A implantação do OP: primeira experiência no Distrito Federal

Para a contextualização da primeira gestão do Orçamento Participativo no Distrito Federal, recorreu-se a fontes bibliográficas, como dissertações produzidas em alguns Programas de Pós-Graduação da Universidade de Brasília – UnB, artigos, documentos oficiais e reportagens de jornais da época que contribuíram para a compreensão dos principais avanços e fragilidades da experiência local.

O OP foi implantado no Distrito Federal no ano de 1995, na gestão do governador Cristovam Buarque, como parte de uma plataforma de Governo Democrático e Popular. Tal agenda refletia uma tendência de redefinição do cenário político e administrativo brasileiro, marcado pela consolidação do neoliberalismo e pela reivindicação da sociedade civil da abertura de novos canais de participação e controle democrático sobre o Estado.

Como um dos pontos principais da nova agenda, o OP constava explicitamente da plataforma de governo da Frente Brasília Popular (coligação PSB, PCdoB, PPS e PCB) quando afirmava:

a realização de processos de Planejamento e Orçamento Democráticos e Participativos, nos quais a sociedade possa opinar e decidir sobre as prioridades gerais e específicas, ouvidos os conselhos comunitários. [...], cabe ao governo democrático popular incentivar a participação em todos os níveis, respeitá-la no momento de tomada de decisões e oferecer condições para sua viabilização (DISTRITO FEDERAL, 1995 apud SCHMITZ, 1997, p. 71).

O compromisso de implantação do OP no primeiro ano de governo demonstrou a existência de vontade política expressa como uma proposição formal. No período, o Plano Plurianual - PPA para 1996-1999 afirmava que

O compromisso do Governo deve ser com todos os cidadãos brasilienses, mas, entre estes, uma atenção particular deve ser dedicada aos excluídos. Garantir o exercício da cidadania implica, inicialmente, romper com a lógica da exclusão social. Não se pode, porém, mudar as prioridades sem transformar a máquina administrativa, sem modificar a forma de governo, sem criar mecanismos de participação (SCHMITZ, 1997, p. 71).

As afirmações contidas no Plano de Governo e na PPA demonstravam a inovação da agenda de governo no sentido de promover a participação da sociedade civil nas decisões sobre o orçamento público44. A concretização desse compromisso provocou alterações na estrutura administrativa de governo, nos campos técnico e político e, ainda, na sua relação com a estrutura legislativa, principalmente em relação à tradicional intermediação dos políticos sobre as demandas da população. Isso porque, ao longo da vida política do Distrito Federal, as decisões sobre o orçamento público mantinham-se centralizadas na pessoa do governador, secretários de governo e deputados distritais. Essa lógica centralizadora tendia a afastar a população da definição de suas necessidades e, ao mesmo tempo, facilitava que a direção das ações de governo viesse ao encontro de interesses políticos e econômicos dos grupos no poder. De acordo com Schmitz (1997, p. 45),

44 _{No governo que antecedeu a essa gestão, o programa de governo mais voltado para a participação} denominava-se Governo Itinerante. Entretanto, tal política não proporcionava uma participação efetiva, visto que se restringia apenas a oitivas com as comunidades por representantes do governo, sem alterações no orçamento, que permanecia decidido exclusivamente pelos representantes do governo (TEIXEIRA, 1999).

Não é difícil imaginar as inquietudes provocadas no corpo burocrático e nas instituições acostumadas a realizar, entre quatro paredes, todo o planejamento das ações a serem executadas e os respectivos custos. A metodologia da elaboração do orçamento participativo introduz nova variável, que é a participação da sociedade no processo, com implicações na partilha de poder.

No início da nova gestão, em janeiro de 1995, realizou-se um seminário do qual participaram pessoas de todos os órgãos do governo e representantes de outros municípios com reconhecidas experiências exitosas de OP, como o ex-prefeito de Porto Alegre, Olívio Dutra, e o secretário de governo da Prefeitura de Belo Horizonte, Luís Dulce, que compartilharam visões, como o procedimento de elaboração do orçamento de forma participativa.

Na fase de elaboração da proposta do OP, Schmitz (1997) ressalta a disputa entre dois projetos de concepção do que seria o Orçamento Participativo. O primeiro, mais voltado para os interesses burocráticos dos técnicos de governo, propunha a implantação gradativa e cautelosa do OP como um projeto piloto em quatro regiões do DF. Participariam com voz e voto apenas os representantes das associações e comunidades de bairro, elencando as propostas que gostariam de ver realizadas pelo governo. Apenas no segundo ano do OP, ele seria expandido para outras regiões administrativas gradativamente.

