O CONTEXTO DE ELABORAÇÃO DO ANTEPROJETO DE LEI DO SUAS: O PL CEBAS E O PL SUAS COMO ESTARTÉGIAS DE INSTITUCIONALIZAÇÃO DA
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Quando eu agradeço a Deus por não ter ganhado em 1989 e ficar 12 anos na espera, não é porque eu gosto de perder. (...)É porque possivelmente esses 12 anos de espera tenham sido o tempo
necessário para o aprendizado do PT, para que o partido exercesse a sua competência, adquirisse experiência na administração pública. (Luiz Inácio Lula da Silva, 2013, p.17). A Lei 12.435 de 2011, conhecida como a Lei do SUAS, foi sancionada com o objetivo de consolidar as mudanças na política pública de assistência social que se seguiram a partir de 2004, com a aprovação da PNAS e dos posteriores marcos normativos aprovados na esfera federal. A Comissão Intergestores Tripartite - CIT e o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, além do MDS, tiveram grande contribuição neste processo de institucionalização do novo modelo de gestão da política pública, chamado SUAS. A CIT e o CNAS foram as principais arenas de pactuação e deliberação, respectivamente, na esfera federal, que transformaram as negociações entre os governos e a sociedade civil em resoluções e portarias, na tentativa de padronizar serviços, estabelecer formas e critérios de cofinanciamento e organizar uma estrutura burocrático-administrativa da assistência social em todo território nacional, e assim, conformaram um novo padrão de gestão pública a esta política, ainda com muitos desafios para se concretizar.
A nova lei por sua vez, impôs reformulação a LOAS, que apesar de ter instituído em 1993 um sistema descentralizado e participativo para a assistência social, não era autoaplicável, e precisava de outros aparatos para a consolidação de seus princípios e diretrizes. A década de 1990 iniciou o processo de conformação dos mecanismos de gestão da política, mas não avançou no registro dos meios para a organização da gestão dos serviços e das formas de financiamento, nem no monitoramento e avaliação da política, tendo somente em 2004 se conformado um novo arranjo para o sistema descentralizado e participativo da assistência social, denominado SUAS.
A formulação do Projeto de Lei 3077 de 2008, chamado PL SUAS que originou a referida Lei, envolveu inicialmente os gestores da Secretaria Nacional de Assistência Social e do
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MDS, os chamados “policy makers”, que se preocuparam em sistematizar aquilo que já vinha ocorrendo na implementação do SUAS para incluir na Lei. Se considerarmos a teoria do “Ciclo das Políticas” (apresentada no Capítulo 1) para caracterizar o SUAS, pode-se afirmar que a fase de implementação antecedeu a formulação da Lei e esta surgiu exatamente pelas necessidades de se instituir um marco legislativo para a transformação da gestão pública, que vinha se engendrando no campo da assistência social. Porém, o processo decisório que envolveu a aprovação da Lei 12.435 em 2011 significou muito mais do que transpor portarias e resoluções a um corpo jurídico único. Envolveu a articulação e o empenho de muitos sujeitos, diversos interesses, trazendo à baila a relação íntima entre política social e política econômica.
Neste capítulo, nos dedicaremos à análise do processo que envolveu as decisões, seu contexto sociopolítico, os argumentos e os interesses dos diferentes atores na trajetória de elaboração do referido Projeto de Lei, compreendendo que o PL SUAS fazia parte de uma estratégia dos atores do governo federal, especificamente do MDS/SNAS para legitimar no campo jurídico, as mudanças advindas com a implementação do SUAS.
3.1 O contexto da elaboração do anteprojeto da Lei do SUAS pelo MDS
O Projeto de Lei - PL 3077 de 2008, ou PL SUAS, foi elaborado pelos diretores da Secretaria Nacional de Assistência Social e suas equipes de trabalho, com vistas a alterar a lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, a LOAS. Na mensagem de encaminhamento do Ministro Patrus Ananias para o Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, o gestor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome explicita que o sistema descentralizado e participativo referido no artigo 6º da LOAS passaria a ser denominado SUAS, e seus serviços e ações teriam como foco prioritário as famílias (matricialidade sociofamiliar) e como base de organização o território (territorialização das ações). Além disso, era de interesse do Poder Público Executivo estabelecer as regras da gestão da política pública, seu controle social, o monitoramento e a avaliação e ajustes pontuais na LOAS.
