“Como pois interpretar o que os heróis não contam?”
Carlos Drummond de Andrade
O processo de implementação do Programa Universidade Para Todos teve início com a edição da Medida Provisória89 n. 213, no dia 10 de setembro de 2004.
De certa forma – e esse foi o argumento usado então pelo Executivo – ela incorporava de maneira significativa o conteúdo das 292 emendas apresentadas ao PL n. 3.582/200490. A despeito do fato de ainda estar, a rigor, sob trâmite na Câmara dos Deputados, o MEC já dispunha das condições objetivas para implementar o Programa.
O conjunto de medidas publicado entre setembro e dezembro de 2004 testemunham não apenas a mobilização de esforços para a implementação do ProUni, mas sobretudo sugere que houve resistência de parte das IES para tanto.
Além disso, problemas relativos à implantação do sistema informatizado de informações (SisProUni) acabaram por tornar o processo moroso.
Os instrumentos administrativos são compostos por uma Instrução Normativa, um Decreto e dez Portarias que a seguir passo a examinar, em síntese, em seu conteúdo.
A Instrução Normativa da Secretaria da Receita Federal n. 456, de 5 de outubro de 2004 “Dispõe sobre a isenção do imposto de renda e de contribuições aplicável às instituições que aderirem ao Programa Universidade Para Todos”. Trata de procedimentos administrativos da SRF para calcular a isenção fiscal decorrente da adesão ao ProUni. Prevê também mecanismos de aferição de dados de natureza contábil bem como os dispositivos a serem mobilizados caso a IES não tenha o registro contábil adequado ou venha a requerer a suspensão da adesão ao programa. Em suma, este documento disciplina as ações relativas à esfera tributária
89 Há, no campo da teoria do Direito, um alongado debate sobre a natureza jurídica das medidas provisórias, pois a questão de fundo refere-se à competência para legislar que, neste caso, de acordo com alguns autores, pode estar sendo tomada do Legislativo em benefício do Executivo. Para
aprofundar os termos do debate, sugere-se a leitura de CLÈVE, C. M. Medidas Provisórias. 3. ed.
Revista, atualizada e amplidada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
90 Vide Apêndices n. 3, 4 e 5 deste trabalho: eles comparam alguns aspectos do PL n. 3.582, da MP n. 213 e da Lei n. 11.096/2005.
que permitam garantir a contrapartida para a concessão das bolsas decorrentes da assinatura de termos de adesão.
O Decreto n. 5.245, de 15 de outubro de 2004, ato de competência do Executivo, “Regulamenta a Medida Provisória n. 213, de 10 de setembro de 2004, que institui o Programa Universidade para Todos – PROUNI, regula a atuação de entidades beneficentes de assistência social no ensino superior, e dá outras providências”. Detalha as condições que então deveriam ser observadas pelas IES para aderir ao Programa, as informações que estas deveriam repassar ao MEC semestralmente ou anualmente91, a base de cálculo para o número de bolsas, as condições para a candidatura a uma bolsa e os requisitos a serem observados pelos candidatos à bolsa que fossem professores da educação básica.
As Portarias que foram publicadas na sequência constituem os atos administrativos que estabeleceriam os procedimentos e os prazos para a adesão das IES e para a inscrição dos candidatos às bolsas. As cinco primeiras Portarias, publicadas entre 18 de outubro e 26 de novembro, tratam dos “procedimentos para adesão de Instituições de Ensino Superior ao Programa Universidade Para Todos – ProUni”, no caso da Portaria n. 3.268, de 18/10/2004, sendo que as demais reabrem os prazos para submissão de proposta de adesão (Portaria n. 3.578, de 03/11/2004;
Portaria n. 3.641, de 09/11/2004; Portaria n. 3.832, de 18/11/2004; Portaria n. 3.903, 26/11/2004). As consecutivas prorrogações do prazo num intervalo tão curto de tempo reforçam a impressão derivada da análise dos registros realizada no capítulo anterior, referentes ao processo de tramitação do Programa no Congresso Nacional, de que as entidades representativas das IES privadas viam o ProUni com desconfiança e mesmo com hostilidade.