A segunda proposta estava pautada pelo princípio da democracia radical em uma perspectiva mais progressista. Para esse grupo, o Orçamento Participativo deveria acontecer em todas as regiões administrativas e todas as pessoas da comunidade deveriam estar credenciadas para representar sua comunidade, desde que eleitas, e não apenas as lideranças locais. A plenária, e todo processo participativo, seria um espaço para o surgimento de novas lideranças. A segunda proposta ganhou a disputa, contudo, enfrentou grandes entraves e desafios.

Compreende-se que as duas propostas representam uma disputa do significado do Orçamento Participativo. A primeira, além de restringir a participação da comunidade aos representantes das associações, reduzia o papel do OP a uma configuração meramente consultiva. É disso que trata Avritzer (2003, p. 14, grifo nosso) ao falar como o caráter meramente ilusório de algumas experiências que reivindicam o termo Orçamento Participativo.

Tanto na literatura acadêmica quanto na prática de diversos governos locais, a questão da apropriação do nome OP ou a identificação heurística de qualquer forma de participação com o OP tornou-se comum.

Em relação ao desenho institucional, o OP surgiu como uma fase para a implantação de um processo mais abrangente, o planejamento participativo, que consiste na discussão junto à sociedade civil de todo o delineamento das ações de governo e não apenas do orçamento. Mediante o Decreto 16.605/95 e, posteriormente, pelo Decreto 17.754/96 que ampliou e melhorou a estrutura organizacional do OP, sua execução exigiu uma gradual mudança na estrutura da máquina administrativa. Nas palavras do então governador Cristovam Buarque, “o governo se propusera a fazer uma verdadeira ‘revolução de prioridades’, incompatível com uma máquina administrativa mais preocupada em cumprir formalidades do que em responder as necessidades da população” (SILVA, H., 1999, p. 108).

Sua estrutura consistia em unidades orgânicas hierarquizadas tanto em relação governo local quanto em relação à sociedade civil. Na estrutura de governo, havia uma Coordenadoria Política com a função de articular as ações políticas do Orçamento Participativo, sendo composta pelos membros titulares das secretarias de governo e coordenada pela vice governadora Arlete Sampaio. Havia, ainda, subcoordenações de relações com a comunidade e de apoio técnico ao OP, além de uma equipe setorial composta por pelo menos um técnico de cada secretaria, entidade e administração regional, que acompanhava a execução das etapas do OP conferindo informações relativas à área de atuação de cada pasta.

Na estrutura composta pela sociedade civil, o OP contava com um Conselho do Orçamento Participativo responsável pela aprovação do plano de investimentos do Orçamento Participativo e por aprovar os investimentos essenciais e estratégicos apresentados pelo governo. Havia também uma subcomissão de acompanhamento de licitações e obras e outra subcomissão de acompanhamento na câmara legislativa, além do fórum de delegadors responsável pela elaboração do plano de investimentos por cada uma das dezenove regiões administrativas, pela eleição de conselheiros para o Conselho do Orçamento Participativo e por promover reuniões com os órgãos públicos para discussões sobre a qualidade da prestação de serviços.

Após a realização das plenárias de base nas regiões administrativas, as propostas eram priorizadas pelo fórum de delegados45 com base nos critérios da taxa de

45 _{No primeiro ano do OP as propostas eram priorizadas pelo Conselho do Orçamento Participativo. No} ano seguinte, o processo passou por alguns ajuntes tendo em vista a sobrecarga do Conselho do OP e a necessidade de descentralização das decisões. Conforme Carvalho e Muller (1998), essa descentralização

mortalidade infantil, rendimento máximo mensal de 50% da População Economicamente Ativa (PEA) ocupada, população total da região e carência de pavimentação e drenagem. Esses critérios permitiram que “todas as unidades fossem contempladas, não pelo número de conselheiros, mas pelas carências e necessidades” (SCHMITZ, 1997, p. 61). Contudo, o percentual de recursos destinado ao OP limitava- se a apenas 4% do orçamento do DF. Teixeira (1999, p. 75) aponta duas razões para a destinação do baixo percentual

sobra pouco do orçamento total para investimentos e o Governo do DF, com os recursos para investimentos, só faz aquilo que o favoreça, ou seja, investe em projetos próprios e não naqueles que foram proportos pelo programa do partido

