3.1 – O processo de avaliação em retrospectiva
Geralmente, o processo de avaliação do ensino superior depende de dois fatores. Em primeiro lugar, do estágio de seu desenvolvimento e complexidade; em segundo, da relevância que o país e, mais especialmente, a própria sociedade atribuem a ele.
É interessante estabelecer um paralelo entre a avaliação existente na pós-graduação brasileira e a do ensino de graduação. A pós-graduação brasileira foi institucionalizada nos anos 1970, em consequência da Lei da Reforma Universitária de 1968. Ela foi inspirada principalmente no modelo norte-americano, combinando o ensino de graduação com o de pós- graduação, e este com os graus de mestrado e doutorado. O importante, no entanto, para este trabalho, é mostrar que, desde a criação desses programas, principalmente nas universidades federais, foi idealizada e implementada uma avaliação, com critérios discutidos com a comunidade científica e acadêmica. Essa avaliação implicou um acompanhamento do desenvolvimento e dos resultados alcançados por tais programas, com uma correspondente nota de avaliação de A a E, que hoje varia de 1 a 7. Essa avaliação redundou também em critérios para o financiamento e distribuição de bolsas de estudos para os cursos de pós-graduação.
A avaliação é promovida pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal do Nível Superior (Capes), um órgão do MEC, mas com independência no seu funcionamento e orçamento. A Capes é também responsável pela autorização e fechamento desses programas e pela política de pós-graduação. Tal avaliação tem sido bastante discutida, sofrido pequenas mudanças, mas pode-se afirmar que ela não foi desenhada nem tem sido aprimorada no sentido de garantir autonomia e independência aos programas ou até mesmo a sua gestão pelas universidades. É interessante também observar que os programas de pós-graduação são de pesquisa. Essa atividade representa um dos aspectos mais importantes na avaliação do corpo docente e é valorizada pelo o corpo discente. A Capes não se ocupa do financiamento da pesquisa propriamente dito.
A pós-graduação stricto sensu é um dos poucos pontos de convergência entre o MEC e o MCT.
De fato, há uma considerável distância entre as políticas e o funcionamento do ensino superior e da pesquisa científica no Brasil, embora, de certa forma, operem vinculadas na pós- graduação. Apesar de alguns esforços pontuais, como o Programa Especial de Treinamento (PET) da Capes, para alunos de graduação, e das Bolsas de Iniciação Científica (IC) do CNPq para a iniciação de graduandos em atividades de pesquisa, o ensino de graduação e a pesquisa ainda não estão estreitamente vinculados neste país. Isso pode ser explicado por várias razões, como por um tipo de ensino anterior à reforma universitária, que não se adaptou às novas normas, mas, ao contrário, criou os programas de pós-graduação isolados dos departamentos originais, separando, assim, inclusive fisicamente, os doutores-pesquisadores do corpo docente dos departamentos de não doutores e não pesquisadores que atuariam no ensino de graduação. Muito embora mestres e doutores sejam indicadores essenciais para o ensino de graduação.
Pode-se afirmar, entretanto, que a pós-graduação brasileira forma mestres e doutores de qualidade internacional, promove a publicação de trabalhos originais no país e no exterior, é avaliada e desenvolve a pesquisa. Tanto a avaliação dos programas quanto a dos projetos de pesquisa e dos trabalhos que pretendem ser publicados, é uma avaliação externa constante e permanente. Os estudantes também são avaliados por membros externos das bancas examinadoras. Há por parte do MCT e do próprio CNPq, a preocupação de traçar uma política de desenvolvimento científico e tecnológico com prioridades e rumos, assim como a de acompanhar e avaliar os sucessos alcançados nessa área.
Comparando esse cenário com o ensino de graduação nas universidades brasileiras, assim como em outras instituições, como centros e faculdades, vemos que a realidade é bem outra. E pode-se perguntar por que, em um mesmo país, na pós-graduação, foi desenhado e aplicado um modelo de avaliação e de regulação bastante exitoso, até mesmo copiado por outros países latino-americanos, e não houve o mesmo empenho na graduação? O que impediu que a avaliação fosse pensada em conjunto para esses dois níveis de ensino?