O Presidente Lula encaminhou a Mensagem nº 119 ao Congresso Nacional com o Projeto de Lei em 12 de março de 2008, seguindo o que cabe ao Presidente da República conforme
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artigo 61 da Constituição Federal14. O PL SUAS foi apresentado ao Congresso Nacional em 25 de março de 2008, e tramitou em regime de prioridade15. Conforme Regimento Interno da Câmara Federal, “art.158. Prioridade é a dispensa de exigências regimentais para que determinada proposição seja incluída na Ordem do Dia da sessão seguinte, logo após as proposições em regime de urgência”.
Foi distribuído às Comissões de Seguridade Social e Família - CSSF; Finanças e Tributação - CFT; e Constituição e Justiça e de Cidadania - CCJC e tramitou como proposição sujeita à apreciação conclusiva pelas Comissões (ou seja, que dispensa a apreciação do Plenário da Câmara Legislativa).
O anteprojeto de lei encaminhado pelo MDS propunha mudanças na redação dos seguintes artigos da LOAS: 6, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 22 e 36 (art.1º do PL 3077/2008). Propunha também o acréscimo de 4 parágrafos: 6-A, 6-B, 6-C, 6-D (art. 2º do PL 3077/2008). O quadro abaixo demonstra na íntegra as alterações propostas à LOAS pelo PL enviado pelo poder Executivo.
QUADRO 4 – Propostas do Poder Executivo incluídas no anteprojeto de lei para alteração da LOAS
LOAS/1993 Alterações propostas pelo PL 3077/2008 – 1ª Versão Capítulo III – Da organização e da Gestão Capítulo III – Da organização e da Gestão
Art. 6º As ações na área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por essa lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área. Parágrafo único – A instância coordenadora da política Nacional de Assistência Social é o Ministério do Bem-Estar Social.
Art.6º A gestão das ações na área de assistência social fica organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de Assistência Social – SUAS, com os seguintes objetivos:
I – consolidar a gestão compartilhada, o co-financiamento e a cooperação técnica entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a proteção social não-contributiva; II – integrar a rede pública e privada de serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social, na forma do art. 6º-B;
III – estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organização, regulação, manutenção e expansão das ações de assistência social; e
14 Art. 61 – A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição (Constituição da República Federativa do Brasil).
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Quanto a sua natureza, a tramitação de um projeto de lei pode ocorrer em regime de urgência, regime de prioridade ou de tramitação ordinária. O regime de prioridade ocorre com projetos de leis complementares e ordinárias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional, e suas alterações; de lei com prazo determinado; de regulamentação de eleições, e suas alterações; de alteração ou reforma do Regimento Interno da Câmara Federal; são projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Mesa, de Comissão Permanente ou Especial, do Senado Federal ou dos cidadãos (Art.151 do Regimento Interno da Câmara Federal). Cada Comissão tem o prazo de 10 sessões para examinar proposição em regime de prioridade.
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IV – definir os níveis de gestão, respeitadas as diversidades regionais e municipais.
§1º As ações ofertadas no âmbito do SUAS tem como foco prioritário a família e, como base de organização, o território.
§2º O SUAS é integrado pelos entes federativos, seus respectivos conselhos de assistência social e pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta Lei. §3º A instância coordenadora da Política Nacional de Assistência Social é o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Art.6º-A. A assistência social organiza-se pelos seguintes tipos de proteção:
I – proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios da assistência social que visa prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários; e II – proteção social especial: conjunto de serviços, programas e projetos que tem por objetivo a reconstrução de vínculos familiares e comunitários, a defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisições e a proteção de famílias e indivíduos para o enfrentamento das situações de violação de direitos.
Parágrafo único. A vigilância social é um dos instrumentos das proteções da assistência social que identifica e previne as situações de risco e vulnerabilidade social e seus agravos no território.
Art 6º - B. As proteções sociais básica e especial que compõem a rede socioassistencial serão ofertadas de forma integrada diretamente pelos entes públicos ou pelas entidades e organizações de assistência social vinculadas ao SUAS, respeitadas as especificidades de cada ação.
§1º A vinculação ao SUAS é o reconhecimento, pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, de que a entidade de assistência social integra a rede socioassistencial
§2º Para o reconhecimento referido no §1º, a entidade deverá cumprir os seguintes requisitos:
I – constituição em conformidade com o disposto no art.3º; II – inscrição em conselho municipal ou distrital, na forma do art.9º;
III – integrar o sistema de cadastro de entidades de que trata o inciso XI do art.19º; e
IV – atender, sem exigência de contraprestação e sem qualquer discriminação ou restrição, aos beneficiários abrangidos por esta Lei, independentemente do recebimento direto de recursos públicos, respeitada sua capacidade de atendimento.