Dificuldades técnicas parecem ter motivado a publicação da Portaria n. 3.919, de 1º de dezembro de 2004 (“Faculta a emissão de Termo de Adesão ao PROUNI sem certificação digital e dá outras providências”) e da Portaria n. 4.033, de 7 de
91 “Art. 8o A instituição de ensino superior que aderir ao PROUNI apresentará ao Ministério da Educação, anual ou semestralmente, de acordo com o respectivo regime curricular acadêmico:
I - o controle de freqüência mínima obrigatória do bolsista, correspondente a setenta e cinco por cento da carga horária do curso;
II - o aproveitamento do bolsista no curso, considerando-se, especialmente, o desempenho acadêmico, a média ponderada ou índice equivalente obtido a partir da relação entre matéria e crédito, além de outros critérios de avaliação adotados pela instituição de ensino superior; e III - a evasão de alunos por curso e turno, bem como o total de alunos matriculados, relacionando-se os estudantes vinculados ao PROUNI.”
dezembro de 2004 (“Reabre prazos para emissão de Termo de Adesão ao Programa Universidade para Todos – ProUni”).
Tampouco o processo de inscrição e seleção dos candidatos foi tranquilo.
Inicialmente instituído pela Portaria n. 3.964, de 2 de dezembro de 2004, foi aprimorado por meio da Portaria n. 4.212, de 17 de dezembro de 2004, alterando a Portaria n. 3.464 nos seguintes termos:
Art. 1º O parágrafo único do art. 13º da Portaria MEC nº 3.964, de 02 de dezembro de 2004, passa a vigorar com o seguinte texto: “Parágrafo único.
A opção por inscrição para bolsa remanescente poderá ser efetuada também por brasileiros não portadores de diploma de curso superior que tenham participado do Exame Nacional do Ensino Médio - ENEM referentes aos anos de 2002 e 2003”.
Art. 2º O art. 9º da Portaria MEC nº 3.964, de 02 de dezembro de 2004, passa a vigorar acrescido do seguinte parágrafo: “§ 3º Será pré-condição para a classificação no PROUNI uma média aritmética de no mínimo 45 (quarenta e cinco) pontos entre as notas obtidas pelo candidato nas provas de conhecimento e de redação do ENEM em que o candidato se inscreveu”
(BRASIL/MEC/SESu, 2004i).
Pelos critérios anteriores, os da Portaria n. 3964/2004, apenas os participantes do ENEM de 2004 poderiam candidatar-se a vagas pelo ProUni e a nota do Exame era considerada apenas como critério de desempate. Pelo disposto na mesma Portaria o prazo para inscrições compreendia o período entre os dias 6 e 17 de dezembro. Contudo, a Portaria n. 4.415, de 30 de dezembro de 2004, prorrogou este prazo de inscrição para o dia 5 de janeiro de 2005. Todas essas mudanças indicam que possivelmente houve uma baixa procura por parte de possíveis interessados.
Todos os percalços descritos até aqui acabam por sedimentar a impressão de que o ProUni somente conseguiu ser implementado por conta da insistência ostensiva do Governo. No entanto, conforme relatado anteriormente, o desenho final do programa, expresso na Lei n. 11.096/2005, acabou incorporando elementos que não faziam parte do Projeto de Lei, resultado portanto do trâmite no Legislativo. A análise do desenho da política expresso na lei, decretos e portarias é o que passarei a fazer adiante.
4.1 O PROUNI A PARTIR DA LEI N. 11.096/2005
A Lei n. 11.096 sancionada em 13 de janeiro de 2005, é composta por vinte e três artigos e não se refere exclusivamente ao Programa Universidade para Todos.
Sua ementa deixa claro o seu escopo:
Institui o Programa Universidade para Todos - PROUNI, regula a atuação de entidades beneficentes de assistência social no ensino superior; altera a Lei nº 10.891, de 9 de julho de 2004, e dá outras providências (BRASIL, 2005a).