Vale a pena observar, na citação de Martins89, como, para a pós-graduação brasileira,
as dimensões normativa, verificadora e controladora da regulação se uniram organicamente com a avaliação desse nível de ensino:
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Considerando o momento dos anos 60, pode-se perceber que o desenvolvimento da avaliação na educação superior no Brasil tem dois importantes fatores de impulsão. De um lado, a implantação da sistemática de autorização e reconhecimento de cursos de graduação e de credenciamento de cursos de pós-graduação stricto sensu, ocorrida a partir da Lei n.º 4.024, de 196190
, e, mais adiante, da Lei n.º 5.540, de 1968, e do Decreto-lei n.º 464, de 1969. De outro lado, a pós-graduação brasileira, por meio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), logrou construir, a partir de 1976/77, um dos mais completos sistemas de avaliação de desempenho de cursos de mestrado e doutorado. Tal sistema, desde 1983, com a Resolução n.º 5, do Conselho Federal de Educação, integrou-se com a sistemática oficial de credenciamento de cursos (hoje reconhecimento, após a Lei n.º 9.394, de 1996), configurando um amplo sistema de avaliação e de regulação, com objetivos pedagógicos, de desenvolvimento e fomento e de chancela legal por parte dos órgãos competentes.
De acordo com esse autor, houve uma integração normativa quanto ao credenciamento/reconhecimento de cursos e à definição dos critérios para esses procedimentos, mas não necessariamente em relação à avaliação da qualidade. Serão agora analisadas as práticas avaliativas adotadas após a promulgação da segunda LDB, no cenário político mais amplo.
O papel do ensino superior no Brasil foi crescentemente sendo adotado como uma política de estado mais abrangente. Do ponto de vista da sociedade, esse fenômeno foi tomando forma com a paulatina participação de intelectuais e pesquisadores e se acelerou, ainda nessa classe, após a reforma universitária de 1968.
Mesmo entre especialistas, não era possível distinguir uma frustração ou necessidades relacionadas à qualidade do ensino. Não havia posicionamento de empresários e sequer o governo lidava com a qualidade como se fosse um problema. Como vimos, a regulação era soberana e conduzia a uma supervisão que nada tinha de avaliação.
De outro lado, o processo histórico de regulação no Brasil não evoluiu para a avaliação. Ela, como vimos, foi proporcionada a partir de uma ruptura no processo de regulação com a extinção do CFE. Em diversos países europeus e nos Estados Unidos, a avaliação surgiu ou como aperfeiçoamento do processo de centralização do estado (França), ou como ampliação das garantias de exercício profissional ou, ainda, como mobilização do processo de formação no sentido de garantir às massas ou ao conjunto da população uma formação adequada no sentido das demandas do mercado de trabalho (Inglaterra).
Ou seja, a avaliação era uma política que tinha relação direta com demandas sociais, seja da própria comunidade acadêmica, seja de empregados ou empregadores.
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No Brasil, durante a gestão do CFE como principal órgão governamental a executar as políticas ao ensino superior, o processo de regulação não respondia, de fato, a nenhuma demanda e, portanto, não havia nenhuma pressão para que viesse a se constituir em uma atividade de avaliação. As causas dessa ausência de demanda podem estar no próprio estágio de organização do ensino superior e certamente refletem a capacidade do mercado de trabalho absorver profissionais de nível superior. O fenômeno da expansão, que se acelerava a partir dos anos 70, não foi suficiente para trazer à tona a questão da avaliação. A expansão colaborava ou expressava uma organização do ensino superior que não traria, até final dos anos 90, a questão da avaliação como preocupação.
Um dos aspectos da expansão que vale a pena compor no período pós-reforma até os anos 90, do ensino superior brasileiro, era o da modalidade ou finalidade dos cursos. Eram principalmente aqueles de maior demanda, os que formavam profissionais liberais, os grandes responsáveis pela expansão.