§3º O cumprimento do disposto no inciso IV do §2º será informado ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome pelo órgão gestor local da assistência social.
Art 6º - C. As proteções sociais, básica e especial, serão ofertadas no Centro de Referência de Assistência Social – CRAS e no Centro de Referência Especializado de Assistência Social – CREAS, instituídos no âmbito do SUAS.
§1º O CRAS é a unidade pública municipal, de base territorial, localizada em áreas com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinada à articulação dos serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à prestação de serviços, programas e projetos
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socioassistenciais de proteção social básica às famílias. §2º O CREAS é a unidade pública de abrangência e gestão municipal ou regional, destinada à prestação de serviços a indivíduos e famílias que se encontram em situação de risco pessoal ou social, por violação de direitos ou contingência, que demandam intervenções especializadas da proteção social especial.
Art 6º - D. As instalações do CRAS e do CREAS devem ser compatíveis com os serviços neles ofertados, com espaços para trabalhos em grupo e ambientes reservados para recepção de famílias e indivíduos, e assegurada a acessibilidade das pessoas idosas e com deficiência. Art. 13º Compete aos Estados:
I – destinar recursos financeiros aos Municípios, a título de participação no custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistência Social;
...
Art 13º Compete aos Estados:
I – destinar recursos financeiros aos Municípios, a título de participação no custeio do pagamento dos benefícios eventuais de que trata o art. 22, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistência Social;
... Art. 14º Compete ao Distrito Federal:
I - destinar recursos financeiros para o custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelo Conselho de Assistência Social do Distrito Federal;
...
Art 14º Compete ao Distrito Federal:
I – destinar recursos financeiros para o custeio do pagamento dos benefícios eventuais de que trata o art. 22, mediante critérios estabelecidos pelo Conselho de Assistência Social do Distrito Federal;
... Art.15º Compete aos Municípios:
I - destinar recursos financeiros para o custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social;
...
Art 15º Compete aos Municípios:
I – destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefícios eventuais de que trata o art. 22, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social;
... Art. 16º As instâncias deliberativas do sistema
descentralizado e participativo de assistência social, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil, são:
...
Art. 16º As instâncias deliberativas do SUAS, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil, são:
...
Parágrafo único. Os Conselhos de Assistência Social estão vinculados ao órgão gestor de assistência social, que deve prover a infraestrutura necessária para o seu funcionamento, garantindo recursos materiais, humanos e financeiros, inclusive com despesas referentes a passagens e diárias de conselheiros representantes do governo ou da sociedade civil, quando estiverem no exercício de suas atribuições. Art. 17º ...
§4º Os conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art.16 deverão ser instituídos respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, mediante lei específica.
Art. 17º ...
§4º Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16, com competência para acompanhar a execução de assistência social, apreciar e aprovar a proposta orçamentária, em consonância com as diretrizes das conferências nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu âmbito de atuação, deverão ser instituídos, respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, mediante lei específica.
Capítulo IV – Dos Benefícios, dos Serviços, dos Programas e dos Projetos de Assistência Social
Capítulo IV – Dos Benefícios, dos Serviços, dos Programas e dos projetos de Assistência Social Seção I – Do Benefício de Prestação Continuada Seção I – Do Benefício de Prestação Continuada
Art. 20º O benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (um) salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família.
§1º Para os efeitos do disposto no caput, entende-se como família o conjunto de pessoas elencadas no art.16 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que vivam sob o mesmo teto.
Art.20º O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário mínimo à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com sessenta e cinco anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família.
§1º Para os fins do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores
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... tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto. ...
Seção II – Dos Benefícios Eventuais Seção II – Dos Benefícios Eventuais
Art.22º Entendem-se por benefícios eventuais aqueles que visam ao pagamento de auxílio por natalidade ou morte às famílias cuja renda mensal per capta seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo.
§1º A concessão e o valor dos benefícios de que trata este artigo serão regulamentados pelos Conselhos de Assistência Social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mediante critérios e prazos definidos pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).
§2º Poderão ser estabelecidos outros benefícios eventuais para atender necessidades advindas de situações de vulnerabilidade temporária, com prioridade para a criança, a família, o idoso, a pessoa portadora de deficiência, a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pública. §3º O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), ouvidas as respectivas representações de Estados e Municípios dele participantes, poderá propor, na medida das disponibilidades orçamentárias das três esferas de governo, a instituição de benefícios subsidiários no valor de até 25% (vinte e cinco por cento) do salário mínimo para cada criança de até 6 (seis) anos de idade, nos termos da renda mensal familiar estabelecida no caput.
