A governança territorial e as capacidades

A governança remete ao processo de análise da interação entre atores e como esse processo delimita formas especificas de gestão de um território. Segundo Leloup, Moyart e Pecqueur (2005), remete aos novos modos de organização e gestão territorial alternativos às tradicionais negociações e tomadas de decisão relativamente horizontais, em oposição ao estilo mais hierárquico. A governança territorial delimita como o exercício do poder e da autoridade é usado para gerir um território. Para Dallabrida e Becker (2003), a governança remete ao crescente envolvimento dos atores locais no desenvolvimento da dinâmica política e econômica.

Nesse sentido, o território é um espaço de apropriação no qual os atores usam seu poder para alcançar seus interesses. O conceito de governança expressa como o poder é usado para fazer coisas sem competência legal para ordenar que elas sejam feitas (COLLETIS et al., 1999; DALLABRIDA; BECKER, 2003; LELOUP, 2010). Então, em locais onde o governo ou os grupos da sociedade apresentam fragilidades, o governo domina ou é dominado, provocando distorções (MIGDAL, 1988; TENDLER, 1997; ACEMOGLU, 2005). Logo, aqueles atores com maior capacidade tendem a dominar o processo interativo, passando a imprimir seu próprio modo de coordenação de acordo com seus objetivos.

Howlett e Ramesh (2016) observam que a governança estabelece e apoia um tipo específico de relacionamento entre atores governamentais e não governamentais no processo de construção das regras coletivas. De acordo com quem domina o processo interativo, podem existir quatro formas básicas de governança: a governança de mercado; a governança privada; a governança pública; e a governança mista ou de rede.

Na governança de mercado, a livre iniciativa é orientada pelo preço. Nesse modelo de organização produtiva, cada firma é responsável pelo resultado de seus esforços. Já na governança privada, um ator privado – podendo ser uma empresa, um sindicato ou associação representativa – delimita o direcionamento das ações. Essas ações são orientadas por incentivos de mercado via relações contratuais para organizar esforços comuns de produção (GILLY; WALLET, 2001; HOWLETT; RAMESH, 2016).

Um processo diferente acontece na governança pública, na qual a gestão da interação é orientada para produção de bens ou serviços coletivos. Para tanto, há uma descentralização da produção de bens e serviços públicos. Esse processo faz da capacidade de gestão o centro de discussão (CASTRO, 2006; MOTTA, 2007; DENHARDT; DENHARDT, 2015), pois o

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governo se transforma em um agente ativador, controlador e coordenador (KISSLER; HEIDEMANN, 2006), de um conjunto de atores que trabalham interdependentemente para execução dos serviços públicos (DI PIETRO, 1993), por meio de regras coletivamente aceitas. Nesse sentido, o governo não pode ser apenas mais um dos possíveis atores-chaves da estrutura de coordenação. Ele deve ser o ator central, pois os modos de governança precisam ser “direcionados” ou conduzidos para uma coordenação positiva e construtiva (HOWLETT; RAMESH, 2016). Para tanto, o governo deve ser capaz de penetrar na sociedade e impor decisões políticas que maximizam os fluxos de investimento das empresas (MANN, 1984), de modo a maximizar as oportunidades coletivas e o potencial de crescimento econômico territorial.

Assim, o governo deve contar com agências governamentais capacitadas para mediar os diferentes interesses e orientar a mudança econômica do território (LÉVESQUE, 2009; REY- VALETTE et al., 2011). Isso só será possível se as agências possuírem servidores com o mais alto grau de instrução para adquirir informação, planejar, implementar e construir confiança entre os diferentes grupos a partir de ideias, programas e planos nas áreas que são mestras em processos (EVANS; RAUCH, 1999; ANNE, 2015; PETERS, 2015). Desse modo, as agências passam a oferecer liderança administrativa capaz de orientar e induzir as decisões de investimento dos atores privados.

Nesses cenários, os agentes governamentais devem assumir o papel de mediadores e fazer o exame das ideias e dos interesses dos múltiplos atores para subsidiar os decisores políticos (WATSON, 1995; ASONI, 2008; CLARK; FUKUYAMA, 2013; PETERS, 2015). Falhas nas capacidades governamentais comprometem o equilíbrio das interações. Assim, o desempenho de qualquer modo de governança é afetado pelo equilíbrio das capacidades dos atores da sociedade, do governo e do setor privado em orientar modos de governança (COLLETIS et al., 1999; COLLETIS; GIANFALDONI; RICHEZ-BATTESTI, 2005).

Nas governanças de mercado, o governo precisa assegurar por meio de leis o funcionamento do mercado. Para Howlett e Ramesh (2016), estas são condições difíceis de alcançar, uma vez que em muitos governos faltam competências para investigar e gerar informações, conhecimento técnico e crítico necessário para administrar o mercado. Além do mais, faltam capacidades de pessoal, ou seja, pessoal qualificado para lidar com questões econômicas, financeiras e fiscais próprias da regulação mercadológica.

Quando se trata da governança privada, o governo deve contar com burocratas capazes de gerenciar a interação contratual com os diferentes atores; esses burocratas devem ser capacitados para investigar e gerar contratos transparentes entre as sociedades de capital e os

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órgãos de governo (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). Deve contar também com uma infraestrutura jurídica que assegure o cumprimento dos contratos em conformidade com as regras e regulamentações do governo.

Já na governança de rede, as falhas provêm das características da estrutura da sociedade. Nesse nível pode faltar liderança social, oriunda da fraca organização coletiva de uma sociedade, bem como dos baixos indicadores de educação local (WOO; RAMESH; HOWLETT, 2015). O reflexo se faz na fraca capacidade de direção estatal, pois o governo não encontra na sociedade informações para adaptar as ações públicas. Nesse sentido, as redes aumentam os desafios gerenciais, uma vez que a construção da confiança e da reciprocidade é um processo lento. Em suma, o governo precisa de capacidades para gerenciar, controlar e orientar as estratégias que impulsionem o crescimento econômico no território.

Desse ponto de vista, o território é um lugar de intersecção de redes, de estratégias e do jogo de poder e interesse marcado pelas relações de classes (GILLY; WALLET, 2001; LELOUP; MOYART; PECQUEUR, 2005; SIMARD, 2006). Portanto, dentro de uma perspectiva territorial, onde a ação do homem é orientada pela relação social e de poder, o governo deve ser capacitado para orientar a produção das estratégias, para orientar a vida e a estrutura produtiva de modo a impulsionar o crescimento econômico territorial.