A institucionalização da participação social acontece no Brasil no final da década de 1980, via a Constituição Federal (BRASIL, 1988), a qual se concretiza a partir da reivindicação de maior participação da sociedade nos processos de tomadas de decisão e gestão das políticas públicas. Segundo Garbeline e Laranja (2017), a Constituição Federal é o marco da legalidade da questão social, um avanço na gestão das cidades. A abordagem sobre a participação social nos processos de planejamento e ordenamento do território ocorreu especialmente com a demanda para participação nos planos urbanos, como o Plano Diretor Municipal, sendo reforçada em 2001, pelo Estatuto da Cidade de acordo com Aguiar e Cunha (2017).
Tais instrumentos, de acordo com França (2016, p. 110) “favorecem a participação na elaboração, na implementação e na avaliação do Plano Diretor e dos demais programas e projetos que visem ao desenvolvimento urbano municipal, o que deve ocorrer por meio das audiências e consultas públicas”. Porém, a prática concreta da participação, mesmo sendo enfatizada e discutida, apresenta resistência quanto à sua legitimação, reflexo de metodologias ineficazes que, muitas vezes privilegiam apenas o interesse econômico e os agentes sociais de maior influência. Para Villaça (2005), a pressão da elite ainda permanece como agente ativo, os tomadores de decisão, em oposição com os agentes passivos, o qual retrata o povo que não tem o poder diante das decisões.
Conceitualmente, os processos participativos remetem diretamente aos processos sociais. Como colocado por Milani (2008), “a participação é parte integrante da realidade social na qual as relações sociais ainda não estão cristalizadas em estruturas. Sua ação é relacional; ela é construção da/na transformação social” (MILANI, p. 560, 2008). Assim, a participação acontece a partir de um processo em que diversas camadas da sociedade tornam- se parte da produção e gestão de uma determinada ação, que a afeta diretamente.
A participação é uma conquista das sociedades na busca pela democratização. Carvalho (1998) reforça a participação social a qual diz respeito à construção de espaços que criam interconexões entre os gestores e a sociedade. Villaça (2015) corrobora, e afirma que a participação social é um conceito amplo, com dificuldades práticas de operacionalização, mas é um dos pilares do processo de construção da democracia, com uma população com voz ativa, sendo tratada como agente ativo nas decisões. Porém, a participação apresenta diversos desafios,
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o problema principal é a participação social sendo raramente reconhecida, prevalecendo sobre a opinião da população os objetivos das partes interessadas, permanece o objetivo de um crescimento econômico. Assim, a participação da sociedade enfrenta dificuldades como a deficiência no sistema legal, manipulação de interesses econômicos, a quase inexistente divulgação de informações referentes a gestão urbana ambiental (GARBELINE; LARANJA 2017, p. 221).
Nesse sentido, a participação social remete à construção de um “modelo geral/ideal na relação sociedade/Estado” (GOHN, 2003, p. 57), em que “o conceito de mobilização encontra-se ressignificado no sentido de direcionamento para alcance de objetivos comuns” (GOHN, 2003, p. 57). A autora ainda reforça que a participação social objetiva fortalecer a sociedade civil para a construção de caminhos que apontem para uma nova realidade social, sem exclusões e desigualdades (GOHN, p.67, 2019).
Garbeline e Laranja (2017) apresentam como principal vantagem da participação a possibilidade das pessoas afetadas pelas decisões fazerem-se presentes e por ser um mecanismo de troca de informações. Isso permite que os órgãos responsáveis pelas decisões sejam sensíveis para aspectos que vão além do próprio projeto. Ainda segundo tais autores no planejamento urbano-ambiental, considerando a totalidade do território, a participação social deveria ocorrer passo a passo com os estudos, os agentes sociais deveriam estar envolvidos nos temas e nos indicadores socioambientais, mas tal processo não ocorre na prática (GARBELINE; LARANJA, 2017 p.221).
Porém, a obrigatoriedade da participação pela realização de audiências públicas, prática comum e exercida na área de estudo pela Fundação Renova, desconsidera a qualidade da participação, não assegura a real inserção da população em decisões sobre os projetos, especialmente os ambientais. A participação se aplica nas últimas etapas dos projetos de planejamento, sem tempo ou amadurecimento suficiente para uma decisão (GARBELINE; LARANJA 2017, p. 221). Esse mecanismo torna-se ainda mais contraditório, na medida que as decisões são tomadas, em sua maioria, nas audiências que ocorrem em regiões não atingidas pelo rejeito, em horário comercial, dificultando a participação pessoas realmente atingidas.
Dialogando com o conceito de Ordenamento Territorial, Garbeline e Laranja (2017) também alertam que o principal desafio para a participação é criar uma forma mais ativa de representatividade, para que o processo de decisão incorpore a informação coletada/ouvida, é necessário que tenha uma redistribuição de poderes.
Assim, para a construção de um território democrático e integrador a participação social é essencial, mas a metodologia de participação deve ser revista, indo além de meras consultorias ou audiências públicas – participação passiva – e ressaltando processos que
exaltam a população na tomada de decisões – participação ativa. Como exemplo desse tipo de metodologia, que leva em consideração as decisões culturais e sociais, ressalta-se a cartografia social proposta que permite construir um conhecimento integral de um “território”, utilizando instrumentos técnicos e de vivência.
O próximo capítulo apresenta o desastre-crime e seus impactos do município de Barra Longa, como também faz uma introdução ao Plano de Manejo de Rejeito.
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4 O ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE FUNDÃO E O PMR
O capítulo 4 retrata o acontecimento do rompimento da barragem de Fundão e suas implicações sobre o território atingido do município de Barra Longa. Além disso, o capítulo aborda também como foi dividido o Plano de Manejo de Rejeito assim como as etapas para sua execução.