A implementação do Decreto-Lei nº 75/2008, de 22 de Abril

O relevo atribuído pelos especialistas ao papel do director no desenvolvimento do processo de autonomia das escolas e, consequentemente, na execução local das políticas públicas de educação e na sua apropriação e contextualização pelos actores locais, decorre do entendimento que se tem da escola enquanto espaço de transformação dessas políticas. Contudo, esse entendimento não tem sido claro no discurso político, nos dispositivos legais e nas práticas da administração central, contrariamente à aposta na descentralização e na autonomia das escolas, que tem sido evidente, pelo menos ao nível do discurso e do articulado normativo, em todos os governos desde o final da década de 80 (de onde data, aliás, o regime jurídico da autonomia das escolas, consagrado no Decreto-Lei 43/89 de 3 de Fevereiro).

O reforço destas políticas, associado à emergência de formas pós-burocráticas de coordenação e gestão, tem vindo a determinar mudanças significativas no trabalho dos directores das escolas e no tipo de liderança que praticam, acentuando a diversidade e complexidade das funções e competências que lhes são atribuídas e, também, o seu carácter frequentemente contraditório e conflitual (Barroso, 2005b) entre o discurso autonómico dos decisores políticos e as práticas centralizadoras da estrutura administrativa do Ministério da Educação.

São múltiplos os dilemas que o director da escola tem de enfrentar, entre outros, ser agente da conformidade e da mudança; da racionalidade administrativa e da racionalidade pedagógica; ser chefe executivo e líder pedagógico; administrador local em representação do Estado e líder profissional; garantir o cumprimento da lei e a execução rigorosa das políticas públicas e ser mediador de interesses locais que as contextualizam e transformam (Barroso, 2005b). As políticas de “reforço da autonomia das escolas” têm obviamente que ser enquadradas no âmbito mais alargado da transformação dos modos de acção do Estado e da sua concomitante recomposição e reorganização.

Muitas das mudanças ocorridas nas modalidades de organização e gestão dos estabelecimentos de ensino e, portanto, no trabalho dos directores, decorrem precisamente das grandes transformações ocorridas no campo da regulação das políticas educativas.

A análise das transformações nos processos de regulação das políticas educativas pode ser feita através da análise das transformações dos processos de gestão que se constituem, assim, como elementos de descodificação desses processos de regulação. Processos esses, que reconfiguram o papel do director.

A argumentação expendida no preâmbulo do Decreto-Lei nº 75/2008, de 22 de Abril traduz duas ideias centrais. Por um lado, “o reforço da participação das famílias e comunidades na direcção estratégica dos estabelecimentos de ensino”, através de um “órgão colegial de direcção – designado conselho geral”; por outro, o “favorecimento da constituição de lideranças fortes (...) para que em cada escola exista um rosto, um primeiro responsável, dotado da autoridade necessária para desenvolver o PE da escola e executar localmente as medidas de política educativa”. Para esse efeito é criado “o cargo de director, coadjuvado por um subdirector e um pequeno número de adjuntos, mas constituindo um órgão unipessoal e não um órgão colegial” (Diário da República, 2008: 2341-2342).

Na audição parlamentar, concedida a propósito do projecto governamental que precedeu a aprovação do Decreto-Lei n.º75/2008, Licínio Lima (2008) considerou que as ideias apresentadas são insuficientes para justificar um novo diploma, não encontrando, desde o período revolucionário até ao Decreto-Lei n.º 115-A/98, memória de um exemplo semelhante. Tal como aconteceu com os anteriores modelos de gestão, é provável que a aprovação do diploma desencadeie uma sucessão “de normativos regulamentadores, de correcções, aditamentos e esclarecimentos da administração, bem como a emergência de um elevado corpus de documentos produzidos nas escolas, seguramente alvos de correcções indicadas pelas direcções regionais, em função das suas próprias interpretações, consideradas legítimas” (p. 4).

Relativamente à abertura da escola às famílias e à comunidade, o autor sustentou que pouco ou nada mudará, uma vez que se verifica um fechamento da escola ao entorno comunitário, mercê, independentemente da retórica da autonomia, da centralização política e administrativa da educação escolar ao nível dos serviços centrais e pericentrais (desconcentrados) do ministério, que consagra uma direcção “atópica”, isto é acima e para além de cada escola concreta.

Adicionalmente, a participação dos diferentes membros da comunidade, conquistada como princípio e consagrada enquanto direito deve constituir uma prática normal, esperada e institucionalmente justificada (Lima, 1998), um «modo de vida» que permite resolver a tensão entre o individual e o colectivo, entre a pessoa e o grupo (Barroso, 1998b). Contudo, a participação dos vários intervenientes da comunidade não se esgota em rituais de democracia representativa formal e de participação simbólica e meramente instrumental (Formosinho & Machado, 1999). A necessidade de que a escola se torne reflexiva, cultural e politicamente informada exige uma participação mais democrática do que representativa, em que haja um debate dos temas transversais da educação e uma discussão das questões mais problemáticas que são deixadas adormecidas sob a racionalidade burocrática (Angus, 2001).

