Capítulo 2 Gestão do patrimônio cultural em Minas Gerais
2.3. A gestão do patrimônio cultural em Minas Gerais antes e depois
Esclarecido o mecanismo da pontuação anual, por meio do qual os municípios recebem seus recursos, exploramos os dados sobre a adesão ao ICMS Patrimônio Cultural e alguns dos efeitos dessa política, a fim de verificar se os princípios de descentralização, participação social e co-responsabilidade na gestão estiveram presentes.
Tabela 9 – Informações sobre recursos repassados aos municípios pelo ICMS Patrimônio Cultural, de 1996 a 2004 Ano Número de municípios pontuados Número de pontos distribuídos Média pontos/ município Valores repassados aos municípios (em reais) Valores médios por município (em reais) Valores por ponto (em reais) 1996 97 356 3,67 4.434.200,17 45.713,40 12.455,62 1997 117 537 4,59 9.930.781,46 84.878,47 18.493,08 1998 162 828 5,11 12.221.008,00 75.438,32 14.759,67 1999 225 1105 4,91 14.131.825,60 62.808,11 12.788,98 2000 189 961 5,08 16.859.334,35 89.202,83 17.543,53 2001 217 1124,3 5,18 19.813.800,72 91.307,84 17.623,23 2002 322 857,3 2,66 20.954.460,98 65.075,97 24.442,39 2003 346 1297,1 3,75 24.321.056,15 70.292,07 18.750,33 2004 453 1658,6 3,66 28.749.378,53 63.464,41 17.333,52 2005 391 1623,3 4,15 Indisponível Indisponível Indisponível Fonte: www.iepha.mg.gov.br
De acordo com o IEPHA, os valores anualmente repassados às prefeituras são os constantes da Tabela 9. Observa-se que essas quantias serão tanto menores, para cada municipalidade, quanto mais delas se habilitem ao rateio, como se vê no Gráfico 3.
Gráfico 3 – Evolução dos valores médios por município (em reais), no ICMS Patrimônio Cultural, de 1996 a 2004 0,00 10.000,00 20.000,00 30.000,00 40.000,00 50.000,00 60.000,00 70.000,00 80.000,00 90.000,00 100.000,00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Valores m édios por m unicípio (em R$) Fonte: www.iepha.mg.gov.br
Esses valores são instáveis e não guardam relação com o crescimento contínuo dos valores totais repassados. Isso ocorre porque o Índice de Patrimônio Cultural representa o rateio dos valores totais entre os municípios que recebem pontuação a cada ano, cuja quantidade também cresce. Portanto, o aumento ininterrupto dos recursos
destinados ao ICMS Patrimônio Cultural não garante que cada município, e sim que o conjunto dos participantes, receba mais. Isso reforça a necessidade de se ampliar a proporção dos recursos para os programas setoriais – como o ICMS Patrimônio Cultural – na medida do crescimento da adesão das Prefeituras.
A média de pontos por município, que deveria ser, grosso modo, indicativa do aprimoramento das políticas municipais de preservação, teve evolução irregular, como mostra o Gráfico 4. Entretanto, tendo em vista que os critérios de pontuação do órgão avaliador alteram-se constantemente, a oscilação mostrada a seguir parece associar-se a eventuais dificuldades dos municípios com a interpretação das regras ou a comprovação das ações mencionadas. Conforme explicado no item anterior deste capítulo, em 2002, embora as novidades no conteúdo tenham sido poucas, mudou a forma de apresentação dos dados, por meio de formulários. Pela primeira vez, a avaliação se tornava idêntica para todos. Foi essa, possivelmente, a causa da queda considerável da pontuação de muitos que não se adequaram às novas exigências39. Assim como a pontuação média
estabilizou-se entre 1997 e 2001, quando as normas40 pouco se alteraram, a tendência
mostrada pelo Gráfico 4 é que os municípios se acomodem novamente.