Os primeiros quatro artigos tratam dos potenciais beneficiários do Programa e indicam o seu objetivo. O art. 1º institui o ProUni, estabelecendo que ele fica sob gestão do MEC. O caput do referido artigo define que o programa é:
Art. 1º
[...] destinado à concessão de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais de 50% (cinqüenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento) para estudantes de cursos de graduação e seqüenciais de formação específica, em instituições privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos (BRASIL, 2005a. Sem grifos no original.).
Considerado o enunciado, é importante destacar que a finalidade do programa é a concessão de bolsas, o que reafirma a intenção inicial do Executivo ainda quando da apresentação do PL 3582/2004. Já os parágrafos definem as condições para concessão de bolsas parciais e integrais. As bolsas integrais podem ser pleiteadas por brasileiros que não tenham diploma de Ensino Superior e renda per capita familiar de até 1 s.m. e meio (§1º); as bolsas parciais (sejam elas as de 50% ou de 25%) podem ser pleiteadas por brasileiros que não tenham diploma de Ensino Superior, com renda per capita familiar de até 3 s.m. e com critérios de distribuição a serem definidos em regulamento do MEC (§ 2º) (BRASIL, 2005a).
Foi o Decreto n. 5.493/2005 que definiu os critérios para distribuição das bolsas parciais de 25% nos seguintes termos:
Art. 7o As instituições de ensino superior, com ou sem fins lucrativos, inclusive beneficentes de assistência social, poderão converter até dez por cento das bolsas parciais de cinqüenta por cento vinculadas ao PROUNI em bolsas parciais de vinte e cinco por cento, à razão de duas bolsas parciais de vinte e cinco por cento para cada bolsa parcial de cinqüenta por cento, em cursos de graduação ou seqüenciais de formação específica, cuja parcela da anualidade ou da semestralidade efetivamente cobrada, com base na Lei no 9.870, de 1999, não exceda, individualmente, o valor de R$
200,00 (duzentos reais) (BRASIL, 2005b).
O art. 2º da Lei apresenta outros requisitos a serem observados pelos candidatos às bolsas:
Art. 2º [...]
I – estudante que tenha cursado o Ensino Médio integralmente em escola pública ou que tenha cursado em escola privada, na condição de bolsista integral;
II – estudante com deficiência nos termos da lei;
III – professor da rede pública de educação básica, independentemente da renda, desde que para cursos de licenciatura, pedagogia ou normal superior (BRASIL, 2005a).
Os mecanismos de seleção dos beneficiários são apresentados no art. 3º. Ao MEC compete realizar a pré-seleção dos candidatos, considerando o desempenho no ENEM e o perfil socioeconômico declarado quando da realização do exame “ou outros critérios a serem definidos pelo Ministério da Educação”, conforme exposto adiante na Figura 4. Às IES cabe a realização de uma última etapa de seleção, considerando critérios próprios (BRASIL, 2005a).
O art. 4º garante que todos os estudantes das IES, sejam bolsistas ou não, sejam regidos pelas mesmas normas e regulamentos internos (BRASIL, 2005a), mecanismo que visa garantir o tratamento equânime para todos.
A partir do art. 5º o foco é deslocado para as IES. Há uma distinção bastante considerável de tratamento conferido àquelas beneficentes sem fins lucrativos das demais, como pode-se perceber comparando o enunciado dos capita dos artigos 5º e 10:
Art. 5º. A instituição privada de ensino superior, com fins lucrativos ou sem fins lucrativos não beneficente, poderá aderir ao Prouni mediante assinatura de termo de adesão, cumprindo-lhe oferecer, no mínimo, 1 (uma) bolsa integral para o equivalente a 10,7 (dez inteiros e sete décimos) estudantes regularmente pagantes e devidamente matriculados ao final do correspondente período letivo anterior, conforme regulamento a ser estabelecido pelo Ministério da Educação, excluído o número correspondente a bolsas integrais concedidas pelo Prouni ou pela própria instituição, em cursos efetivamente nela instalados.
