Reconstituir a história do livro didático nacional implica, necessariamente, discorrer sobre a política do livro didático a partir dos anos de 1930. Desde então, as leis delimitaram os contornos da história do livro didático no Brasil e tornam-se o meio fundamental e mais acessível para se conhecer a trajetória desse recurso didático.
A década de 193011 está dentre os períodos mais significativos da
educação brasileira, marcando o início de um aumento significativo na quantidade de vagas no ensino público: as escolas primárias e as secundárias quase quadruplicam, em número, ainda que tal desenvolvimento não seja homogêneo, tendo se concentrado nas regiões urbanas dos estados mais desenvolvidos (SILVA, 2006). Essa expansão da escolarização esteve principalmente vinculada às transformações econômicas da política do Estado Novo que buscavam um progresso industrial para a economia brasileira.
11 A década de 1930 foi marcada por uma série de mudanças na vida cultural, econômica e social do Brasil que se estruturam e se materializaram, sobretudo, na expansão nacionalista. Esses acontecimentos têm sido considerados por vários estudiosos como um processo de caráter transformador da sociedade. As questões mais destacadas entre os intelectuais que observam as mudanças e rupturas relevantes, dentre muitas, são: fortalecimento do Estado com a ascensão de Vargas ao poder; centralização de poder e assunção de uma autoridade nacional; implantação de uma legislação trabalhista; aumento significativo de políticas públicas destinadas à área educacional. No tocante à educação, esta alcança uma atenção na sociedade, de modo geral, jamais atingida, quer pelos movimentos dos educadores, quer pelas iniciativas governamentais (MARTINS, 2006).
60 Nesse momento a economia cafeeira brasileira, até então o principal produto de exportação, estava entrando em decadência e era necessário buscar novos caminhos para o setor econômico brasileiro. Nesse sentido, foi traçado um novo modelo nacional de desenvolvimento com base na industrialização. Essa nova proposta exigiu uma mão de obra mais especializada, com características mais padronizadas às exigências do mercado, sendo cada vez mais necessária, então, a organização dos conhecimentos escolares em currículos mínimos. A ideia de um currículo mínimo, cujos conteúdos foram transferidos para o livro didático, tornou-se fundamental para atender à nova demanda econômica.
Assim, os anos 1930 estão dentre os mais representativos da educação brasileira, marcando o início de um aumento quantitativo significativo das redes de ensino e da utilização do livro didático.
A abertura e proliferação das escolas no Brasil são identificadas como elemento propulsor da literatura didática nacional e são freqüentes as referências ao movimento de ampliação do sistema escolar, com o reconhecimento oficial das escolas privadas como responsável pela expansão do livro e do seu uso (OLIVEIRA; GUIMARÃES; BOMÉNY, 1984, p. 23).
É importante também identificar que nesse momento o livro didático passou a assumir uma identidade nacional, ademais integrada à nacionalização do país, o que valorizou ainda mais a utilização desse material em sala de aula. Concorreram também como fatores para a produção de livros didáticos nacionais, a queda da moeda advinda da crise econômica mundial de 1929 e o consequente encarecimento do livro importado. Desse modo, as transformações econômicas da década de 1930 propaladas pela institucionalização do nacionalismo e pela promoção do progresso institucional e econômico colocaram a educação e o livro nacional em um lugar de maior destaque nas políticas públicas.
Portanto, foi na década de 1930, durante o período do Estado Novo, que se institui, pela primeira vez, uma política nacional do livro didático com o intuito de estabelecer regras para a produção, compra e utilização do livro didático. Cria-se assim a partir do Decreto-Lei nº 1.006 de 30 de dezembro de 1938, a Comissão Nacional do Livro didático (CNLD) com as funções de
61 examinar e julgar favorável ou não a autorização aos livros didáticos, indicar livros estrangeiros para tradução e publicação pelo governo, abrir concursos para a produção de livros escolares em falta no sistema editorial brasileiro e realizar exposições nacionais de livros autorizados.
