Os Estados Unidos na década de 1920 proporcionaram a formação de ideias para a introdução de medidas que demonstrassem a realidade social quando reuniram um comitê presidencial com a função de elaborar um relatório denominado “Tendências Sociais Recentes”. A ação do referido comitê presidencial se aproximou muito do conceito usado para indicadores atualmente (RUA, 2004).
Nas décadas seguintes, mais precisamente após a Segunda Guerra Mundial, o modelo utilizado em países como os Estados Unidos, os da Europa e o Japão, proporcionou a elaboração de indicadores voltados à economia (indicadores econômicos), pois naquele momento pós-guerra presumia-se que o nível de produção apontava o estágio de desenvolvimento de determinado país (SANTAGADA, 2007).
O paradigma apontado começou a sofrer mudanças nos anos 1960. Esse feito ocorreu nos EUA, quando houve a percepção de que somente os índices de desenvolvimento econômico, como o PIB per capita, não apontavam as lacunas existentes no processo de desenvolvimento social. Em 1966, uma obra coletiva, organizada por Raymond Bauer, introduziu a expressão e a reflexão sobre os indicadores sociais, cuja finalidade era avaliar as alterações socioeconômicas na sociedade americana decorrentes da corrida espacial (SANTAGADA, 2007).
Na década de 1970, houve um grande avanço na confecção de indicadores sociais patrocinados por organismos nacionais e internacionais (ONU, OCDE, PNUD, OMS e outros), com a divulgação de índices regionais, nacionais e supranacionais permitindo, inclusive, a comparação das condições de vida entre os países (MPOG, 2010).
Nos anos 1980, a crise fiscal e a visão de um estado mínimo economicamente eficiente, adotada principalmente na Inglaterra e nos EUA, levaram a certo desprezo pelos indicadores sociais. A partir da década de 1990, contudo, os indicadores sociais e ambientais assumiram papel de destaque quando novos temas, como desigualdade social, qualidade de vida, direitos humanos, liberdades políticas, desenvolvimento sustentável, responsabilidade social e biodiversidade, passaram a compor a pauta de governo da maioria das nações (MPOG, 2010).
A literatura sobre indicadores é vasta e apresenta vários conceitos sobre o tema. Segundo Ferreira, Cassiolato e Gonzáles (2009), indicadores são medidas tanto de caráter quantitativo como qualitativo, que apresentam um significado único e são utilizados para organizar e sistematizar informações relevantes dos elementos envolvidos em uma determinada observação.
Conforme Rua (2004), os indicadores são medidas que demonstram ou quantificam um insumo, um resultado, ou seja, determinada característica do objeto estudado. De acordo com o IBGE (2005), os indicadores são ferramentas constituídas de variáveis que, associadas a partir de diferentes configurações, expressam significados mais amplos sobre os fenômenos a que se referem. Na visão de Magalhães (2004), são abstrações ou parâmetros
representativos, concisos, fáceis de interpretar e de ser obtidos, usados para ilustrar as características principais de determinado objeto de análise.
Kayano e Caldas (2002) apontam que indicadores são instrumentos valiosos para o controle da gestão, verificação e medição da eficiência e eficácia, não somente da administração privada, como também da pública, por proporcionar uma comparação entre os temas estudados das localidades envolvidas em uma avaliação de políticas públicas. Dessa forma, os indicadores são instrumentos para a gestão, pois eles sintetizam informações, que permitem mesurar fenômenos, podendo, assim, ser utilizadas para verificação, observação, demonstração e avaliação de determinados aspectos de uma realidade social sob análise.
Segundo PMGO (2010), há várias classificações para indicadores, destacando-se as seguintes: quanto à natureza do indicador, área temática, complexidade, objetividade, gestão do fluxo de implementação de programas e avaliação de desempenho.
Os indicadores de gestão do fluxo de implementação de programas possuem uma grande importância para a equipe gerencial do programa no gerenciamento do processo de formulação e implementação das políticas públicas, pois, assim, é possível separar os indicadores de acordo com a sua aplicação nas diferentes fases do ciclo de gestão (PMGO, 2010).
Na visão de Bonnefoy (2005) e Jannuzzi (2005), os indicadores podem ser de:
I. Insumo (input indicators): são indicadores ex-ante facto que têm relação direta com os recursos a serem alocados, ou seja, é a medida de recursos . Exemplo: o gasto per capita com educação.
II. Processo (throughput indicators): são indicadores intermediários de esforço operacional para obtenção dos resultados, ou seja, medem o nível de utilização dos insumos alocados. Exemplo: o percentual de liberação dos recursos financeiros.
III. Produto (output indicators): medem o alcance das metas físicas. São medidas ex-post facto que servem para mensurar os resultados efetivos das políticas. Exemplos: o percentual de quilômetros de estrada entregues, de armazéns construídos e de crianças vacinadas em relação às metas físicas estabelecidas. IV. Resultado (outcome indicators): essas medidas expressam, direta ou
indiretamente, os benefícios no público-alvo decorrentes das ações empreendidas no contexto do programa e têm particular importância no contexto de gestão pública orientada a resultados. Exemplos: as taxas de morbidade (doenças), de reprovação escolar e de homicídios.
V. Impacto (impact indicators): possuem natureza abrangente e multidimensional, têm relação com a sociedade como um todo e medem os efeitos das estratégias governamentais de médio e longo prazos. Na maioria dos casos estão associados aos objetivos setoriais e de governo. Exemplos: o Índice Gini, que mede a distribuição de renda, e o PIB per capita.
Na concepção de Clark e Sartorius (2004), os indicadores de desempenho são medidas de fatores de produção, processos, produtos, resultados e impactos relacionados com projetos, programas ou estratégias de desenvolvimento. Através deles, os gestores podem detectar o progresso registrado, demonstrar resultados e tomar medidas corretivas para melhorar a prestação de serviços. Ainda, segundo os autores, os indicadores podem identificar problemas através de um sistema antecipado de aviso para que se tomem as devidas medidas corretivas (ADAMI, 2008).