membros de uma empresa e seus proprietários, ou seja, tinha caráter eminentemente contratual (SANTOS, 1979, p. 21-22).

Ainda de acordo com Bravo (2006)

[...] a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs) em 1923, conhecida como Lei Elói Chaves. As CAPs eram financiadas pela União, pelas empresas empregadoras e pelos empregados. Elas eram organizadas

25 _{Para Bravo (2006), as Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs) de 1923, conhecida como Lei}

Elói Chaves, sendo a mais importante criação, constituíram o embrião do esquema previdenciário brasileiro.

por empresas, de modo que só os grandes estabelecimentos tinham condições de mantê-las. [...] Os benefícios eram proporcionais às contribuições e foram previstos: assistência médica-curativa e fornecimento de medicamentos; aposentadoria por tempo de serviço, velhice e invalidez, pensão para os dependentes e auxílio funeral. Os trabalhadores vinculados ao setor urbano do complexo exportador foram os mais combativos politicamente e que primeiro lutaram pela organização das Caixas em suas empresas: os ferroviários em 1923, os estivadores e os marítimos em 1926. Os demais só o conseguiram após 1930. (BRAVO, 2006, p. 90)

As alterações na sociedade brasileira a partir da década de 1930 guardam relação com um período marcado por grandes transformações socioeconômicas, pela passagem do modelo de desenvolvimento agro-exportador para o modelo urbano-industrial26, a redefinição do papel do Estado, o surgimento das políticas sociais e das reivindicações dos trabalhadores. A conjuntura de 30, com suas características econômicas e políticas, possibilitou o surgimento de políticas sociais nacionais que respondessem às questões sociais (BRAVO, 2006; SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2008).

Desde o período citado o Estado brasileiro já atuava como promotor do desenvolvimento do mercado priorizando as empresas, mas ao mesmo tempo também criava condições para melhor reprodução da classe trabalhadora. Cabe lembrar que o padrão de cidadania tinha por base o mercado de trabalho, controlado pelo Estado, ou a ―Cidadania Regulada‖. Conforme Santos (1979), esse padrão dizia respeito ao cidadão ter carteira assinada e ser filiado a um sindicato. ―[...] Suas raízes encontram-se na era varguista, quando se constrói um sistema de proteção social do tipo conservador e meritocrático particularista, que privilegia certas categorias em detrimento de outras [...]‖ (COUTO, 2008, p. 24).

Na tentativa de responder as reivindicações colocadas pelos setores mais organizados dos trabalhadores, na década de 40, surge a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), com a finalidade de regulamentar as relações de trabalho no Brasil. Esta trouxe para os trabalhadores algumas garantias: carteira de trabalho, férias, horas-extras e, no plano coletivo, a organização sindical, a qual foi por muitas décadas caracterizada pelo corporativismo.

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―O principal protagonista da industrialização foi o próprio Estado, não só através de políticas cambiais e de crédito que beneficiavam a indústria, mas também mediante a criação direta de empresas estatais, principalmente nos setores siderúrgicos e energéticos, neste caso, o Estado assumiu a responsabilidade pelos setores que demandavam altos investimentos sem garantia da lucratividade imediata. Para isso, o Estado transferiu para o setor privado parte substancial da mais- valia gerada no setor público da economia. Mostrando assim, que agia em favor do desenvolvimento do capital industrial‖ (COUTINHO, 2008, p. 113).

Conforme os autores consultados, presencia-se no século XX a expansão de políticas sociais de apoio e incentivo aos trabalhadores urbanos, das quais a mais notável é a política de previdência social, associada a institutos de pensão até a concepção do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), posteriormente, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e, com este, a política de habitação, por meio do Banco Nacional de Habitação (BNH).

O período de 1930-1964 é marcado pela intensificação à industrialização do país, idealizado pelo Estado como único mecanismo para enfrentar as questões de dependência econômica externa e responder às necessidades sociais.

Os grandes problemas estruturais não foram resolvidos, mas aprofundados, tornando-se mais complexos e com uma dimensão ampla e dramática. Em face da ―questão social‖ no período 64/74, o Estado utilizou para sua intervenção o binômio repressão-assistência, sendo a política assistencial ampliada, burocratizada e modernizada pela máquina estatal com a finalidade de aumentar o poder de regulação sobre a sociedade, suavizar as tensões sociais e conseguir legitimidade para o regime, como também servir de mecanismo de acumulação do capital (BRAVO, 2006, p. 93)

O sistema de proteção social foi se consolidando e se expandindo nas décadas de 1970 e 1980, ―conduzido pela orientação do autoritarismo da ditadura militar, fazendo com que a expansão dos programas e serviços sociais passasse a funcionar como compensação à repressão e ao arbítrio, aliada à grande demanda posta na conjuntura anterior‖ (SILVA; YAZBEK e GIOVANNI, 2008, p. 24).