Vale ressaltar que a CNLD foi criada em um contexto político autoritário e sem liberdade democrática, em que o Estado possuía amplos poderes, não submetendo seus atos aos demais poderes (os partidos políticos foram extintos; greves contrárias ao governo eram proibidas; os estados perderam a sua autonomia política). Nesse contexto, tornou-se tarefa da Comissão utilizar o livro didático como veiculador fundamental na difusão dos valores apregoados pelo Estado Novo. “O cuidado em definir os livros de estudo responde à orientação ideológica do Estado Novo, sendo essa a sua maneira de controlar o dizer e o pensar irradiados na e a partir da escola” (SILVA, 2006, p.29). A esse propósito, o Decreto 1.006 que instituiu a CNLD já no seu primeiro artigo decreta onze impedimentos de ordem ideológica:
Não poderá ser autorizado o uso do livro didático:
a) que atente, de qualquer forma, contra a unidade, a independência ou a honra nacional;
b) que contenha, de modo explícito ou implícito, pregação ideológica ou indicação da violência contra o regime político adotado pela Nação;
c) que envolva qualquer ofensa ao Chefe da Nação, ou às autoridades constituídas, ao Exército, à Marinha, ou às demais instituições nacionais;
d) que despreze ou escureça as tradições nacionais, ou tente deslustrar as figuras dos que se bateram ou se sacrificaram pela pátria;
e) que encerre qualquer afirmação ou sugestão, que induza o pessimismo quanto ao poder e ao destino da raça brasileira; f) que inspire o sentimento da superioridade ou inferioridade do homem de uma região do país com relação ao das demais regiões;
62 h) que desperte ou alimente a oposição e a luta entre as classes sociais;
i) que procure negar ou destruir o sentimento religioso ou envolva combate a qualquer confissão religiosa;
j) que atente contra a família, ou pregue ou insinue contra a indissociabilidade dos vínculos conjugais;
k) que inspire o desamor à virtude, induza o sentimento da inutilidade ou desnecessidade do esforço individual, ou combata as legítimas prerrogativas da personalidade humana (BRASIL, 1.006/1938, Art. 20, alíneas a-k).
No artigo seguinte, a lei traz outros cinco impedimentos, dos quais apenas os três primeiros são propriamente pedagógicos:
a) que esteja escrito em linguagem defeituosa, quer pela incorreção gramatical quer pelo inconveniente ou abusivo emprego de termo ou expressões regionais ou de gíria, quer pela obscuridade do estilo;
b) que apresente o assunto com erros de natureza científica ou técnica;
c) que esteja redigido de maneira inadequada, pela violação dos preceitos fundamentais da pedagogia ou pela inobservância das normas didáticas oficialmente adotadas, ou que esteja impresso em desacordo com os preceitos essenciais da higiene da visão;
d) que não traga por extenso o nome do autor ou dos autores; e) que não contenha a declaração do preço de venda, o qual não poderá ser excessivo em face do seu custo (BRASIL, 1.006/1938, Art. 21, incisos ad).
Assim, ao invés de valorizar os aspectos pedagógicos nas análises dos livros didáticos, a Comissão limitou-se à tarefa de controle político-ideológico para assegurar o ideário estado-novista de nacionalização patriótica (segurança nacional, brasilidade, ordem da Nação).
Nesse sentido, a CNLD foi criada com objetivo de controle ideológico, apoiada pela política centralizadora do Estado Novo. Essa Comissão recebeu várias críticas no tocante ao seu caráter centralizador e a sua legitimidade foi bastante questionada por diversos setores da sociedade. Todavia, com a deposição de Getúlio Vargas, em 1945, a partir do o Decreto-lei 8.460,
63 consolida-se a legislação já instituída de 1.006 e a Comissão foi alicerçada e ampliada, mantendo-se, assim, com plenos poderes para a operacionalização das políticas públicas relacionadas ao livro didático.
Desse modo, é importante ressaltar que a instituição do decreto-lei 8.460 tratou-se de uma reafirmação da lei 1.006, sendo apenas acrescidos quatro artigos e alguns parágrafos. Após o seu decreto, o discurso jurídico- administrativo sobre o livro didático praticamente inexistiu por alguns anos, à exceção de regulamentos burocráticos, ou da regulamentação de instâncias mais amplas, como, por exemplo, o decreto 31.535, de 3 de outubro de 1952, que desautorizava a licença prévia a qualquer material impresso em língua estrangeira para importação, inclusive livros didáticos (SILVA, 2006).