No que diz respeito ao reforço das lideranças das escolas, Lima (2008) defende que a justificação apresentada para a criação da figura do director obedece a uma ideologia de feição tecnocrática e gerencialista, não havendo suporte empírico e tradição histórica que demonstre, por um lado, que uma

liderança individual seja superior a uma liderança colegial, e, por outro, que uma “liderança forte” seja necessariamente uma “boa liderança” (veja-se o caso do regime autoritário anterior ao 25 de Abril), não sendo tão-pouco possível garantir uma “boa liderança” por via jurídico-formal.

Acresce ainda que, o facto de competir ao director designar os vários docentes responsáveis pelas estruturas de coordenação e supervisão pedagógica (alíneas e) e f) do artigo 4.º), e de, no quadro dessa atribuição, nomear docentes da sua confiança para o CP, pode contribuir para a formação de um órgão monolítico e pôr em causa a diversidade de perspectivas e de valores, com implicações sobre a afirmação da escola como espaço de diálogo e coexistência de “vários mundos”.

Uma terceira ideia que percorre o articulado normativo, e aliás toda a retórica legislativa das últimas décadas, é “o reforço da autonomia das escolas”. Lima (2008) coloca algumas dúvidas e reservas à definição deste objectivo, dado que se insiste em mudanças morfológicas sem se alterar a orgânica do ministério, bem como o extenso corpo de legislação sobre áreas como o currículo, a avaliação, entre outras, “como se um modelo de gestão escolar coincidisse, no essencial, com o respectivo Decreto-Lei” (p. 2).

Lima (2008) sugere ainda que “as mudanças propostas insistem em encontrar a pessoa certa para o lugar certo, em manter os verdadeiros órgãos de direcção das escolas fora destas, em associar democracia e colegialidade, mesmo quando profundamente sobredeterminadas, a uma gestão irracional e ineficaz” (p. 2). Antevê um programa de despolitização da administração escolar para manter ou reforçar o domínio político do centro sobre as periferias e questiona se as “medidas de política educativa” não são exclusivo do centro, cabendo às periferias executá-las de forma diligente e eficiente. Dá como exemplo do estatuto de dependência e controlo das escolas o carácter excepcional e distintivo das competências a transferir para as mesmas, caso cumpram os requisitos impostos para a assinatura dos contratos de autonomia, questionando se essas atribuições não constituem um quadro de referência mínimo para a administração de qualquer escola.

Neste sentido, o diploma inscreve-se, sobretudo, num plano político de centralização administrativa, naquilo que configura, aliás, uma “invariante estrutural” (Lima, 2007a) da administração e gestão das escolas das últimas décadas e que tem contribuído para a “ilusão do organigrama [escolar] achatado” (ibidem), de tipo democrático: as escolas estão fortemente governamentalizadas, são externamente dirigidas por um centro político-administrativo, concentrado e desconcentrado, de feição frequentemente autoritária, invisível no organigrama de cada escola concreta.

Esta gestão “atópica”, centralizada e distante, incapaz de corrigir de forma célere e inteligente os próprios erros, favorece o afastamento entre o plano das orientações para a acção e o plano da acção organizacional, abrindo espaço para comportamentos de infidelidade e clandestinidade ao normativismo, tal como tem sugerido a investigação portuguesa.

No entender de Lima (2008) o diploma legal, deixando incólume o poder central, não tem condições mínimas para realizar o princípio da autonomia das escolas, que surge circunscrito a agendas técnico- racionais e de tipo eficientista, mais compatível com uma situação generalizada de heteronomia. Uma escola verdadeiramente autónoma exigiria a reforma do governo central e heterónomo, exigiria mais democracia e participação nas decisões, de forma a garantir uma capacidade crescente e responsável de auto-governo e direcção própria.

Paradoxalmente ao que afirma perseguir, o normativo apresenta uma variação operacional ou procedimental do conceito de “autonomia”, constituindo “mais uma oportunidade perdida no sentido de dotar as escolas portuguesas de um sistema de governo mais democrático, participado e autónomo” (p. 4).

Esta dissonância entre os discursos, as normas e as práticas favorece hibridismos (Barroso, 2004) e gera antinomias (Almeida, 2005), tornando a realidade mais complexa e ambígua. Na realidade, a discussão sobre a autonomia da escola parece prometer eternizar-se numa discussão sobre as contradições entre aquilo que as medidas políticas se propõem mudar e aquilo que efectivamente muda, entre discurso e prática.

É provável que os antagonismos possam, em parte, resultar, como notou Barroso (1997), de uma indefinição típica dos períodos de transição entre o antigo e o novo, como forma de limitar as incertezas e evitar rupturas bruscas e incontroladas. Mesmo que assim seja, está em causa neste processo uma necessidade fundamental para a dinâmica das escolas e para a revitalização da sua democracia interna: o reforço da autonomia. Na verdade, não há democracia sem autonomia, sendo que só a autonomia garante o poder, os recursos e a capacidade de decisão colectiva necessários ao funcionamento democrático de uma organização. De outra forma a autonomia, será sempre uma ficção, uma ideologia, uma utopia.