A não-abolição da guerra

O projeto de construção de uma paz internacional já inspirou diversos autores, como o abade Saint-Pierre e Immanuel Kant. Contudo, o desejo da paz não pode nublar a própria pesquisa, o estágio científico, sob pena de não se atingir conclusões verossímeis. |»íão se deve abandonar o realismo — aqui entendido como uma perspectiva epistemológica que parte dos objetos dados, não de uma realidade metafísica. A análise da guerra em condições de interdependência complexa não pode perder de vista a concepção maquiavélica de política como a “arte de conquistar e manter o poder”. A guerra e a conseqüente possibilidade de manutenção da paz submetem-se, mesmo neste tipo ideal, aos juízos de prudência da política. Se estes, mesmo diante da mudança de cenário, recomendarem a guerra, então o projeto de construção da paz ainda deve prosseguir.

Não raro, os realistas rotulam os institucionalistas de “idealistas”, mas o idealismo do início do século XX produziu resultados bastante distintos, e concluiu pela obsolescência da guerra.i Pouco antes da Primeira Guerra Mundial, Norman Angell, no livro The Great Illusion,

vigentes.” (WEBER, Max. Economia e Sociedade. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. 3.ed. Brasília: EdUNB, 1994. p. 34). (grifo no original).

307 Cf. ARON, Raymond. Que é uma teoria de relações internacionais? I n : ________ . Estudos Políticos. Trad. Sérgio Bath. 2. ed. Brasília: EdUNB, 1985. p. 379.

defendeu a idéia de que o recurso à guerra se encontraria em declínio, pois as guerras não “compensam” economicamente, as conquistas revelam-se incertas e não definitivas, e a destruição e os danos superam as vantagens. A “grande ilusão” seriam as guerras como modo rentável de se solucionar conflitos. Uma vez que o homem é racional, não deve demorar muito para que sepulte essa sandice de vez.309 Trata-se de uma retomada das antigas teses irenistas. Seu erro foi o de pressupor que a guerra seria uma falha no entendimento humano: depois de desfeito o equívoco, as pessoas encaminhar-se-iam naturalmente para o certo. Cumpre salientar que esse escritor foi laureado com o Prêmio Nobel da Paz de 1933, data posterior ao primeiro grande conflito que assolou a Europa. A grande ilusão persistiu por um bom tempo.

Mesmo na interdependência complexa, um tipo ideal, a guerra, ainda que ineficaz num cálculo utilitário, permanece como um instrumento de implementação dos objetivos políticos. Primeiro, porque talvez o homem não seja tão racional, como acreditava Angell. Segundo, porque,jcomo foi visto no primeiro capítulo, la própria declaração de guerra corresponde a uma decisão tomada livremente, motivada apenas por interesses. Trata-se de uma medida fria e racional para se perseguir um determinado fim político.^Se, na interdependência complexa, a política permanece com as mesmas características que Maquiavel apontou, então a fórmula “a guerra é a continuação da política por outros meios” continua válida.

Cabe observar que é preciso apresentar o tipo ideal já referido como relativamente eficaz; em outras palavras, que o conjunto articulado de regras (formais ou informais) que correspondem às instituições da interdependência complexa, consiga, com razoável sucesso, prescrever papéis, constranger atividades e moldar expectativas. A interdependência complexa só será eficaz na medida em que suas instituições permitam a conquista e a manutenção de poder, que elas criem um ambiente mais favorável ao exercício da política.

Assim, não é de se estranhar que uma organização internacional formal — a qual, dentre as demais espécies de instituição, é a que se encontra no grau mais elevado de formalização e clareza — que proíba a guerra acabe se tomando desacreditada. Essa é a grande ilusão idealista. E melhor ousar menos e ser eficaz do que não poder cumprir o que promete: 'jmesmo a pequena parcela que poderia ser implementada seria tragada, junto com as promessas restantes, para o ostracismo.

308 Segundo Celso D. de Albuquerque Mello, o Direito Internacional não apenas reconhece as guerras de libertação, como também estimula esta guerra interna. (Cf. MELLO, Celso D. de Albuquerque. Guerra Interna e

Direito Internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 1985. p. 36.)