Portanto, foi o construto legal instituído em sete anos (1938-1945) que passou a administrar os assuntos adstritos ao livro didático até os anos 1960. Apenas em princípios da década de 1960 “o livro didático volta, então, a ser requisito das soluções legais do Estado” (SILVA, 2006), voltando-se as políticas governamentais mais significativamente para a sua expansão. Assim, o presidente Jânio Quadros sanciona o decreto 50.489, de 25 de abril de 1961 em que, declaradamente, o governo assume o financiamento do livro escolar, por meio do Banco do Brasil, “[...] visando estimular seu aperfeiçoamento e a reduzir seu preço de venda” (BRASIL, 50.489/1961, Art. 1º). As editoras têm o seu grande salto quantitativo de vendas de livros didáticos, em razão dessas mudanças estatais.
O início das modificações mais significativas no processo de produção, final dos anos 1960, coincide com a vigência do Regime Militar (1964 – 1985) que subsidiou a produção de livros didáticos para incremento dos programas assistenciais, com empréstimos internacionais.
Essa expansão da produção didática esteve vinculada, principalmente, às transformações ocorridas no modo de produção capitalista que, com a sua passagem para a fase monopolista, trouxe uma nova divisão social e territorial do trabalho, envolvendo uma introdução e difusão de novas culturas, uma expansão industrial e um aumento da urbanização, repercutindo na ascensão de políticas educacionais voltadas, sobretudo, para
64 [...] “a formação de especialistas capazes de dominar a utilização de maquinarias ou de dirigir processos de produção” (BRASIL, 2000, p.5)
A educação brasileira, até então, predominantemente de inspiração europeia – acadêmica, propedêutica e ornamental – passa a ser apontada como não adequada às novas exigências econômicas, sendo questionada e substituída por uma educação nos moldes estadunidenses, um ensino para engrenar o estudante no mundo do trabalho industrial (LOPES, 2009, p.21). Há, assim, uma intensificação do processo de industrialização acompanhada de uma expansão quantitativa da rede escolar. Neste período, o número de alunos no Segundo Grau (atual Ensino Médio) quase triplicou e no Ensino Fundamental, duplicou. A chegada de novos setores sociais até então, excluídos das salas de aula e com um poder aquisitivo menor, exigiu políticas de barateamento do material didático.
Neste contexto, o Banco Mundial, com sua política de empréstimos referente à educação de países “em desenvolvimento”, passou a ter participação efetiva no investimento de material escolar e de livros no Brasil (NEVES, 2005).
Desse modo, durante a década de 1960, aconteceram os acordos entre o Ministério da Educação (MEC) e a Agência Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID) e criou-se a Comissão do livro Técnico e Livro Didático (COLTED), prosseguindo, assim, as políticas de domínio político-ideológico. Esse convênio, firmado em janeiro de 1967, tinha como objetivo tornar disponíveis cerca de 51 milhões de livros para estudantes brasileiros no período de três anos, sendo essa distribuição gratuita e desenvolver um programa de instalação de bibliotecas e de curso de treinamento para instrutores e professores em várias etapas sucessivas. Entretanto, críticos da educação brasileira denunciaram que, por trás do apoio da USAID, havia um controle americano das escolas brasileiras e, obviamente, dos livros didáticos que sofriam, por assim dizer, um controle rígido de conteúdo (FREITAG; MOTTA, COSTA, 1993). No decreto que instituiu o funcionamento da COLTED, o 59.355 de 4 de outubro de 1966, por
65 exemplo, podemos evidenciar o viés explicitamente ideológico que o Estado vinculou ao livro didático:
[...] a produção e a distribuição do Livro Técnico e do Livro Didático interessam sobremodo, aos podêres públicos, pela importância de sua influência na política de educação e de desenvolvimento econômico e social do País; [...] na defesa dêsse interêsse, deve o Estado manter-se numa atitude ao mesmo tempo atuante e vigilante, cabendo-lhe participar diretamente, quando necessário, da produção e da distribuição de livros dessa natureza; [...] (BRASIL, 59.355/1966, considerações).