Espelhados nos cursos de sucesso, as instituições, especialmente as privadas, captavam docentes híbridos, ou seja, que mantinham, além da docência, militância profissional não acadêmica na área de atuação do curso. Essa atividade docente era, obviamente, de baixa institucionalidade e não contribuía para uma inserção mais ampla do docente na IES. Por outro lado, a universidade concebida como um espaço integrado de pesquisa, ensino e extensão, ampliava a carreira docente e, em todos os cursos, criava uma tradição de qualidade voltada ao esforço intelectual pleno. Dessa forma, os docentes universitários tendiam a se tornar profissionais acadêmicos como cientistas ou pesquisadores. Essa classe se ampliava na medida da expansão do setor público e tornava-se, também, sindicalizada e ativa em relação aos seus direitos, tais como salários, estabilidade, condições de trabalho e paridades nacionais. Apoiados nessa tradição, surgiram, como personagens frequentes do ensino superior, os docentes profissionais não institucionais, os horistas que exerciam a docência em diversas instituições de ensino superior ao mesmo tempo ou no mesmo período. Esses são resultados diretos do ordenamento de custos, principalmente, das instituições privadas.
Pelo lado mais sensível de uma instituição – seu corpo docente – a expansão vivia uma diversidade que tendia a afastar os critérios organizacionais entre as IES públicas e as privadas.
Nem por um lado, nem por outro, porém, a questão da qualidade ou da avaliação para gestão da qualidade foi levada em consideração. Ficava, assim, esse tema como um indicador difícil de ser qualificado. Ela não era uma preocupação de pesquisadores em relação ao seu trabalho. Ela tampouco representava uma preocupação dos docentes profissionais. Passava longe das agendas das instituições privadas e era vista pela pública como uma ameaça ao processo de autonomia. A questão da qualidade era, no máximo, uma preocupação de certos pesquisadores, quase sempre protagonistas ou especialistas em questões relativas ao ensino, que comparavam as formas de organização das IES públicas com as das IES privadas. Outra preocupação que envolvia, de certa forma, a qualidade se associava ao temor do setor privado em ser regulado por questões subjetivas ou imprecisas.
A sociedade e as instituições não agendaram ou organizaram a questão da qualidade em relação ao governo. Do ponto de vista dos governos, ou do Estado, a regulação e a supervisão delegadas ao CFE eram suficientes e não havia reações sociais amplas. O próprio fenômeno do fechamento do CFE dependeu mais das amizades do então presidente da República do que de fatos, que, de resto, sempre foram esparsamente relatados em toda trajetória do Conselho.
A frustração das demandas, de quem emprega e de quem se forma, estabelecidas especialmente pela superação das atitudes corporativistas, segundo as quais o diploma, em si, era um acesso ao exercício profissional, representava, por mais heterogêneo que fosse o mercado de profissões, um problema social. O seu contrário, em que somente poucas instituições privadas, muito caras para quem as cursava, e públicas, cujo ingresso era muito difícil, conseguiam diplomar futuros profissionais bem empregados, fornecia uma nova dimensão para a questão da qualidade e, portanto, da avaliação. Era a qualidade do egresso do curso, seu aproveitamento, que conduzia as oportunidades do egresso.
Esses e outros temas, como o elevado custo da formação e o papel abrangente de instituições universitárias, especialmente as públicas, vis-à-vis os seus custos públicos, trouxeram a sociedade para o debate sobre qualidade, serviços e finalidades do ensino superior brasileiro. Essa participação foi – e ainda é – insuficiente para que a avaliação surgisse como uma alternativa de gestão do ensino superior.
Coube ao Estado, calcado na percepção e no senso comum, justamente no governo subsequente ao que fechou o CFE, reconstruir algo mais moderno ou que pudesse representar uma ação aparente do governo para a sociedade em relação ao ensino superior. Nesse caso,
notamos que as motivações também eram erráticas e focadas em diversidades que, de alguma forma, concorreram com a própria avaliação, ou sua principal finalidade anunciada. A avaliação organizada como medida de compromisso de instituições com a sociedade e não como forma de regulação burocrática era prejudicada por um conjunto de regras e atitudes e, especialmente, pela reação generalizada de mantenedores, dirigentes, pesquisadores, docentes e especialistas de IES públicas e privadas.