309 Cf. BONAPARTE, Luigi. A Guerra. Trad. Maria Tereza Buonafina e Afonso Teixeira Filho. São Paulo: Estação Liberdade, 2001 .p. 109.

Tal foi o caso da Liga das Nações. Apesar de conseguir resolver disputas menores, como a ocorrida entre a Grécia e a Bulgária, falhou ao se deparar com o seu primeiro grande teste: a invasão da Mandchúria. Na década de 1920, a China encontrava-se assolada por uma guerra civil entre o governo central do Movimento Nacionalista Chinês e as diversas regiões. As relações com o Japão não pareciam boas após o boicote aos produtos japoneses promovidos nessa mesma década. Em setembro de 1931, os japoneses armaram um incidente na ferrovia da Mandchúria, onde possuíam o direito de estacionar as tropas desde a Guerra Russo-Nipônica de 1904-1905. A sabotagem foi o pretexto para tomar toda a região e estabelecer um Estado controlado chamado de Manchukuo. A China apelou para a Liga e, em dezembro, um comitê, sob a supervisão do lorde britânico Lytton, foi mandado para investigar. Dois anos depois, Lytton apresentou seu relatório que conclamava os membros da Liga a não reconhecer o Estado fantoche, mas não demandava a aplicação das sanções econômicas, previstas para os casos de atos de guerra no artigo 16 da Carta da Liga das Nações. Somente em fevereiro de 1933, a Assembléia submeteu o relatório à votação, quando registrou 42 votos a favor e apenas 1 contra a aprovação do relatório — este voto era do Japão, que, após o fato, se retirou do organismo. Como na sistemática da Liga cada Estado tinha poder de veto, nenhuma ação naquele momento foi empreendida.310

As instituições mais efetivas não são, necessariamente, as mais formalizadas, mas aquelas que possibilitam o livre exercício da política e a conseqüente validade do emprego da força. Edward Carr, ao criticar o “utopismo” da Liga das Nações, afirma categoricamente que

O rudimentar sistema do século XIX [que estabelecia a força como um mecanismo amoral de solução de controvérsias], ou ausência de sistema, era lógico ao reconhecer como legal o único método eficaz de alterar o statu quo [a guerra]. A rejeição do método tradicional, por ilegal, e o fracasso em criar qualquer alternativa eficaz tomaram o direito internacional contemporâneo um sustentáculo da ordem existente numa extensão até então desconhecida no direito internacional ou no direito nacional de qualquer país civilizado. Esta é a causa mais fundam ental p a ra o recente declínio do respeito pelo direito internacional (...)311 (grifo do autor).

Mas não seriam as instituições avessas às guerras? Serão as guerras as únicas formas eficazes de se alterar o statu quo? Em condições de interdependência complexa, as respostas a essas duas indagações estão interligadas: trata-se de verificar a permanência da política na interdependência complexa.

A fim de se responder a essas duas perguntas, faz-se necessário tecer algumas considerações sobre o exercício da política. Ao longo deste trabalho, houve uma preocupação

bastante presente em se manter fiel à concepção maquiavélica de política: tanto Clausewitz, como o institucionalismo comungam dessa fonte. ^ Mas em que medida um ambiente institucionalizado, com um nível elevado de cooperação, é também político? Os conflitos que possam porventura surgir não seriam de natureza meramente técnica?

Uma maior cooperação entre os atores não destrói a-política. Como já .foi afirmado no segundo capítulo, a cooperaçãojião pressupõe a harmoniajiejnteresses; pelo contrário, conta com a existência de Jnteresses divergentes e, até mesmo, conflitantes. Ela vale-se de um expediente essencialmente político: a barganha. Que harmonia de interesses pode se esperar entre o vencedor e o vencido num tratado de paz? Entretanto, o resultado é satisfatório para ambas as partes: um conquistou mais poder, e o outro conservou sua existência. A cooperação não produz ganhos igualitários para ambas as partes, pois também reflete as diferenças de potência entre os atores. Mas cumpre ressaltar: essas diferenças de potência não se reduzem à força militar somente, mas se aplicam em cada área temática. Por isso, a capacidade que as instituições possuem, como foi visto no capítulo anterior, de estabelecer ligações entre as áreas temáticas é muito concorrida. Em condições de interdependência complexa, a disputa pelo controle das instituições constitui uma nova dimensão da arte de conquistar e manter o poder.