A COLTED enviava a lista de livros didáticos e técnicos já publicados ao MEC (depois de aprovados e selecionados por entidades especializadas), solicitava livros novos e providenciava autores e editoras que seriam responsáveis por eles. Os títulos aprovados eram adquiridos para distribuição às bibliotecas escolares. Para as editoras este era um grande negócio. Depois de adequar seus produtos às exigências governamentais, todo o estoque da produção tinha um comprador garantido (Oliveira, 1999).
Em 1971 com a extinção da COLTED e o término do convênio MEC/USAID, a responsabilidade de desenvolver o Programa Nacional do Livro Didático ficou delegada ao Instituto Nacional do Livro (INL), criado pelo Decreto-lei nº 93 de 21 de dezembro de 1937.
Em 1976, a política do livro didático sofre nova redefinição. O Decreto- lei nº 77.107 transferiu para a Fundação Nacional do Material Escolar (FENAME) a responsabilidade do Programa do Livro Didático.
Juntamente a essas políticas públicas da década de 1970, houve também sedimentação da ideologia tecnicista que baseada na crença da redução da responsabilidade docente por manuais didáticos, fortaleceu o aumento nas esferas de produção, de venda e de consumo dos livros e manuais didáticos no Brasil.
As mudanças continuam no ano de 1983 quando o governo decidiu passar para a Fundação de Assistência ao Estudante (FAE) a incumbência de gerenciar, dentre outros, o PLIDEF (Programa do Livro Didático para o Ensino Fundamental).
66 A partir de 1985, com a edição do Decreto nº 91.542, de 19/8/85, sancionado pelo presidente José Sarney, o PLIDEF dá lugar ao Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), que traz diversas mudanças, como: indicação do livro didático pelos professores; reutilização do livro, implicando a abolição do livro descartável e o aperfeiçoamento das especificações técnicas para sua produção, visando maior durabilidade e possibilitando a implantação de bancos de livros didáticos; extensão da oferta aos alunos de 1ª e 2ª séries das escolas públicas e comunitárias; fim da participação financeira dos estados, passando o controle do processo decisório para a FAE e garantindo o critério de escolha do livro pelos professores.
É importante observar que a história do livro didático no Brasil, até a década de 1980, resume-se a uma série de decretos-lei e iniciativas governamentais que criaram, de tempos em tempos, novas comissões, novos acordos para a produção e distribuição de livros. Contudo, não se constituíram em projetos políticos voltados de fato para a melhoria da qualidade dos livros didáticos, limitando-se a políticas assistencialistas e burocráticas que davam a falsa ideia de democratização ao deixar a cargo do professor a escolha do livro (KANASHIRO, 2008). Além disso, as decisões, na maioria das vezes, partiam de um único órgão composto por técnicos e assessores do governo, pouco familiarizados com a problemática da educação e, raras vezes, qualificados para gerenciar a complicada questão do livro didático (FREITAG; MOTTA; COSTA, 1993).
Dessa forma, muitos dos problemas percebidos ao longo da história do livro didático no Brasil “advêm de uma política educacional autoritária, burocrática e centralizadora que, por força da própria ideologia que a sustenta, exclui o professor de todas e quaisquer decisões sobre a problemática do ensino e, consequentemente, do livro didático” (WITZEL, 2002, p. 15). A esse respeito Oliveira (1984, p. 65) argumenta que “os custos de um processo centralizador em matéria de educação fazem-se sentir na defasagem entre a decisão e sua execução, já que a responsabilidade de seleção do material a ser usado fica a cargo de outros que não os que diretamente o farão: os professores”.
67 Soma-se a isso tudo, a extensa história de dificuldades no exercício da prática docente brasileira (desqualificação dos professores, das estruturas precárias dos espaços escolares, a dilatação do sistema educacional) e a representação indelével dos didáticos no mercado editorial brasileiro – metade dos livros vendidos tem sido de livros didáticos – que potencializam a importância e, sobretudo, a dependência do professor pelo livro didático.