Não se produziam consensos nem sequer quanto à aplicação dos critérios e padrões de qualidade desenvolvidos. Os mesmos cursos de graduação poderiam receber indicadores de avaliação distintos se fossem ofertados por universidades, centros universitários ou faculdades. No entanto, independentemente da característica da organização institucional à qual se vinculavam, os cursos de graduação tinham a mesma responsabilidade na diplomação dos alunos. A avaliação e a regulação da educação superior no Brasil se organizaram, em linhas gerais, como expressão da responsabilidade do estado em garantir qualidade mínima à oferta de cursos superiores. Seu estágio próprio, explícito e definido em metodologias e processos, não chegou antes de 1995.
Tratava-se de estabelecer um padrão mínimo e comum ao início de novos cursos em todas as suas dimensões (corpo discente, docente, currículos e instituições). O foco foi, durante longo tempo, em insumos e resultados e não em processos ou mecanismos. Isso, em parte, em função do tardio processo de avaliação institucional que, de fato, não foi decisivo e nem gerou mobilização capaz de evitar que fosse substituído por uma gama de procedimentos de avaliação externa organizada pelos governos.
De fato, o arcabouço da regulação no país, até a Nova LDB, jamais levou em consideração, em sua constituição, aspectos relacionados à avaliação, seja institucional, seja externa. Todo o sistema foi definido a partir de regras e normas que não incorporavam instrumentos de avaliação, padrões de qualidade ou avaliação de desempenho.
Um aspecto relevante para nosso tema é o registro advindo da trajetória da regulação e supervisão do Ensino Superior no Brasil, que trata das diferenças entre o setor público e o privado.
Como vimos, essa diferença era tênue no início. A primeira universidade criada no Brasil, por exemplo, era uma reunião de instituições privadas. Também eram consideradas privadas as instituições clérigas e muitas articuladas por estados e municípios.
A legislação e as normas educacionais foram evoluindo e convivendo com os sistemas federal, estadual e privado. O processo de contratação e carreira pública a que eram submetidos os docentes de instituições federais, caracterizado pelo controle e centralização dos Governos, foi distanciando as federais das privadas ou das estaduais.
Chegou-se ao ponto de uma universidade federal, a Universidade do Brasil, ser utilizada como exemplo ou como modelo de organização institucional para fins de regulação e supervisão do então Conselho Nacional de Educação.
Com a criação do Conselho Federal de Educação, o distanciamento entre instituições públicas e privadas foi se alargando. A formação de uma classe de intelectuais vinculada ao setor público federal foi protagonista de debates e posições que tendiam a limitar a visão das instituições privadas a um simples e mínimo projeto de formação.
A paulatina relevância da universidade como um local de pesquisa integrada ao ensino, especialmente em decorrência da Reforma de 1968, e a expansão de pesquisadores e cientistas entre os docentes, financiados pelas agências de fomento e de bolsas, ampliou a qualidade do espaço formador e tornou o ambiente público cada vez mais complexo em relação ao privado. Os elevados orçamentos da atividade da universidade pública afastariam cada vez mais as instituições privadas dos seus padrões de qualidade.
No decorrer das décadas de 70, 80 e 90, as instituições privadas acabaram se conformando a um padrão de formação sem estímulo ou interesse à carreira docente, sem organizar atividades de pesquisa ou extensão e acentuadamente focada em ensino e aulas.
Esse perfil atingiu tanto faculdades ou instituições isoladas, quanto as universidades privadas que se constituíam pela quantidade e diversidade de cursos, muitas vezes cumprindo a conhecida via da construção, acompanhada pelos conselheiros do CFE.
Em 1995, com o estabelecimento do CNE e, em 1996, com a Nova LDB, as instituições privadas eram, com as conhecidas exceções, já estigmatizadas pela ausência de exigências de qualidade e pelo baixo acompanhamento do MEC em relação ao seu desempenho.