[...]
Art. 10. A instituição de ensino superior, ainda que atue no ensino básico ou em área distinta da educação, somente poderá ser considerada entidade beneficente de assistência social se oferecer, no mínimo, 1 (uma) bolsa
de estudo integral para estudante de curso de graduação ou seqüencial de formação específica, sem diploma de curso superior, enquadrado no § 1º do art. 1º desta Lei, para cada 9 (nove) estudantes pagantes de cursos de graduação ou seqüencial de formação específica regulares da instituição, matriculados em cursos efetivamente instalados, e atender às demais exigências legais92 (BRASIL, 2005a. Sem grifos no original).
FIGURA 4 – CONDIÇÕES A SEREM OBSERVADAS PELOS CANDIDATOS A UMA BOLSA PELO PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS
FONTE: A autora (2017), a partir do expresso na Lei n. 11.096/2005.
NOTA: Os candidatos pré-selecionados pelo MEC ainda devem passar pelo processo de seleção interna da IES.
92 A lei n. 12.101/2009, que dispõe sobre a certificação de entidades beneficentes de assistência social, revogou alguns dispositivos da lei 11.096/2005, particularmente dos artigos 10 e 11,
estabelecendo critérios mais restritivos: uma bolsa para cada 5 estudantes pagantes, sendo possível que a proporção seja de 1:9 desde que preenchidas com bolsas parciais de 50% para atingir a proporção 1:5. Para maiores informações, vide art. 13 e art. 13-A (BRASIL, 2009).
É digno de nota o fato de que o art. 10 atrela o reconhecimento da condição de entidade beneficente de assistência social à uma proporção menor de alunos pagantes por bolsas integrais na comparação com as demais IES. A proporção de 1:9 garante um número maior de bolsas do que a proporção de 1:10,7, conforme pode-se verificar nas Figuras 6 e 8 adiante. A regra a ser observada pelas IES beneficentes é a mesma definida pela MP n. 213/2004 e foi a utilizada na implementação do programa, nas bolsas distribuídas no ano letivo de 2005. Esta espécie de disposição transitória é objeto do art. 5º inclusive, que reafirma este critério para todas as IES para o primeiro ano do programa.
Uma questão interessante ainda a ser analisada, em que pese não ser tratada nesta tese, é se a exigência de uma proporção maior de bolsas para as IES beneficentes de assistência social induziu de alguma forma mudanças no perfil das IES privadas, ou seja, investigar se existem casos de instituições que deixaram de ser beneficentes de assistência social no período de vigência do ProUni. A própria lei antevê a possibilidade desse efeito em seu artigo 13:
Art. 13. As pessoas jurídicas de direito privado, mantenedoras de instituições de ensino superior, sem fins lucrativos, que adotarem as regras de seleção de estudantes bolsistas a que se refere o art. 11 desta Lei e que estejam no gozo da isenção da contribuição para a seguridade social de que trata o § 7o do art. 195 da Constituição Federal93, que optarem, a partir da data de publicação desta Lei, por transformar sua natureza jurídica em sociedade de fins econômicos, na forma facultada pelo art. 7o-A da Lei no 9.131, de 24 de novembro de 1995, passarão a pagar a quota patronal para a previdência social de forma gradual, durante o prazo de 5 (cinco) anos, na razão de 20% (vinte por cento) do valor devido a cada ano, cumulativamente, até atingir o valor integral das contribuições devidas.
Parágrafo único. A pessoa jurídica de direito privado transformada em sociedade de fins econômicos passará a pagar a contribuição previdenciária de que trata o caput deste artigo a partir do 1º dia do mês de realização da assembléia geral que autorizar a transformação da sua natureza jurídica, respeitada a gradação correspondente ao respectivo ano (BRASIL, 2005a).
