A Legislação sobre convênios

No Brasil os convênios são criados por normas regulamentadoras que são importantes mecanismos de distribuição de recursos entre os entes federados (GALLO, 2011). Neste mesmo sentido Todero (2006, p. 36) enuncia que “Nos Convênios e Contratos da Administração Pública os partícipes ficam submetidos a numerosa variedade de princípios, normas e valores a serem observados.

A Legislação específica que discorre sobre os Convênios e Contratos de Repasse Federais compreende os textos do Decreto federal n. 6.170/2007 e a Portaria Interministerial n. 507/2011.

Decreto federal nº 6.170, de 25 de julho de 2007 dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências. Esse instrumento instituiu o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse - Siconv e o Portal de Convênios do Governo Federal que disponibiliza toda a regulamentação a respeito do assunto à entes da administração pública, organizações não governamentais sem fins lucrativos e toda a sociedade e está devidamente vinculado ao Portal da Transparência.

A Portaria Interministerial (dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e do Chefe da Controladoria-Geral da União) n◦ 507 de 24 de novembro de 2011 regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, publicada em 28 de novembro de 2011 revogou a Portaria Interministerial 127/2008 e sua vigência integral aconteceu a partir de 1◦ de janeiro do ano de 2012 excetuando-se os artigos 77 e 79 que tiveram efeito imediato a partir da respectiva publicação da devida norma (BRASIL, 2013, BRASIL, 2011).

Os convênios estão previstos na Constituição da República de 1988, em seu artigo n◦ 241:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os

consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Por, sua vez a Constituição é o instrumento jurídico norteador da realização de parcerias, prevendo acordos ou ajustes na forma de convênios em regime de mútua cooperação e interesse recíproco entre entes da administração pública, realizados de forma a atender as necessidades da sociedade em todas as fases de seus processos sejam observados e atendidos os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, identificados no caput do artigo 37.

Gallo (2011) afirma que a Constituição resulta no aperfeiçoamento dos mecanismos de transferências intergovernamentais ao garantir previsibilidade e estabilidade dos fluxos de recursos no processo de descentralização, bem como também exigir e fomentar o desenvolvimento de regras e metodologias de arrecadação e distribuição de recursos entre União, Estados, Distrito Federal e aos Municípios.

Desse modo, uma salutar característica do texto constitucional é justamente não tratar de forma específica de matérias apresentadas, deixando a cargo das leis específicas normatizarem seu conteúdo, como é o caso da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, elaborada e aprovada para regulamentar o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, que trata sobre o processo licitatório, e versa:

ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 1988).

Em seu artigo 116 a Lei Federal nº 8.666/93 regulamenta a constituição no que diz respeito à realização de convênios:

Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1o _{A celebração de convênio, acordo ou ajuste} pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I - identificação do objeto a ser executado; II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros; V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.

§ 2º Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva. § 3º As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes:

I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública;

II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas,

práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas;

III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno.

§ 4º Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês.

§ 5º As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste. § 6º Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos.

Nesse sentido compete informar também que a Lei 8.666 é conhecida como Lei das licitações e Contratos tendo em vista seu artigo 1o dispor da seguinte redação: “Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. Portanto, destaca-se que nesta norma está disposto o regramento sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços,

inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Saliente-se neste texto que Contratos Administrativos são os celebrados no âmbito e por interesse da administração pública.

No alicerce da regulamentação dos convênios é mister salientar que os acordos estão balizados pela Lei de Responsabilidade Fiscal; Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

A Lei de responsabilidade Fiscal, respectivamente Lei Complementar nº 101, promulgada em 4 de maio de 2000 com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal aplicáveis a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Em seu texto assevera que a responsabilidade na gestão fiscal pelos entes da federação pressupõe planejamento e transparência, bem como não medir esforços em medidas voltadas a prevenção de riscos e para a contínua correção de possíveis desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas.

A Lei do Plano Plurianual (PPA) é prevista no art. 165, I, § 1º, da Constituição Federal, estabelece de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital, outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Possui regime de hierarquia especial e está sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação, tem periodicidade quadrienal, é elaborada sempre no primeiro ano do mandato presidencial, e entra em vigor no segundo ano do mandato estendendo-se até o primeiro ano do mandato subseqüente conforme redação da Lei n º 11.653, de 07 de abril de 2008.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) decorre do artigo 165, II, e § 2° da Constituição Federal antecipa as diretrizes, as prioridades dos gastos, as normas e os parâmetros que devem orientar a elaboração do orçamento para o exercício seguinte. É de suma importância para realização de convênios e contratos de repasse na medida em que estabelece no âmbito federal os limites máximos e mínimos da contrapartida a ser prestada.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) atende ao texto constitucional no art. 165, III, e §§ 5º a 8°, e é detalhada pela Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964 que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Em compatibilidade ao PPA e a

LDO a LOA tem por finalidade discriminar os recursos orçamentários e financeiros para atingir metas e prioridades estabelecidas pela LDO, compreendendo o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimentos e o Orçamento da Seguridade Social.