Art.22º Entende-se por benefícios eventuais as provisões suplementares e provisórias, que integram organicamente as garantias do SUAS e são prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude do nascimento, morte, situações de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública. §1º A concessão e o valor dos benefícios de que trata este artigo serão instituídos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e previstos nas respectivas Leis Orçamentárias Anuais, com base em critérios e prazos definidos pelos respectivos conselhos de assistência social.
§2º O Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, ouvidas as respectivas representações de Estados e Municípios dele participantes, poderá propor, na medida das disponibilidades orçamentárias das três esferas de governo, a instituição de benefícios subsidiários no valor de até vinte e cinco por cento do salário mínimo para cada criança de até seis anos de idade.
§3º Os benefícios eventuais subsidiários não poderão ser cumulados com aqueles instituídos pelas Leis nº 10.954, de 29 de setembro de 2004, e 10.458, de 14 de maio de 2002.
Capítulo VI – Das disposições Gerais e Transitórias Capítulo VI – Das disposições Gerais e Transitórias
Art. 36º As entidades e organizações de assistência social que incorrerem em irregularidades na aplicação dos recursos que lhes foram repassados pelos poderes públicos terão cancelado seu registro no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), sem prejuízo de ações civis e penais.
Art. 36º As entidades e organizações de assistência social que incorrerem em irregularidades na aplicação dos recursos que lhes foram repassados pelos poderes públicos terão a sua vinculação ao SUAS cancelada, sem prejuízo de responsabilidade civil e penal.
Elaboração própria.
De forma resumida, as mudanças foram assim distribuídas: o artigo 6º, além de nominar o sistema descentralizado e participativo, instituiu o pacto federativo ao implicar a gestão e o financiamento compartilhados entre os entes federados e estabelecer a parceria entre público e privado na condução da assistência social, já que incluiu as entidades e organizações de assistência social no Sistema, além da participação e do controle social a partir dos conselhos em cada esfera de governo.
Os artigos incluídos 6º-A, 6º-B, 6º-C, 6º-D, trataram especificamente da hierarquização da proteção social (básica e especial) e apresentaram o CRAS e o CREAS como unidades estatais públicas obrigatórias na execução da política social de assistência social, com atenção à necessidade de adequação às atividades propostas e principalmente, com acessibilidade às pessoas idosas e às pessoas com deficiência; instituíram a vigilância socioassistencial como parte das proteções afiançadas pela política de assistência social; deliberaram que a rede socioassistencial é composta pela rede pública e privada dos serviços, o que incluiu as entidades e organizações de assistência social e com a novidade de que as mesmas estejam
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vinculadas ao SUAS, o que significa uma nova estruturação de funcionamento para adequação às normas e padrões dos serviços.
Os artigos 13º, 14º e 15º, referiram-se aos benefícios eventuais e a responsabilidade de cofinanciamento dos mesmos. Os artigos 16 e 17 reforçaram a importância das instâncias de controle social, seu papel deliberativo e a necessidade de garantir recursos para seu adequado funcionamento.
O artigo 20º diminuiu a idade dos idosos para recebimento do Benefício de Prestação Continuada e mudou o conceito de família para o critério de elegibilidade na concessão do direito ao benefício, o que traduz a busca de regulamentar um parâmetro para incluir os membros da família que habitam o mesmo domicílio e que possuam responsabilidades nos cuidados e obrigações de alimentos.
O artigo 22º que se remete aos benefícios eventuais ampliou os mesmos, que eram restritos às situações de morte e nascimento e às famílias cuja renda per capta fosse de ¼ do salário mínimo, o que restringia o direito aos benefícios eventuais aos extremamente pobres. No artigo 36, em conformidade com o instituído pelo art.6º-B a perda do registro no CNAS foi substituído pela perda do vínculo ao SUAS, para entidades que cometerem irregularidades no uso de recursos públicos, com menção clara às mudanças na relação entre o governo e as entidades prestadoras de serviços de assistência social, com a regulação das entidades seguindo os padrões e normativas do SUAS.
Verifica-se que houve a intenção de incluir na Lei Orgânica de Assistência Social aquilo que era fundamental para instituir o SUAS sem que, no entanto, houvesse muitos pontos de