Porém esse controle social do Estado por meio de programas e políticas sociais não evitou a (re) articulação da sociedade civil, entendida como ―dinâmica social mobilizadora de vários sujeitos sociais que reivindicaram o resgate da dívida social acumulada e agravada durante o período da ditadura militar‖. (Silva; Yazbek e Giovanni, 2008, p. 24). Tal processo, tenta ampliar os direitos sociais com o objetivo do alargar à concepção de cidadania. Com a Constituição de 1988, se propõe a cobertura da proteção social universal, o avanço expressivo ao padrão brasileiro de proteção social brasileiro contrapondo à ―cidadania regulada‖, Santos (1979) presente na proteção social desenvolvido a partir da década de 1930.

Até os anos 1980, no Brasil, a concepção de cidadania limitava-se aos trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho, ―cidadania regulada‖, mas esse entendimento começa a ser modificado com a instituição da Seguridade Social,

introduzida na Constituição Federal de 1988, em decorrência de lutas sociais pela ampliação e universalização de direitos sociais. (SILVA e SILVA, 2010)27_.

Os avanços sociais formalizados na transição dos governos militares à ordem democrática só foram possíveis com a promulgação da Constituição de 88, que inaugurou um novo sistema de proteção social pautado na concepção de Seguridade Social que universaliza os direitos sociais à Saúde, à Assistência Social e à Previdência como questão pública, de responsabilidade do Estado (BRAVO, 2006) e (MOTA, 2006).

Para Yazbek (2009), a Seguridade Social brasileira afirma por definição constitucional que os cidadãos tenham acesso a um conjunto de certezas a seguranças que cubram, reduzam ou previnam situações de risco e de vulnerabilidades sociais. Sendo um marco decisivo no campo dos direitos sociais, a Seguridade Social, entendida como uma ―unidade de diferenças‖, fundada no tripé formado pelas políticas de: saúde, direito de todos, e dever do Estado; previdência, devida mediante contribuição; e assistência social, prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição.

Os direitos com os quais a assistência social se identifica são os direitos sociais. ―São esses direitos que têm como perspectiva a equidade, a justiça social e exigem atitudes positivas, ativas ou intervencionistas do Estado para, de par com a sociedade, transformar esses valores em realidade [...]‖ (PEREIRA, 2001, p. 224).

Cabe destacar que a política de assistência social:

[...] apresenta-se de forma genérica na atenção e específica nos destinatários, particularista – porque voltada ao atendimento de necessidades básicas – ―desmercadorizável‖ e universal ao incluir segmentos excluídos de outras políticas, serviços e direitos (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2008, p. 25).

No tocante à Constituição Federal de 1988, no Art. 203, na Seção, IV:

A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

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―Contudo, a crise fiscal do Estado nos anos 1980 e a adoção do Projeto Neoliberal, nos anos 1990, abriram espaço para programas focalizados na população pobre‖. (SILVA e SILVA, 2010, p. 158, grifo nosso.). Vale dizer que esta discussão será recuperada nos capítulos posteriores, com especial destaque no quarto capítulo.

I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II – o amparo às crianças e adolescentes carentes; III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal a pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme depuser a lei.

O dispositivo legal à assistência social, Lei especifica Nº 8.742 de 07/12/93, Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), conta com um conjunto de ideias e concepções de Assistência como Direitos, tirando assim qualquer ideia de caridade ou favor prestado pelo Estado a população que dela necessita28.

Historicamente, a assistência social tem sido vista como uma ação tradicionalmente paternalista e clientelista do poder público, associada às primeiras Damas, com um caráter de "benesse", transformando o usuário na condição de "assistido", "favorecido", e nunca como cidadão, usuário de um serviço a que tem direito. Da mesma forma confundia-se a assistência social com a caridade da igreja, com a ajuda aos pobres e necessitados. Assim, tradicionalmente, a assistência social era vista como assistencialista. É preciso diferenciar os conceitos de assistência social e assistencialismo. (JOVCHLOVITCH, 1993, p.01).

Deste modo, a LOAS inova ao conferir à assistência social o status de política pública29, direito do cidadão e dever do Estado. Inova também pela garantia da universalização dos direitos sociais e por introduzir o conceito dos mínimos sociais.

28 _{De acordo com a Política Nacional de Assistência Social, PNAS, constitui-se público alvo}

(usuário) da política de Assistência Social cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social.