Trata-se de soft power: fazer com que os outros acatem a sua vontade não por causa da coação, mas porque aceitam o seu objetivo. Isso não se reduz tão-somente à legitimação, pelo convencimento ideológico — como os bolcheviques que acreditaram poder revolucionar as relações internacionais e acabar com a política de potência quando todos os Estados se tomassem comunistas. )Os demais atores aceitam a sua vontade porque acreditam que o objetivo foi atingido numa instância válida de luta política. Assim, não se importariam com pequenas perdas transitórias, se tendem a ganhar com a conjuntura geral que o padrão de cooperação favorece. Um Estado que perca uma disputa no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC não irá questionar a validade da OMC em si se tem expectativas de vencer em futuras disputas, não irá questionar se, mesmo o simples fato de pertencer a um organismo como esse, produzir uma situação mais vantajosa do que uma perda ocasional.

E claro que há um limite para o volume de perdas; do contrário, haverá defecção. Mas a instituição persiste se ela conseguir evitar as situações de equilíbrio pareto-deficitárias ;

311 CARR, Edward Hallett. Vinte anos de crise: 1919-1939. Trad. Luiz Alberto Machado. Brasília: EdUNB, 1981. p. 181.

3I- Cf. KEOHANE, Robert; NYE, Joseph. Power and Interdependence in the Information Age. Foreign Affairs, p. 86.

(quando os principais esforços individuais — first alternative course o f action — produzem uma conjuntura menos vantajosa do que uma concertação, com eventuais renúncias a determinados objetivos, de todos os participantes). Essa persistência das instituições — isto é, o fato de elas continuarem existindo mesmo após a alteração do contexto hegemônico que as criou — deve-se à capacidade de moldar novas expectativas e normalizar novos comportamentos, como foi visto no capítulo anterior. É dessa forma que as instituições evoluem e possibilitam mudanças. Cumpre salientar que essa capacidade só tem sentido se o postulado da racionalidade absoluta dos Estados for relativizado. Como foros de debates e encontros, as instituições circulam um grande volume de informação que permite reduzir a sensação de insegurança sobre as escolhas de políticas — insegurança essa que permeia um ambiente de racionalidade limitada dos Estados, em razão da impossibilidade do conhecimento objetivo e total das relações internacionais. Com a racionalidade limitada, os Estados têm necessidade de fornecer e colher a maior quantidade de informação possível. Quanto mais fidedigna e atualizada for essa informação, mais acertadas serão as escolhas e maior será a capacidade das instituições de moldar novas expectativas e normalizar novos comportamentos. As instituições, ao contrário do que o vulgo imagina, não “engessam” a política internacional e permitem a flutuação do poder neste jogo.

A política, portanto, não desaparece de um meio institucionalizado porque este contempla a possibilidade de mudanças, que uma alteração nas relações de força pode produzir, e pressupõe a ampla utilização de um expediente político: a barganha. Mas o que dizer de um “outro” instrumento da política?Vs instituições não seriam antitéticas em relação às guerras? E fato que algumas instituições, como a aliança militar da OTAN, até pressupõem a existência de guerras; todavia, essas guerras ocorreriam não entre os membros da aliança, mas entre estes e um inimigo comum. Entretanto, no interior de um cenário de interdependência complexa, haveria lugar para a guerra?