Conforme a análise de Monteiro (2000), a implantação do OP desencadeou um processo de mudança na relação dos três principais atores envolvidos: os poderes Executivo, Legislativo e a Sociedade Civil. Nas mudanças entre o eixo executivo- legislativo, o OP apontou o enfraquecimento da relação fisiológica entre os dois poderes, no sentido de “zerar com o esquema de barganha com o deputado, ou seja, eu voto no governo para que ele faça a quadra de esporte onde tenho base eleitoral” (MONTEIRO, 2000, p. 58). Na relação entre o executivo e sociedade civil, há a consolidação de um compromisso com a transparência das ações estatais, representando “uma nova forma de relação” (ibidem).

O quadro a seguir demonstra o expressivo crescimento da participação popular no OP, que no último ano mobilizou quase 33 mil pessoas para discutir as demandas e prioridades da cidade. Há um consenso entre os autores de que a considerável participação da população no OP foi um dos principais avanços conquistados (SCHMITZ, 1997; SILVA, H., 1999; MONTEIRO, 2000).

Quadro 3 - Mapa de Participação Popular no DF (1996 – 1998)

Região Administrativa 1995/1996 1996/1997 1997/1998

Partic. Deleg. Cons. Partic. Deleg. Cons. Partic. Deleg. Cons.

I – Brasília 724 74 3 1.202 121 4 1.196 119 4

II – Gama 582 52 3 1.554 156 5 1.544 156 5

III - Taguatinga 1.098 110 4 2.200 223 6 3.103 309 8

enriqueceu o processo do OP, tendo em vista que as discussões temáticas passaram a ser realizadas com os delegados em suas próprias cidades.

IV - Brazlândia 397 40 2 606 59 3 683 70 3

V - Sobradinho 1.157 115 4 2.255 226 6 1.542 153 5

VI - Planaltina 484 50 3 1.912 192 5 1.802 179 5

VII - Paranoá 2.347 234 6 1.077 108 4 1.199 119 4

VIII - Núcleo Bandeirante 244 25 2 1.057 108 4 613 62 3

IX - Ceilândia 986 99 3 4.093 408 10 4.130 414 10

X - Guará 765 76 3 1.164 116 4 1.046 106 4

XI - Cruzeiro 386 39 2 694 69 3 587 59 3

XII - Samambaia 2.153 216 6 3.224 322 8 8.426 844 18

XIII - Santa Maria 686 69 3 11.328 133 4 1.536 154 5

XIV - S. Sebastião 453 45 2 739 75 3 547 54 3

XV - R. Emas 458 46 2 1.653 165 5 2.030 203 6

XVI - Lago Sul 111 11 2 169 17 2 446 46 2

XVII - Riacho Fundo 386 39 2 834 84 3 760 76 3

XVIII - Lago Norte 750 75 3 1.298 130 4 1.253 126 4

XIX - Candangolândia 480 48 2 642 64 3 473 47 2

Total 14.647 1.463 57 37.701 2.776 86 32.916 3.296 97

Fonte: Plano de Investimentos 1998 – Orçamento Participativo do Distrito Federal. Governo Democrático e Popular – CODEPLAN/DF (SILVA, H., 1999).

A experiência demonstrou um crescimento qualitativo nas ações de mobilização e politização dos movimentos sociais e das lideranças comunitárias. Conforme Monteiro (2000, p. 63),

Em algumas cidades, o OP propiciou o surgimento de novas entidades e novas lideranças – prefeituras comunitárias, associações de moradores – porque fundamentalmente o OP propiciou mecanismos de autorregulação da comunidade, ainda que não fosse algum objetivo dos técnicos que lideravam a implementação do OP. As organizações que já haviam [sic] ficaram ainda mais fortalecidas.

O número de propostas do OP também aumentou ano após ano na gestão de 1995-1998. Enquanto no período de 1995/1996 foram 50.593 propostas, ao final da gestão foram 90.582 propostas eleitas pela sociedade civil, por meio do Orçamento Participativo. Conforme o Plano de Investimentos do OP de 1998, divulgado pela CODEPLAN (apud SILVA, H., 1999), os maiores percentuais de propostas estavam relacionados aos temas de urbanização (31,02%), educação (16,52%), segurança pública (13,03%) e saúde (09,49%).