Resulta desse lamentável fenômeno uma inversão ou confusão de papéis nos processos de ensino-aprendizagem, isto é, ao invés de interagir com o professor, tendo como horizonte a (re)produção do conhecimento, os alunos, por imposição de circunstâncias, processam redundantemente as lições do livro didático adotado. Dentro desse circuito, onde esse tipo de livro prepondera mais que o professor e reina absoluto, o ensino vira sinônimo de “seleção/adoção” dos disponíveis no mercado; a aprendizagem, de consumo semestral ou anual do livro indicado [...] (SILVA, 1996, p.11- 12).
Apontado como tentativa de romper de toda essa problemática sobre o livro didático e de garantir uma política de regulamentação para esse recurso que fosse mais competente e eficaz, em 1997, pelo o Ministério da Educação e do Desporto (MEC), o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) é ampliado, passando a adquirir, de forma continuada, livros didáticos de Alfabetização, Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, Estudos Sociais, História e Geografia para todos os alunos de 1ª a 8ª série do Ensino Fundamental público.
Essa ampliação do PNLD já havia sendo delineada desde o início dos anos 1990, quando o MEC decidiu participar mais diretamente das discussões sobre a qualidade do livro escolar, formando, em 1993, uma comissão de especialistas encarregada de duas principais tarefas: avaliar a qualidade dos livros mais solicitados ao Ministério (e, assim, dos mais comprados pelo órgão) e estabelecer critérios gerais para a avaliação das novas aquisições. As conclusões mais importantes formuladas pela comissão (MEC, 1994) evidenciaram as principais inadequações editoriais, conceituais e metodológicas dos livros didáticos e estabeleceram os requisitos mínimos que devia preencher um manual escolar de boa qualidade. Todavia, é apenas no
68 ano de 1997 que essas decisões repercutiram mais diretamente na mudança do processo de seleção de livros didáticos e na ampliação do PNLD.
A partir de então, extingui-se a Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), transferindo a responsabilidade pela política de execução do PNLD integralmente para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e definem-se para o programa os seguintes objetivos:
a) contribuir para socialização e universalização do ensino, bem como para a melhoria de sua qualidade, por meio da seleção, aquisição e distribuição de livros didáticos para todos os alunos matriculados nas escolas das redes públicas do ensino fundamental de todo o País, cadastrados no Censo Escolar;
b) diminuir as desigualdades educacionais existentes, buscando estabelecer padrão mínimo de qualidade pedagógica para os livros didáticos utilizados nas diferentes regiões do País;
c) possibilitar a participação ativa e democrática do professor no processo de seleção dos livros didáticos, fornecendo subsídios para uma crítica consciente dos títulos a serem adotados no Programa; e
d) promover a crescente melhoria física e pedagógica dos livros, garantindo a sua utilização/reutilização por três anos consecutivos (PNLD, 2001, p. 8).
A partir desse programa, a escolha dos livros didáticos passou a ser feita por meio do Guia do Livro Didático no qual os professores podem escolher os livros de sua preferência para serem trabalhados pelo período de três anos, sendo que o livro escolhido só poderá ser substituído por outro título no próximo PNLD. Os professores podem escolher duas opções de títulos por disciplina, e se a primeira não conseguir ser negociada, a segunda que é escolhida e, quando lecionam uma mesma disciplina, precisam chegar a um consenso sobre o livro indicado, pois a mesma obra valerá para toda a escola.
De acordo com o PNLD, cada aluno do Ensino Fundamental público tem direito a receber os livros didáticos de cada disciplina (Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, História e Geografia). Aos alunos do
69 primeiro ano desse nível de ensino é destinada também uma cartilha de alfabetização (FREITAS; RODRIGUUES, 2008).
A ação do PNLD é estabelecida tanto de forma centralizada como descentralizada, ou seja, ou todas as ações relativas ao PNLD são desenvolvidas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE); ou a tarefa de organizar e distribuir a produção adquirida pode ser delegada às Secretarias de educação dos Estados/Municípios. O documento restringe o programa às escolas de Ensino Fundamental cadastradas no Censo Escolar, sendo a aquisição concordante com a projeção de número de matrículas do órgão que promove o censo, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. A resolução organiza, ainda, um cronograma de distribuição para um decênio, em que prevê os processos seletivos do PNLD, a distribuição e a reposição dos livros escolares.
As obras didáticas inscritas no PNLD e aprovadas no processo de