E preciso compreender que a guerra representa o grau mais extremo que a violência pode atingir dentro do processo político. Ela é, pois, espécie de um gênero maior chamado “violência política”, que compreende, v.g., a xenofobia, as ameaças, as sanções econômicas, etc. Entretanto, a guerra corresponde à única forma de violência política que se utiliza da coerção física. Todas as formas de violência política visam uma ruptura do contexto vigente para produzir uma nova ordem. Por isso, quando houver guerra — bem como qualquer outra forma de violência política — haverá’ necessariamente uma ruptura nas condições vigentes de interdependência complexa. Mas isso não significa que haverá a destruição da interdependência complexa: pode haver uma destruição na interdependência complexa

I quando o Estado desejar substituir as instituições em vigor por outras.^ Aliás, não há nada mais maquiavélico do que impor aos inimigos derrotados uma estrutura institucional que sedimente a sua hegemonia. Em linguagem institucionalista, pode traduzir-se essa afirmação de acordo com diferenças de assimetria: de sensibilidade, de vulnerabilidade e militar. | As guerras ocorreriam em razão do fato de a assimetria militar de um Estado em relação aos seus competidores não coincidir com as assimetrias de sensibilidade e de vulnerabilidade em relação a esses mesmos competidores; ou seja, quando um Estado se depara com instituições que não o beneficiam, e ele dispõe de forças para modificar todo o quadro institucional.

Mas uma conjuntura de interdependência complexa não existe para evitar as guerras de maneira geral? Para responder a essa questão, faz-se necessário entender por que razões os Estados entram em guerras J As condições de interdependência complexa não afastam todos os motivos que conduzem às guerras. Embora não se possa coletar nenhum dado empírico para comprovar um tipo ideal, pode validar-se essa hipótese se for possível provar que as causas que provocam as guerras persistem na interdependência complexa, porque então será possível presumir a persistência das guerras nesta conjuntura. Os realistas argumentam que as guerras ocorrem quando os Estados desejam, e têm condições para implementar, uma diferente repartição de poder, ou quando empregam esforços para conservar a repartição de poder reinante.313 Essa afirmativa procede da definição maquiavélica de política.(Historicamente, segundo Hedley Buli, os Estados foram à guerra por um ou mais dos seguintes três motivos:

Primeiro, guerras foram travadas por ganhos econômicos, mensurados em termos de barras de ouro, monopólios comerciais ou acesso a mercados, matérias-primas e oportunidades de investimento; os exemplos clássicos foram talvez as guerras comerciais e coloniais travadas pelas potências européias durante a era do mercantilismo. Segimdo, gueiTas._íoram travadas por razões de segurança, para resistir ou remover alguma ameaça externa à integridade ou independência do Estado; os exemplos clássicos são as grandes guerras preventivas — como a Guerra do Peloponeso, a Guerra da Sucessão Espanhola e, até certa medida, a Primeira Guerra Mundial. Se uma grande guerra tivesse eclodido entre os EUA e a [então] URSS no nosso tempo, seu motivo subjacente seria o de segurança neste sentido. Terceiro, guerras foram travadas para promover objetivos ideológicos, para expandir uma prdfíssãó dé fé" política oiT religiosa; ás guerras de expansão islâmica, as Cruzadas, as guerras da Revolução Francesa e as napoleônicas foram, ao menos em parte, por motivos ideológicos.314

313 Cf. NYE JR., Joseph. Understanding International Conflicts, p. 188.

314 “First, wars have been fought fo r economic gain, measured in terms o f bullion, or trade monopolies or access

to markets, raw materials and investments opportunities; the classic examples were perhaps the trading and colonial wars fought by the European powers in the age o f mercantilism. Second, wars have been fought fo r reasons o f security, to resist or remove some external threat to the state's integrity or independence; classical examples are the grat preventive wars — such as the Peloponnesian War, the War o f the Spanish Succession, and perhaps the First Warid War. I f a great war between the United States and the Soviet Union had broken out in our time, its underlying motive would have been security in this sense. Third, wars have been fought to promote ideological objectives, to advance a religious or political faith; the wars o f Islamic expansion, the

É aqui que as teses da paz por meio do comércio não encontram guarida: os ganhos econômicos constituem apenas um dos três motivos possíveis para haver uma guerra. A razão principal, que é a segurança, permanece como uma possível causa de discórdia entre os Estados mesmo em situação de interdependência complexa. Por isso também, precisa ser melhor contextualizada a afirmação de Keohane de que a guerra, em condições de interdependência complexa, seria um recurso da política externa ineficaz em razão do seu custo. Padrões de estreita cooperação não afastam as guerras por motivo de segurança, porque a política se revela a “arte de conquista e conservação do poder”. O incremento no fluxo de informação tende a reduzir a probabilidade dos dilemas de segurança, como foi visto na crítica ao dilema do prisioneiro. Mas não reduz sonhos imperialistas.