Por mais que se constatasse a baixa necessidade de obrigações no processo de expansão, o setor privado era, no entanto, produto de um cartório bastante experiente: o CFE.
Nesse cenário, a ausência de critérios objetivos e extensos dava margem à decisões pouco características em relação aos processos. Ou seja, era possível que processos muito parecidos tivessem decisões bastante distintas. Era possível aos conselheiros obter informações
externas às solicitadas no protocolo ou ainda tolerar pequenas ausências de dados das instituições. O fato era que não havia transparência nas ações do CFE.
É forçoso reconhecer, assim, que a Nova LDB de 1996 promoveu uma nova expansão baseada em critérios de avaliação definidos em portarias e normas públicas.
A expansão acelerada do setor privado continuou nas últimas décadas do século XX e permaneceu no início do século atual, apesar de os mecanismos de avaliação e de regulação também terem se expandido. De qualquer forma, essas avaliações suscitam várias questões.
É importante analisar tanto os textos das leis e normas que orientaram essas práticas, quanto a forma como elas foram divulgadas e aplicadas nas diferentes instituições de ensino superior. Os procedimentos e o processo decisório das gestões do MEC eram obviamente de profundo interesse, já que o Ministério da Educação era o centro das mediações e consensos gerados nos conflitos de interesses advindos do processo de avaliação.
O processo de avaliação do ensino superior brasileiro foi, indubitavelmente, um marco no processo de regulação e supervisão do ensino superior brasileiro a partir de 1995. Isso, no entanto, não significa que tenha havido uma completa reestruturação do setor ou uma reação que o diferenciasse profundamente da situação que atravessava no início dos anos 90. Não. A relevância e a conseqüência das práticas de avaliação nem sempre foram convenientemente separadas do esforço público, imenso, em realizá-la. Os impactos que causaram nas instituições de ensino superior não foram adequadamente estudados e sequer analisados em relação a determinantes externos como empregabilidade e relevância a setores estratégicos da economia ou das políticas sociais. O significado da expansão, focada na portabilidade do diploma para as classes médias e baixas foi, com efeito, um dos grandes sentidos legados pelo processo de avaliação às instituições brasileiras de ensino superior.
Esses méritos sequer podem ser relacionados a um processo de massificação do ensino superior, em um país que não chega a 16% de atendimento de sua população.
O processo de avaliação, tal como pretendemos demonstrar, também evitou ordenar indicadores que fossem além de padrões de qualidade organizados, revistos e reorganizados por uma parcela de especialistas nas diversas áreas e disciplinas do ensino superior. Assim, os indicadores foram se reproduzindo sempre nas mesmas bases, ou seja, as que tratavam dos fatores internos de qualidade a uma determinada organização curricular.
A elaboração de indicadores de desempenho do aprendizado e de estratégias institucionais e sua relevância frente a outros indicadores de resultados, associados à empregabilidade ou à presença de recursos humanos, setorial estratégica, ou ainda à produção intelectual efetiva, ainda não podia, infelizmente, ser alcançado pela avaliação. A desconsideração do processo de aprendizado nos indicadores e a desconsideração da visão da demanda, o papel atribuído aos currículos no processo de avaliação e a participação de outros atores nesse mesmo processo complementavam a lista de problemas.
O processo de avaliação deveria ser relacionado ao processo de expansão no período de 1997 a 2009, não só do ponto de vista educacional, mas também do ponto de vista econômico, político e social.
3.2 – A avaliação como regulação do ensino superior
Com o fechamento do CFE, coube ao MEC, até a recriação do CNE, um ano mais tarde, a responsabilidade pelo processo de regulação da expansão e, especialmente, de supervisão do sistema. Essa ação não foi organizada sem o debate entre alguns especialistas independentes e representantes do setor privado. Para os pensadores do setor privado, a ideia geral era recriar os procedimentos adotados pelo CFE em novas bases de gestão. Para outros especialistas, estava na hora de explodir o cartório. Falava-se até da liberação geral do processo de expansão em troca de