A lei de refúgio brasileira (Lei 9.474/97)

A lei brasileira de refúgio (Anexo VII) resultou do Programa Nacional de Direitos Humanos de 1996 e foi elaborada em conjunto por representantes do ACNUR e do governo brasileiro. O projeto de lei que se transformou nesse diploma legal foi enviado ao Congresso Nacional no final do ano de 1996, e passou pelas Comissões de Direitos Humanos, de Constituição e Justiça e de Relações Exteriores. Durante as discussões, decidiu-se adotar o “espírito de Cartagena”, em uma referência à definição ampliada de refugiados constante da Declaração de Cartagena de 1984. No texto legal final, contudo, amplia-se a definição como prevista na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967, mas não tanto quanto na Declaração de Cartagena, para se

8 A Cáritas é uma organização sem fins lucrativos da Igreja Católica, com atuação mundial em diversos projetos sociais. Foi estabelecida oficialmente em 1950, apesar de ter atuado embrionariamente auxiliando as vítimas da Segunda Guerra Mundial e de um terremoto no Japão em 1948. A função da Cáritas é atender as populações nas suas grandes necessidades, ou seja, pode-se dizer que ela é o braço social da Igreja Católica. A Cáritas Internacional é formada pelas Cáritas Nacionais, que se organizam em regiões continentais para facilitar a sua atuação. Atualmente, a Cáritas atua em 154 Estados, sendo que 21 Cáritas Nacionais são parceiras implementadoras do ACNUR.

32 reconhecerem como refugiados pessoas que fogem de graves e generalizadas violações de direitos humanos (Jubilut, 2007, p.190).

São três os requisitos para reconhecer o status de refugiado no Brasil, segundo o artigo 1º da referida lei:

I- aquele que devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possua ou não queira acolher-se a proteção de tal país;

II- não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III- devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar o seu país de nacionalidade e buscar refúgio em outro país.

A lei brasileira inovou e foi além da Convenção de 1951, tendo em vista que houve a inclusão do inciso III, que não constava do projeto original do Poder Executivo e foi objeto de um acordo durante a tramitação do anteprojeto de lei no Poder Legislativo provocado pela sociedade civil. O governo acolheu o acordo e houve uma emenda que acrescentava, então, um terceiro conceito de refugiados no Brasil. O dispositivo traz um elemento novo que incorpora ao ordenamento jurídico pátrio a definição de refúgio prevista na Declaração de Cartagena⁹. Assim, são três os requisitos para se reconhecer a condição de refugiado no Brasil. Essa é uma das razões pelas quais a lei nacional é aclamada pelas Nações Unidas: juridicamente, prevê, de maneira ampla, precisa e bastante satisfatória quem pode ser reconhecido como refugiado no País e quem pode receber proteção internacional (Barreto, 2010, p.153-154).

O documento absorve a doutrina da convergência das três vertentes da proteção internacional da pessoa humana: direito internacional humanitário, direito internacional dos refugiados e direito internacional dos direitos humanos (ACNUR, 2007).

9 Na prática, o “espírito de Cartagena” tem sido gradualmente incorporado na legislação brasileira desde que a Constituição foi promulgada em 1998. O primeiro artigo da Constituição do Brasil enumera os seus elementos fundamentais, incluindo a “dignidade da pessoa humana”, e o artigo terceiro descreve o objetivo fundamental do Brasil de “promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. Ademais, o artigo quarto – referindo-se aos princípios que regem as relações internacionais –, cita, entre outros critérios, “a prevalência dos direitos humanos, autodeterminação dos povos; a cooperação entre os povos para o progresso da humanidade, e a concessão de asilo político” (Leão, 2010).

33 Um aspecto relevante sobre a existência da lei certamente é a promulgação de um diploma legal exclusivo sobre o tema dos refugiados, fato não tão comum caso se verifique o direito comparado. Analisando a lista de Estados signatários da Convenção de 1951 e/ou do Protocolo de 1967, verifica-se que a maioria deles conta com legislação interna sobre a matéria, ou por meio de dispositivos constitucionais, ou por legislação infraconstitucional. Ocorre que a maioria dessas leis trata a questão dos refugiados dentro da legislação sobre imigração ou sobre o direito de asilo, como, por exemplo, nos Estados Unidos e no Japão, onde não há lei específica. Portanto, denota-se a relevância da legislação nacional brasileira, posto que tal fato permite uma maior adequação do texto legal às necessidades dos refugiados (Jubilut, 2007, p.191).

Com a aprovação da Lei nº 9474, de 22 de julho de 1997¹⁰, o País não se limitou à definição disposta na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967, e optou por estender o conceito para abranger os novos refugiados e autorizar a sua proteção. Tal fato marcou o começo da utilização, pelo Brasil, de uma definição mais compreensiva do status de refugiado, a exemplo da Declaração de Cartagena de 1984 e da Convenção relativa aos Aspectos dos Refugiados Africanos, da OUA, de 1969 (Jubilut, 2004).

O Brasil tornou-se um país de reassentamento e autorizou a reabertura do escritório do ACNUR em seu território. Segundo Jubilut, (2004, p.1), ”o Brasil começou a ser visto como um modelo de proteção de refugiados na América Latina”.

Esse papel de liderança foi atribuído ao Brasil por duas razões: pelo fato de que a lei dos refugiados foi a primeira lei nacional editada sobre a matéria na região; e devido à importância política e econômica do Brasil na América do Sul. A edição da lei mostra que o Brasil, após um começo precário, decidiu se comprometer com a causa dos refugiados, e essa é a principal razão pela qual o País pode ser considerado um modelo de proteção aos refugiados na América do Sul (Jubilut, 2004, p.2-3).

A Lei 9.474/97 é inovadora e atua como um marco concreto no tratamento das solicitações de refúgio e na busca de soluções duráveis para os refugiados que tentam obter proteção internacional no território brasileiro (ACNUR, 2010, p.16-17). É considerada pela ONU como uma das leis mais modernas, mais abrangentes e mais generosas do mundo, apesar de ser pouco conhecida, tanto pela sociedade como pelos operadores do Direito e até mesmo nos meios acadêmicos (Barreto, 2010, p.152).

10 A lei brasileira decorreu do Programa Nacional de Direitos Humanos de 1996, o qual demonstrou claramente desejo do governo brasileiro de se inserir na ordem internacional no que concerne à proteção da pessoa humana (Jubilut, 2007:1).