O significativo volume de intercâmbio comercial registrado entre a Inglaterra e a Alemanha no começo do século XX, por exemplo, não impediu uma corrida naval entre ambas. O memorando Crowe, elaborado em I o de janeiro de 1907 por Sir Eyre Crowe, afirma que a Grã-Bretanha deve se opor à Alemanha se esta não abandonar a sua busca pela supremacia naval. O documento chega a mencionar duas alternativas para a política alemã de incremento da construção naval: hegemonia e ascendência marítima ou a “promoção de seu comércio exterior, a expansão da cultura germânica, a extensão do escopo de suas energias nacionais e a criação de novos interesses germânicos por todo o globo, quando e onde uma oportunidade pacífica se apresentar”. Entretanto, fiel aos princípios da Realpolitik, Crowe argumenta que as intenções dos alemães são irrelevantes, o que importava era o aumento de seu poder.

(...) é claro que o segundo modelo (de desenvolvimento semi-consciente, não sem o auxílio estatal) pode, em qualquer momento, se fundir ao primeiro, ou o modelo de desenvolvimento consciente. Ademais, se o modelo de desenvolvimento se realizar de qualquer modo, a posição ocupada pela Alemanha irá constituir-se obviamente numa formidável ameaça ao resto do mundo da mesma maneira que a conquista deliberada de posição similar em razão de uma “malícia planejada”.315

Crusades, the wars o f the French Revolution and Napoleon were fo r ideological objectives, at least in part.”

(BULL, Hedley. The Anarchical Society, a study o f order in world politics, p. 188.)

315 (...) “to promote her foreign commerce, spread the benefits o f German culture, extend the scope o f her

national energies, and createfresh German interests all over the world wherever and whenever a peaceful opportunity offers”. “(...) it is clear that the second scheme (o f semi-independent evolution, not entirely unaided by statecraft) may at any stage merge into the first, or conscious-design scheme. Moreover, i f ever the evolution schem should come to be realized, the position thereby accruing to Germany would obviously constitute as formidable a menace to the rest o f the world as would be presented by any deliberate conquest o f a similar position by ‘malice aforethought’.” (Crowe Memorandum of January 1, 1907. In: Kenneth Bourne and D.

Cameron Watt, gen. eds., British Documents on Foreign Affairs, part I, vol. 19, p. 384. A pud KISSINGER, Henry. Diplomacy, p .193.)

Ainda que um tipo ideal não possa apresentar exemplos históricos, o comércio e/ou padrões de cooperação entre a Alemanha e a Inglaterra registrado no início do século XX representam uma aproximação possível com a interdependência complexa. Esses padrões de cooperação não impediram a Inglaterra de buscar aliança com dois adversários do passado (recente), a Rússia e a França, contra um Estado que passava ao status de inimigo porque crescia em potência. O simples fato de a Alemanha aumentar seu poder fazia dela uma potencial inimiga, que deveria ser derrubada com uma guerra preventiva. Uma alteração nas relações de força é que determina, de modo geral, os objetivos políticos de cada ator. Assim, o crescimento alemão provocou a seguinte dicotomia: a Alemanha como um país de políticas imperialistas (weltpolitik) e a Inglaterra como um país de defesa do statu quo. Isso, em termos institucionalistas, é resultado da discrepância entre as assimetrias acima referidas. Os padrões de comércio existentes eram desfavoráveis à Alemanha e favoráveis à Inglaterra; por isso, aquela procurava alterá-los, e esta conservá-los.

A interdependência complexa apresenta padrões de estreita cooperação econômica e comercial, o que também pressupõe um relativo consenso ideológico. Parece, portanto, pouco