Para Carvalho e Muller (1998) a consolidação do processo do Orçamento Participativo começou a ser sentida a partir do seu terceiro ano. As autoras reafirmam o avanço proporcionado pelo OP na mobilização da sociedade:

Basicamente, os avanços [do Orçamento Participativo] encontram-se na qualidade e no envolvimento da comunidade na vida das cidades. A população envolvida adota como seu cada investimento realizado na cidade. Acompanha todas as etapas de execução e denuncia cada irregularidade observada, em regime de co-responsabilidade. (CARVALHO; MULLER, 1998, p. 59).

Contudo, apesar de toda a mobilização, houve dificuldades que foram impeditivas da execução plena do processo. A mais expressiva delas foi a dificuldade de o governo executar as propostas deliberadas pelo OP, fazendo com que ano após ano, as propostas não executadas fossem reprogramadas para o ano seguinte46. Dentre os fatores relacionados à não execução das propostas estão a pouca experiência dos novos dirigentes e dos técnicos de governo na condução de uma nova política de alocação dos recursos públicos; a falta de infraestrutura e recursos próprios das administrações regionais para mobilizar a população e providenciar a infraestrutura necessária para os fóruns de delegados; e as dificuldades de aceitação do OP no campo político, com questionamentos sobre a perda do poder de decisão do Executivo e do Legislativo na alocação dos investimentos e acerca da capacidade da comunidade de definir suas prioridades (SCHMITZ, 1997).

Corroborando com essa análise, Silva, H. (1999, p. 96-97) afirma que

(...) o que se viu em Brasília, foi uma extrema dificuldade em se fazer valer os objetivos do orçamento participativo. Os motivos que levaram a essa situação foram os mais variados possíveis, desde a inexperiência até a escassez de recursos.

A respeito da escassez de recursos, o autor se refere à dependência do governo local de repasses de verbas da União para o seu orçamento, o que dificultou a execução das obras. Para Monteiro (2000, p. 66), a não execução das obras do OP criou um problema ético, “pois ao mesmo tempo que o Governo incentiva a participação, frustra- a não liberando os recursos que os cidadãos perseguiam com o processo do OP”.

Criou-se em torno do OP uma forte conotação política mais negativa do que positiva, no sentido de que a oposição acusava o processo de político-eleitoreiro.

46 _{Na Lei Orçamentária Anual de 1997, “dos 494 subprojetos/subatividades aprovados, foram executados} somente 245 (50%), enquanto que outros 83 (17%), apesar de possuírem créditos orçamentários, não foram empenhados, e os 166 (33%) restantes foram cancelados” (TEIXEIRA, 1999, p. 76).

Reportagem do Jornal de Brasília, do dia 16 de outubro de 1997, intitulada “Distritais cobram explicações do GDF”,47 _denunciava:

O Governo do Distrito Federal vai ter que explicar aos deputados distritais e aos conselheiros do Orçamento Participativo (OP) os motivos pelos quais deixou de executar, até o momento, parte das obras aprovadas pela comunidade nos anos de 95, 96 e 97. As explicações serão dadas a partir do dia 30 deste mês na Câmara Legislativa, em três audiências públicas que a Comissão de Orçamento vai realizar.

Com as audiências, o presidente da Comissão, deputado Marco Lima (PSDB), quer, segundo ele, apurar, de uma vez por todas, as informações sobre as obras já realizadas pelo GDF nestes dois anos e meio e o por quê da não realização de outras obras apontadas pela comunidade do Distrito Federal. “O GDF vai ter que dar uma explicação à Casa sobre as obras do Orçamento Participativo”, diz Lima. Para ele, o que o GDF vem fazendo até o momento com relação a essa parte do Orçamento é “muito ‘auê’ e muito marketing”.

Por toda essa conjuntura, as análises desenvolvidas sobre o OPDF de 1995-1998 demonstraram que ele se configurou em um processo de participação popular de alcance limitado. Contudo, trouxe avanços em relação à participação e à mobilização popular em torno de discussões sobre a cidade. Esses avanços não foram ainda maiores tendo em vista que a experiência do OPDF foi prematuramente interrompida pelas gestões seguintes48, criando um hiato de treze anos até a sua retomada, que será discutida a partir da próxima seção deste trabalho.