Gráfico 4 – Evolução da pontuação média por município, no ICMS Patrimônio Cultural, de 1996 a 2004 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ano de entrega da docum entação
Mé dia pontos / munic ípi o Fonte: www.iepha.mg.gov.br
A pontuação recebida anualmente por região do estado, obtida pela soma dos pontos dos municípios, está na Tabela 10. A participação proporcional de cada região em relação ao total de pontos distribuídos encontra-se no Gráfico 5.
39 Tal constatação levou o órgão estadual a publicar, junto com a última norma vigente (Deliberação 01/ 2004, de 30 de junho de 2004), uma versão simplificada.
40 A Resolução 01/ 1997, de 18 de fevereiro de 1997, manteve-se vigente entre 1997 e 2000 e foi revogada pela Resolução 01/ 2000, de 13 de maio de 2000, válida para o ano de entrega de 2001.
Ano MG Regiões
Alto Pa-
ranaíba Central Centro-oeste Jequit./Mucuri* Mata Noro-este Norte Rio Doce Sul Triân-gulo
1996 Municípios pontuados 97 2 43 1 25 9 1 10 1 4 1 Pontos distribuídos 356 9 234 2 56 20 2 21 2 8 2 1997 Municípios pontuados 117 2 48 2 29 12 1 11 3 5 4 Pontos distribuídos 537 13 315 6 64 55 9 23 8 25 19 1998 Municípios pontuados 162 7 57 8 31 20 1 15 4 13 6 Pontos distribuídos 828 41 409 29 77 97 9 63 17 59 27 1999 Municípios pontuados 225 14 73 14 32 23 3 15 12 29 10 Pontos distribuídos 1105 64 488 50 109 114 11 63 42 123 41 2000 Municípios pontuados 189 10 67 11 34 18 2 14 7 20 6 Pontos distribuídos 961 42 462 35 124 80 5 74 30 81 28 2001 Municípios pontuados 217 12 66 10 43 16 2 33 5 23 7 Pontos distribuídos 1124,3 48 458 37 218 68 9 159 16 83,3 28 2002 Municípios pontuados 322 18 90 17 46 44 3 31 12 47 14 Pontos distribuídos 857,3 43,26 309,67 28,34 142,84 100,13 0,9 64,65 13,17 126,01 28,29 2003 Municípios pontuados 346 15 98 17 51 50 2 40 23 41 9 Pontos distribuídos 1297,1 60,95 475,75 47,7 173,7 182,75 6,75 96,7 67,65 155 30,2 2004 Municípios pontuados 453 19 110 26 50 71 8 46 42 67 14 Pontos distribuídos 1658,6 82,3 510,2 84,55 199,4 253,85 14,75 109,65 114 249,15 40,8 2005* * Municípios pontuados 391 13 100 20 50 58 5 40 27 66 12 Pontos distribuídos 1623,3 60,85 567,1 77,35 198,65 218,9 9,35 111,05 79,05 262,35 38,6
Legenda: [*] Jequitinhonha/ Mucuri [**] Dados preliminares de 2005
Gráfico 5 – Proporção de pontos por região, na avaliação do ICMS Patrimônio Cultural, de 1996 a 2005 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Noroeste Triângulo Rio Doce Centro-oeste Alto Paranaíba Norte Mata Sul Jequitinhonha/ Mucuri Central
Fonte: www.iepha.mg.gov.br (dados explorados pelo autor)
Tabela 11 – Pontuação dos 12 municípios com melhor avaliação no ICMS Patrimônio Cultural, de 1996 a 2005
Município* 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Total de pontos
Ouro Preto 24 27 27 27 24 24 7,8 25,15 10 26,8 222,75 Diamantina 20 20 23 23 20 23 11,11 6,9 19,1 26,8 192,91 Mariana 20 20 23 20 20 20 7,2 9,75 19,8 27 186,75 Congonhas 9 18 18 15 15 12 12,56 14,95 19 24 157,51 Catas Altas – 12 12 17 20 20 13,91 20 17 20 151,91 Santa Bárbara 9 9 12 20 20 19 16,25 14,4 15,95 10,5 146,10 Sabará 13 17 17 16 17 16 10,74 9,05 12,4 17,35 145,54
São João Del Rei 16 16 16 16 16 16 4,8 11,35 13,85 11,95 137,95 Belo Horizonte 12 20 20 15 24 15 4,5 10,2 7,2 6,6 134,50 Cataguases (Mata) 5 10 10 10 5 5 12,78 15,6 23,8 24,2 121,38 Araxá (Alto Paranaíba) 7 11 11 12 11 10 12,2 12,4 14 10,35 110,95 Legenda:
* Municípios situados na região Central, exceto onde indicado Fonte: www.iepha.mg.gov.br (dados explorados pelo autor)