93 CF/1988, art. 195, § 7º: “São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei”.
FIGURA 5 – PROPORÇÃO DE BOLSAS A SEREM DISTRIBUÍDAS POR IES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO CONTRAPARTIDA DO PROUNI EM FUNÇÃO DO NÚMERO DE ESTUDANTES PAGANTES
Estudantes pagantes matriculados no período anterior
ß
Número de bolsas integrais
FONTE: A autora (2017), com base na Lei n. 11.096/2005.
NOTAS: A proporção observada é de 1:9.
Na distribuição das bolsas deve ser considerada a proporção de Negros (pretos e pardos) e indígenas autodeclarados no último levantamento censitário do IBGE na UF em que se localiza a IES.
FIGURA 6 – PROPORÇÃO DE BOLSAS A SEREM DISTRIBUÍDAS POR IES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO CONTRAPARTIDA DO PROUNI EM FUNÇÃO DO NÚMERO DE ESTUDANTES PAGANTES CONSIDERANDO AS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 12.101/2007
Estudantes pagantes matriculados no período anterior
ß
Número de bolsas integrais
Número de bolsas parciais de 50%
FONTE: A autora (2017) com base na Lei n. 11.096/2005 e as alterações introduzidas pela Lei n.
12.101/2009 (particularmente o disposto nos art. 13 e art. 13-A).
NOTAS: A proporção observada é de 1:9, sendo necessária a distribuição de bolsas parciais até atingir a proporção 1:5 (no exemplo foram distribuídas apenas bolsas de 50%).
Na distribuição das bolsas deve ser considerada a proporção de Negros (pretos e pardos) e indígenas autodeclarados no último levantamento censitário do IBGE na UF em que se localiza a IES.
Outro aspecto que merece relevo é a possibilidade concedida às IES com fins lucrativos ou sem fins lucrativos não beneficentes, nos termos do parágrafo 4º do art. 5º, de adotar outros critérios para distribuição de bolsas em função da receita anual:
Art. 5º [...]
§ 4º A instituição privada de ensino superior com fins lucrativos ou sem fins lucrativos não beneficente poderá, alternativamente, em substituição ao requisito previsto no caput deste artigo, oferecer 1 (uma) bolsa integral para cada 22 (vinte e dois) estudantes regularmente pagantes e devidamente matriculados em cursos efetivamente nela instalados, conforme regulamento a ser estabelecido pelo Ministério da Educação, desde que ofereça, adicionalmente, quantidade de bolsas parciais de 50% (cinqüenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento) na proporção necessária para que a soma dos benefícios concedidos na forma desta Lei atinja o equivalente a 8,5% (oito inteiros e cinco décimos por cento) da receita anual dos períodos letivos que já têm bolsistas do Prouni, efetivamente recebida nos termos da Lei no 9.870, de 23 de novembro de 1999, em cursos de graduação ou seqüencial de formação específica (BRASIL, 2005a.).
Portanto, guardando coerência com a ementa, o conteúdo da lei impõe critérios bastante restritivos em relação às instituições beneficentes de assistência social se comparado com uma grande elasticidade no trato das demais, como é possível perceber nas Figuras 6, 7 e 8. Essa permissividade concedida às IES com fins lucrativos e sem fins lucrativos não beneficentes pode talvez ser explicada como sendo um mecanismo de atração para o Programa, já que estas não têm a obrigação de aderir. Além disso, convém notar que a contrapartida a ser dada por essas instituições, considerando-se o teor do § 4º do art. 5º, é implementada paulatinamente, abrangendo apenas os períodos letivos com matriculados pelo Programa (BRASIL, 2005a).
Outro mecanismo estabelecido pela lei encontra-se no artigo 14 que prevê prioridade para essas instituições quando da distribuição dos recursos do FIES (BRASIL, 2005a).