Outros dispositivos legais são apresentados no Quadro 14: Quadro 14 - Legislação complementar sobre a realização de convênios

Norma Finalidade

Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967

Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências

Lei no _{10.520, de 17 de julho} de 2002

Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências.

Lei Nº 11.107, de 6 de abril de 2005

Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências

Decreto Nº 5.450, de 31 de maio de 2005

Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências.

Decreto nº 7.594, de 31 de outubro de 2011

Altera o Decreto no _{6.170, de 25 de julho de} 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse

Lei 13.080, de 02 de Janeiro de 2015

Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências

Instrução Normativa STN Nº 1, de 15 de janeiro de 1997 (revogada e substituída pela Portaria Interministerial 507/2011)

Disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos e dá outras providências.

Portaria nº 127, de 29 de maio de 2008 (revogada e substituída pela Portaria Interministerial 507/2011)

Estabelece normas para execução do disposto no Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências.

Portaria Interministerial 342, de 5 de novembro de 2008 (revogada e substituída pela Portaria Interministerial 507/2011)

Altera a Portaria Interministerial nº 127/MP/MF/CGU, de 29 de maio de 2008, que estabelece normas para as transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. Fonte: Elaborado pela autora.

Destaca-se que o Decreto-lei n.º 200/67 vigente como se pode observar existe antes mesmo da promulgação de nossa atual Constituição Federal e já em especificidade tratava de convênios indicando se tratar de instrumento de descentralização de atividades como se pode apreciar na redação de seus artigos 9◦ e 10◦:

Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação com o objetivo de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais.

Parágrafo único. Quando ficar demonstrada a inviabilidade de celebração de convênio (grifou- se), (alínea b do § 1º do art. 10) com os órgãos estaduais e municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais buscarão com eles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos na mesma área geográfica Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada (...)

b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;

§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a execução de programas federais de caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes. § 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios.

Finalmente salienta-se que amplo o ordenamento jurídico que cobre os convênios e contratos de repasse celebrados para realização de projetos, atividades ou trabalhos que tenham recursos financeiros da administração pública, de maneira que cabe ressaltar de acordo com Brasil (2008) que “não existe um modelo próprio para sua formalização de convênios e contratos de repasses entre entes públicos, mas, sim cláusulas, condições obrigatórias e uma forma de organizar as obrigações entre parceiros.”

2.4.3 Convênios e a Gestão do Conhecimento

Esta última seção da fundamentação teórica do presente estudo encerra estabelecendo relação entre a prática de realização de convênios com a gestão do conhecimento. Evidencia-se que das buscas sistemáticas empreendidas três trabalhos foram obtidos e selecionados ao conectar convênios e gestão do conhecimento respectivamente Costa (2013), Xavier (2012) e Hongwei et al. (2011).

Costa (2013) desenvolveu uma pesquisa tecnológica na qual propôs um sistema de conhecimento para apoiar municípios no processo de obtenção e aplicação dos recursos provenientes de programa do Governo Federal. Esse trabalho acadêmico diz respeito à Dissertação de Mestrado em Engenharia e Gestão do Conhecimento intitulada Sistema de Conhecimento para apoio e Gestão de Recursos de Programas de Governo em Municípios.

Estabelecendo-se conexão entre convênios e gestão do conhecimento, consequentemente o interesse e convergência com nosso estudo, em suas conclusões e recomendações para trabalhos futuros Costa (2013, p. 89) inferiu:

Diante da diversidade cultural entre os municípios brasileiros, trabalhos sobre possíveis abordagens para disseminação do conhecimento podem ser promissoras para aumentar a busca de recursos, reduzindo a distância entre os municípios mais capacitados, dos que apresentam mais dificuldade. [...] a realização de pesquisas sobre melhorias no âmbito do Governo Federal na operacionalização e o acompanhamento dos processos de programas junto aos municípios, bem como de pesquisas sobre formas de apoiar o engajamento dos