A análise por região oferece algumas informações interessantes. A região Central, por exemplo, onde estão as cidades mais antigas do estado, quando comparada sua presença no ICMS Patrimônio Cultural (Gráfico 5) com os tombamentos em nível estadual
efetuados até 1989 (Gráfico 1), diminuiu sua participação. Se, antes do ICMS Patrimônio Cultural (dados de 1975 até 1989), essa região respondia com 70,4% dos bens tombados, em 1996 seus municípios obtiveram 234 pontos (65,7% do total), distribuídos entre 43 municípios (apenas 44,3% dos que aderiram ao programa naquele ano). A proporção dos pontos e conseqüentemente dos recursos conquistados por Prefeituras da região Central caiu ano a ano, com exceção de 2000, tendendo a estabilizar-se em seguida (2001 a 2005).
A participação da região Central no rateio dos recursos estabilizou-se em torno de 35%. A menor taxa desde o início do programa, 30,8%, foi registrada em 2004. Lá estão quase todas as cidades detentoras de conjuntos urbanos tombados pelo IPHAN41, quesito
mais valorizado no ICMS Patrimônio Cultural, e justamente essas cidades estão entre as mais pontuadas do estado42, somados todos os exercícios de 1996 a 2005 (Tabela 11).
Se, ainda assim, aproximadamente dois terços dos recursos têm sido destinados às outras regiões do estado (Gráfico 5), é possível afirmar que a Lei “Robin Hood” cumpre seus papéis redistributivo e descentralizador, também em seu quesito patrimônio cultural. Naturalmente, a pontuação dessa região continua alta e seus municípios recebem uma parcela considerável dos recursos do programa. Mas ainda assim percebe-se com clareza que a região Central passou a repartir os recursos da política estadual de preservação com outras, em nome da descentralização, isto é, da divisão de atribuições entre o estado de Minas Gerais e os municípios.
A região Central também perdeu participação no número de tombamentos. O Gráfico 7 compara dados anteriores e posteriores ao ICMS Patrimônio Cultural. Percebe-se que os bens tombados situados naquela região, 70,4% antes do programa, passaram a 45,9% dos que foram tombados no período seguinte (ver Gráficos 1, 6 e 7).
A quantidade de bens protegidos pelo estado também caiu, refletindo a transferência dessa responsabilidade aos municípios e tornando mais seletiva a ação do IEPHA. Quando de sua implementação, esperava-se que a descentralização fizesse ampliar o conjunto de bens listados e proporcionasse condições para a fiscalização e a manutenção de sua integridade. Em conseqüência disso, também o órgão estadual ganharia, compartilhando com os municípios as responsabilidades de selecionar, documentar e proteger seus bens culturais, além de ampliar significativamente seu acervo
41 Em Minas Gerais, os seguintes conjuntos urbanos são tombados pelo IPHAN: Congonhas, Diamantina, Mariana, Ouro Preto, São João Del Rei, Serro, Tiradentes e Cataguases. Destes, apenas Cataguases, que se situa na Zona da Mata, está fora da região Central.
42 Os 10 municípios melhor avaliados no ICMS Patrimônio Cultural entre 1996 e 2005, mostrados na Tabela 11, situam-se na região Central.
de dados sobre o patrimônio mineiro, podendo dar maior abrangência à política de preservação. A expectativa confirmou-se com relação aos bens tombados, que atualmente superam 2.800 em todo o estado, incluindo tombamentos federais, estaduais e municipais, com expressivo crescimento destes. As condições para fiscalização e manutenção serão analisadas oportunamente.