Não há dados disponíveis sobre o número total de IES privadas por categoria administrativa (a saber: com fins lucrativos, entidade beneficente de assitência social e sem fins lucrativos não beneficente). Há no sítio do ProUni um único gráfico que aponta que, no período compreendido entre o segundo semestre de 2005 e o ano de 2014, as IES com fins lucrativos concentravam 57% das matrículas de bolsistas ProUni, as IES beneficentes de assistência social concentravam 26% e as IES sem fins lucrativos não beneficentes detinham 17% (BRASIL/MEC/SISPROUNI, 2005/2 – 2014). Eis mais um aspecto a suscitar o interesse de novas pesquisas.
FIGURA 7 – PROPORÇÃO DE BOLSAS A SEREM DISTRIBUÍDAS POR IES SEM FINS LUCRATIVOS NÃO BENEFICENTES E IES COM FINS LUCRATIVOS PARTICIPANTES DO PROUNI
Estudantes pagantes matriculados no período anterior
ß
Número de bolsas integrais
FONTE: A autora (2017), com base no caput do art. 5º da Lei n. 11.096/2005.
NOTAS: A proporção observada no exemplo é de 1:10,7.
Na distribuição das bolsas deve ser considerada a proporção de Negros (pretos e pardos) e indígenas autodeclarados no último levantamento censitário do IBGE na UF em que se localiza a IES.
Já o art. 6º refere-se à redisponibilização das vagas abertas em face da evasão.
Art. 6º
[...] sempre que a evasão dos estudantes beneficiados apresentar discrepância em relação à evasão dos demais estudantes matriculados, a instituição, a cada processo seletivo, oferecerá bolsas de estudo na proporção necessária para estabelecer aquela proporção (BRASIL, 2005a).
FIGURA 8 – PROPORÇÃO DE BOLSAS A SEREM DISTRIBUÍDAS POR IES SEM FINS LUCRATIVOS NÃO BENEFICENTES E IES COM FINS LUCRATIVOS PARTICIPANTES DO PROUNI EM FUNÇÃO DA RECEITA ANUAL
Estudantes pagantes matriculados no período anterior
ß
Número de bolsas integrais
+
Quantidade de bolsas parciais de 50% ou de 25% na proporção necessária para que a soma dos benefícios concedidos na forma da Lei atinja o equivalente a 8,5% da receita anual dos
períodos letivos que já têm bolsistas do ProUni.
FONTE: A autora (2017), com base no §4º do art. 5º da Lei n. 11.096/2005.
NOTAS: A proporção observada no exemplo é de 1:22.
Na distribuição das bolsas deve ser considerada a proporção de Negros (pretos e pardos) e indígenas autodeclarados no último levantamento censitário do IBGE na UF em que se localiza a IES.
Apesar de reconhecer o fato de que a evasão é uma realidade, o texto que institui o Programa não toma essa questão como um problema. O tratamento é o de uma fatalidade com a qual se deve conviver. Não há – como de resto não há no trato da Educação Superior – a preocupação nem com o estabelecimento de mecanismos que previnam a evasão, tampouco ações que possam reverter o quadro. Basta que a proporção de bolsas por matrículas pagas seja restabelecida. Contudo, a publicação de duas Portarias do MEC procura adotar mecanismos para garantir a permanência dos estudantes. A Portaria n.596, de 23 de fevereiro de 2006, alterada
pela Portaria n. 1.515, de 31 de agosto de 2006, institui a concessão de bolsa-permanência no valor de R$300,00 aos bolsistas integrais cujos cursos tenham no mínimo seis semestres e seis horas de atividades diárias (BRASIL/MEC, 2006a;
BRASIL/MEC, 2006b).
Um elemento que merece ser destacado é o caráter de política de ação afirmativa contido no texto e que não deixa de ser um critério importante a ser considerado adiante, quando da realização da avaliação da política. Além dos elementos enunciados nos artigos 1º e 2º, que tomam como requisitos para a
Um elemento que merece ser destacado é o caráter de política de ação afirmativa contido no texto e que não deixa de ser um critério importante a ser considerado adiante, quando da realização da avaliação da política. Além dos elementos enunciados nos artigos 1º e 2º, que tomam como requisitos para a