Gráfico 6 – Bens imóveis tombados em nível estadual, por região, de 1995 a 2002 17 2 3 7 1 5 2 Central Centro-oeste Jequitinhonha/ Mucuri Mata Norte Sul Triângulo Fontes:
www.iepha.mg.gov.br (dados explorados pelo autor); www.almg.gov.br Barbosa (1995)
Gráfico 7 – Bens imóveis tombados em nível estadual, por região (comparação entre períodos 1975-1994 e 1995-2002)
4 62 1 5 7 4 1 3 1 17 2 3 7 1 5 2 0 10 20 30 40 50 60 70 Central Centro- oeste Jequi tinhonha/ Muc uri Mat a Nor te Rio Doce Sul 1975-1994 1995-2002 Fontes:
www.iepha.mg.gov.br (dados explorados pelo autor); www.almg.gov.br Barbosa (1995)
Na avaliação do mecanismo de participação e controle social adotado, qual seja, os conselhos deliberativos que pontuam para efeito de obter apoio financeiro, é importante saber em que medida se constituem como esferas públicas de discussão, negociação e pactuação de interesses e conflitos. Uma análise desses aspectos somente é possível, no âmbito deste estudo, em relação ao conselho municipal de patrimônio cultural de Uberlândia, a qual será feita oportunamente. Com efeito, em todo o estado de Minas Gerais, dados publicados pelo IEPHA mostram que, desde 1996, 555 municípios já participaram do ICMS Patrimônio Cultural. Destes, 398 (71,7%) implantaram conselhos deliberativos, mas apenas 237 (59,5% dos 398 existentes ou 42,7% dos 555 municípios participantes) funcionam adequadamente, tendo apresentado a documentação correta em 2004 (Gráfico 8).
Gráfico 8 – Situação dos conselhos municipais de patrimônio cultural, segundo avaliação do IEPHA (2004)
157
237 161 398
Municípios sem conselhos
Municípios com Conselhos
Conselhos funcionando adequadamente
Conselhos que não estão funcionando adequadamente
Fonte: www.iepha.mg.gov.br
A situação dos setores municipais responsáveis pela gestão do patrimônio cultural, cuja existência também é exigida pelo programa, é apresentada no Gráfico 9. Atualmente, 351 municípios (63,2% dos que já participaram do ICMS Patrimônio Cultural) possuem órgãos de proteção do patrimônio, 274 deles funcionando adequadamente. O número de órgãos que atuam conforme as exigências do IEPHA representa 78% das Prefeituras providas de setores de preservação, ou 49,4% de todas as 555 participantes.
Gráfico 9 – Situação dos órgãos e setores municipais responsáveis pelo patrimônio cultural, segundo avaliação do IEPHA (2004)
204
274
77 351
Municípios sem setor responsável
Municípios com setor responsável pela gestão do patrimônio
Setores funcionando adequadamente
Setores que não estão funcionando adequadamente
Fonte: www.iepha.mg.gov.br
Dos quatro formatos que Teixeira (2000) classifica43, os conselhos municipais de
patrimônio cultural vinculados ao Programa de municipalização da gestão do patrimônio – ICMS Patrimônio Cultural, aproximam-se dos conselhos temáticos, identificados que são com uma política pública para um tema transversal como o patrimônio. Não seriam conselhos gestores, porque não são obrigatórios, mas apenas valorizados para efeito do cálculo do Índice de Patrimônio Cultural de cada município, e nem sempre manejam os recursos destinados aos municípios, em parte conseguidos graças à sua própria existência. Como vimos, a sugestão de que os conselhos participassem da aplicação dos recursos auferidos pelo programa nos municípios surgiu apenas em 2001, sexto ano de vigência do programa. Quanto aos seus elementos essenciais – “base social concreta; representantes desta base com mandato vinculado e revogável; exercício de funções legislativas e executivas” (TEIXEIRA, 2000: 101) – somente uma análise pormenorizada pode responder com que freqüência ocorrem, entre os conselhos de patrimônio cultural mineiros. Contudo, dadas suas limitações, este estudo não tem essa pretensão, mas sim a de caracterizar o conselho municipal de patrimônio cultural de Uberlândia quanto a tais atributos, o que será feito no próximo capítulo.
Do ponto de vista conceitual, Starling & Reis44 observam mudanças.
Avaliações realizadas pelo IEPHA indicam que a inserção do critério patrimônio cultural na redistribuição do ICMS levou a mudanças significativas em conceitos já consolidados, como o de
43 Ver página 53, neste capítulo.
44 Sobre a avaliação do funcionamento da Lei “Robin Hood” e do Programa de municipalização, ver, entre outros, Riani (1996), Soares (1996), Starling & Reis (2002) e Pereira (2003).
patrimônio cultural, nos instrumentos de política, como o tombamento e o inventário, e na definição de uma política municipal de proteção ao patrimônio cultural. (STARLING & REIS, 2002: 16, sem destaques no original)
Parece precipitado afirmar que o conceito de patrimônio cultural ganhou nova interpretação graças ao programa, porque a idéia é recente para a maioria dos municípios, que não possuía políticas nessa área. É preferível, porém, falar em aumento da capilaridade da política estadual de proteção do patrimônio, a respeito da qual os dados sobre a adesão dos municípios, aqui apresentados, são eloqüentes.
A gestão descentralizada e a implementação de instâncias participativas constituíram tentativas de ampliar sua efetividade, com controle social. Por essa via, o princípio constitucional da co-responsabilidade estaria cumprido. Porém, a descentralização alcançou um relativo sucesso, enquanto a participação parece não ter tido a mesma sorte. A exigência dos conselhos deliberativos nos municípios aproxima, em discurso, o ICMS Patrimônio Cultural das novas políticas concebidas com orientação participacionista, conforme definiu Canclini (1994). No entanto, como indicam os dados quantitativos anteriormente expostos, a implementação dessas instâncias participativas apresenta problemas. Como especulação, a ser confirmada ou não pelo estudo de caso, o funcionamento dos conselhos pode ser mais ou menos susceptível a interferências políticas, sobretudo se a legitimidade do órgão ou a disposição do prefeito para essa convivência forem postos em dúvida.
As citadas mudanças em instrumentos como o tombamento e o inventário, por sua vez, não são evidentes, embora os processos que os subsidiam tenham sido aperfeiçoados, à medida que o diagnóstico regular do IEPHA encontrava falhas, graças aos relatórios anuais das Prefeituras. O inventário representa, em tese, uma alternativa ao tombamento, mas ocupa posição menos importante, de acordo com as regras do programa.
Tentemos, então, responder a indagação deste capítulo: o abrangente conceito de cidade histórica expresso na Carta de Washington, segundo o qual todas seriam históricas, seria universal e aplicável a qualquer um dos mais de oitocentos municípios mineiros, como ambiciona o ICMS Patrimônio Cultural? Diante de sua grande diversidade, o atendimento dessas demandas pelo programa enfrenta dificuldades, pois a participação dos municípios é bastante irregular e as limitações de ordem gerencial são grandes45.
Em tese, pelo que se depreende das normas e dos resultados preliminares expostos, pode-se afirmar que o ICMS Patrimônio Cultural tem a intenção de fazer com
que a gestão do patrimônio em Minas Gerais abandone o paradigma conservacionista- monumentalista (CANCLINI, 1994), substitua-o pelo participacionista e conviva com o mercantilista, a despeito de dificuldades cruciais, como veremos no próximo capítulo. De acordo com o discurso implícito nas orientações do IEPHA aos municípios, nota-se que “o papel de protagonista do Estado na definição e promoção [sic] do patrimônio” (CANCLINI, 1994: 104) deve ser minimizado, substituído gradualmente pela gestão participativa.
São raros, contudo, os conselhos em funcionamento anteriormente ao programa, ou seja, a participação é predominantemente fomentada pelo Estado, não constituindo demanda da sociedade. Se, para Fonseca (2005), uma política pública deve ser “articulada, inclusive por mecanismos formais, com os interesses múltiplos da sociedade”, o surgimento não-espontâneo dos conselhos, traço que filia essa iniciativa entre as políticas estatais, é um forte ingrediente para seu insucesso.